公私部門戰略管理異同分析及啟示

諶華

【摘要】在私人部門戰略管理的示范性影響下，公共部門戰略管理也于20世紀80年代逐漸興起。公共部門與私營部門在管理的基本原理上具有通約性，但由于兩者在外部環境、交易因素以及組織內部程序上的區別，決定了公共部門戰略管理必然區別于私營部門戰略管理。本文從公共部門和私營部門戰略管理的異同著手，用比較分析的方法深入剖析二者的相似性和差異性，并由此簡要闡明對我國公共管理者的啟示。

【關鍵詞】公共部門；私營部門；戰略管理

戰略管理作為一般管理途徑，公共部門在運用其方式方法時最初都是在私人部門發展起來并得到了成功應用。公共部門歷來有借鑒私人部門管理理論、方法和模式的傳統，因此，公共部門和私人部門戰略管理途徑應該是相似的，或能在技術層面上達成共識的。但由于公共部門在外部環境、交易因素和組織內部程序等方面又有自己的獨特性，使得私人部門戰略管理并不完全適用于公共部門。那么分析公私部門的通約性及差異性，更好地指導公共部門的戰略管理就顯得十分必要。

一、公共部門與私營部門戰略管理的通約性

“通約性”的概念來源于“不可通約性”，起初是作為一個哲學詞匯在20世紀60年代由Th·S·庫恩和P·費耶阿本德以比喻的用法共同將它引入科學哲學的，用來說明處于競爭中根本對立、互不相容的范式，即“不可通約”。相反，在表述屬性或本質相同的兩種事物的關系時，便說兩者具有通約性。公私部門管理之所以“可通約”，原因在于公共部門和私人部門在推行某些管理方法時，具有一定的共同點，以及相互借鑒，相互適用的可能性，并且在技術層面上并不存在根本性的差異，即公共部門戰略管理與私營部門戰略管理在本質上是相似的，兩者均需要重點考察組織內外部環境影響，確定組織未來的目標和使命以應對不確定性，變關注組織日常運營為注重組織未來發展和定位的戰略性管理。正是公私之間技術方法的通約性，決定了公共部門能向私人部門學習，借鑒戰略管理理論和方法，并能顯著改善公共部門管理效率和效益。

二、公共部門與私營部門戰略管理的差異性分析

（一）戰略管理環境的差異

1、市場環境。第一，市場確定不同。私營部門戰略的顧客是建立在需求差異性與目標顧客選擇的基礎上，創造顧客并滿足顧客的要求，而公共部門的市場則由監督機構構成。第二，競爭程度不同?；诶麧櫟尿寗?，私營部門不斷的評估市場情況來提高自身的競爭力，它與競爭對手之間更強調的是對抗性，優勝劣汰。而公共戰略因其公共性使然，它維護廣大人民群眾的根本利益，因此公共戰略與競爭對手之間更強調的是合作性，即求同存異。第三， 資金獲取不同。公共部門的資金來源于預算撥款或稅收，或象征性地收取僅夠補償所提供服務的部分成本費。而私部門則直接通過市場交換來獲得資金，其效率和利潤在一定程度上決定了私營部門的財力。

2、外部制約條件。第一，從政策、法令上看，公共部門所受制約范圍較大。而私營部門可以在合法的范圍內按照自己意愿來行事，擁有較大的自由裁量權。第二，從監督者上看，公共部門要受立法部門、司法部門、政黨以及利益團體等眾多部門的監督。而私營部門則只受到跟自身密切相關的機構的監督。

3、政治因素。從政治影響上看，公共部門受到權威網絡的制約，關鍵的權威人員信仰和要求可能會影響戰略的意圖。而私人部門則很少需要對外部利益相關者進行管理，在尋求所需資源時也面對較少的約束，這些因素就使公共部門的戰略實施變得比私人部門更為復雜，需要比私人部門更精細，復雜的程序，從而更加關注外部利益相關者。[1]

（二）交易因素的差異

為應對上文所說的外部環境因素的影響，公共部門與其環境中的主體建立了諸多關系，這些關系又受到強制力，影響范圍和公眾審查的影響。

1、消費強制力。公共組織因為得到授權而具有了強制力，納稅人并不能決定自己所繳納的稅款用在自己希望的地方，甚至被迫使用這些組織提供的服務。公共組織可以把強制力當成戰略的重要組成部分，公共性是公共部門營銷的重要性逐漸降低，而維持這種強制性安排的重要性則不斷提高。私人部門不同的是，其出售的服務以顧客自愿購買或享用為前提，對消費沒有強制性的規定。

2、影響范圍。公共部門的影響范圍極為廣泛，它承擔了其它類型的組織所不能承擔的責任。因此其戰略回應范圍幾乎是沒限制的。而私人部門的戰略管理相對來說是一種微觀上的規劃和管理，在內容上它往往實現的是一種具體的可見的利潤。因此，公共組織的戰略管理無論在內容的廣度還是深度上較之私營部門來說，具有更加的廣泛性和復雜性。

3、公眾審查。公共部門本著為公眾服務、維護公共利益的宗旨，其運作的公開化、透明化以及公民參與是基于價值上的一種取向。公共部門的戰略管理無論在內容還是過程上都必須保持一定的公開性。而私營部門的戰略管理完全可以在保密的情況下進行。其內部組織環境強調服從效率，相對而言，它并不強調公平、透明與參與。

（三）組織內部程序的差異

1、目標。制定目標往往被看作是戰略計劃制定的第一步，但公共部門戰略管理的目標確定卻具有相對的模糊性。首先，由于公共組織所處的政治環境具有復雜性、多元性和不確定性，公共部門通常同時具有很多處在不斷變化中的目標，這些不同的目標常常是相互沖突且難以界定的。其次，對于公共組織來說，公平地對待每一位委托人并為其提供服務是其首要宗旨，但在市場化需求下，效率的提高也為公共組織戰略管理所關注，而公平與效率又往往是沖突的。正如保羅·C·納特和羅伯特·W·巴可夫所說：“組織的公共性越高，其目標也越模糊不清?！盵2]

2、績效期望。第一，公共部門對戰略目標的描述往往不如私人部門明確，它更傾向于使用定性化的術語而不是定量化的指標，操作性和可檢驗性都比較差。[3]第二，公共部門對組織穩定性有著強烈的天然追求，無為而治的文化心理造成績效期望的下降。而私人部門是以盈利為最終目的的組織，其績效評估有明確而具體的利潤指標，因此更能激發組織人員的工作的積極性和創造性。

3、激勵手段。相對于私人部門而言，公共部門的產品缺乏價格標簽，缺乏最終的社會效果甚至僅僅是受眾的一種主觀感受，導致無法對公共部門提供的服務做出客觀的評價，給激勵造成困難；同時，公共部門雇員所向往的權力、委以重任在很大程度上不能得以完全滿足，因為穩定的工作和權力只能分配一次。而私人部門則能夠將可測評的績效與金錢聯系起來，從而更加有效地使用金錢獎勵。

三、公共部門與私營部門戰略管理的異同所引發的啟示

公共部門和私人部門是不同的組織。公共部門戰略管理的興起不僅僅是對私人部門戰略管理的簡單回應，它有著自身的背景和根源，因此，公共部門不能完全照搬私人部門戰略管理理論來指導實踐。但是鑒于私人部門戰略管理取得的卓越成績，公共部門是可以科學借鑒私人部門戰略管理的成功經驗的。

（一）求同存異，積極借鑒私人部門一般戰略管理經驗

在通約性的前提下，作為一般的管理技術和方法，戰略管理途徑可以適用于幾乎所有組織。公共部門在應用戰略管理方法時，可以運用私人部門戰略管理的基本原理，將一般管理原則和技術與公共部門的特殊情境相結合，并進行適當改造和創新，以形成有別于私人部門傳統的，契合公共部門情境的戰略管理途徑。例如：公共部門在確定戰略目標時，雖然不能像私人部門采用量化的指標評估戰略管理效果，如利潤指標，但可以加強對管理成本的控制等，從而更加有效地增強戰略目標對組織活動的約束力。

（二）認識差異，尋求適合自身發展的戰略管理途徑

公私部門戰略管理的差異，要求我們首先更加注重有序競爭與社會責任。競爭機制在公共部門的空白正是公共部門諸多弊端的癥結所在。由于公共部門服務機構具有天然的壟斷性，人為地限制和排斥了其他對手的競爭，雖然公眾可以提出不滿和要求，公共部門也可以接受公眾的參與，但公眾缺乏“貨比三家”和“用腳投票”的權利，也就無法形成促進政府提高服務質量和辦事效率。競爭作為一種戰略方法，它不僅僅能節省資金，還有助于提高政府的公信力。因此，公共部門在戰略管理中必須構建公平的競爭環境并注重社會責任。其次，公共部門的戰略管理必須以追求公共價值為使命，體現社會公眾的公共利益。充分保證戰略制定過程中的公民參與是實現公共價值的重要方式。應充分認識到公眾參與戰略制定過程與制定出好的戰略同等的重要性。因此，公共部門的戰略管理者必須通過多種渠道與公眾溝通，理解公眾的真正需求，讓公眾掌握反復談判和討價還價的能力，保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權。最后，公共部門戰略管理可用理想取代目標，以參與戰略管理提高員工積極性。理想為組織未來狀態提供了一個藍圖，為行動提供了實實在在的指示，也提供了一個組織最好和最壞的情形，最壞的情形是行動的底線，最好的情形是計劃要達到的目標，這也為互相獨立的觀點達成妥協提供了途徑。讓公共組織雇員參與戰略管理過程正好迎合了他們被委以重任和在組織中占有舉足輕重的地位的心理。

注釋：

[1][3]楊國永.戰略管理通約對公私部門發展的影響[J].公共管理，2010（11）.

[2]鄭健艇.論公私部門戰略管理的差異及其借鑒意義[J].中共福建省委黨校學報，2003（8）.

【參考文獻】

[1]張成福，黨秀云.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2007：130.

[2]楊國永.戰略管理通約對公私部門發展的影響[J].公共管理，2010（.11）.

[3]鄭健艇.論公私部門戰略管理的差異及其借鑒意義[J].中共福建省委黨校學報，2003（8）.