信息公開：編好約束權力的籠子

楊亞佳

“把權力關進制度的籠子里”，習近平總書記最近在中紀委二次全會上的講話闡明了權力控制之道。怎么關？經驗表明，權力制約就是個“籠子”。但再好的權力制約也難免權力之間的勾兌，“暗箱”是權力制約的死角。于是，“公開”成為必然選擇。黨的十八大不僅提出要建設決策權、執行權、監督權相互制約的制度，而且提出要讓權力在陽光下運行，要制定黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度。可見，中央對“把權力關進制度的籠子里”的路徑是清晰的。如果說權力之間的橫向制約是籠子的“緯”，權力公開的社會監督則是“籠子”的“經”——通過權力公開，實現對政府自下而上的監督。編好權力監督的“籠子”，是政府信息公開工作的重要功能之一。

自我國《政府信息公開條例》實施以來，全國的信息公開工作發展迅速。據新華社報道，2011 年，我國僅省（區、市）級主動公開政府信息達 2885萬多條，中央國家機關主動公開政府信息 149 萬多條。另據《2012年中國政府網站績效評估報告》稱，作為政府信息公開主渠道的政府網站，縣級以上建站率達到了100%！但是，與如此喜人的數量形成反差的卻是政府信息公開的質量，根據2011年和2012年《中國法治藍皮書》披露的情況，我國各級政府信息公開普遍存在著避重就輕、報喜不報憂、信息效用低、獲取困難等問題，難以對公眾監督政府提供有效的信息支持。

我們2012年開展的一項調研顯示，在政府信息公開方面普遍存在著以下問題：一是領導形象展示多，民生保障信息少。據對11個設區市的政府網站統計，領導講話和活動類信息高達32.54%，個別市高達52.8%，而民生類信息只有9.5%。二是公開渠道多，有用數據少。當前各地信息公開渠道以政府網站為主體，形成了報紙、電視、廣播、廣告等多渠道公開體系，但卻存在著信息更新不及時，公開平臺成擺設的情況。三是新聞報道多，便民信息少。信息公開多停留在工作報告、工作總結、領導活動等方面，而事關群眾切身利益和方便辦事程序，以及利益保障方面的信息少。四是上層布置多，下層落實少。中央及省市每年都要對信息公開工作做出部署，發布信息公開工作報告，但到縣、鄉一級，卻普遍存在著應付現象。五是易生腐敗領域信息公開嚴重不足。據我們對33市（包括設區市）縣的調查，財政預決算類、土地征收與轉讓類、保障房建設類、政府采購類、政府專項資金管理類和政府投資項目類等關鍵性信息公開比例均不足3%。有近一半的縣年度內沒有公開財政財務信息，個別設區市的政府信息公開平臺連續五年未公開市級財政預決算信息。

可見，政府信息公開的質量不容樂觀。將權力關進籠子的前提是必須有籠子，并且這個籠子的“經”和“緯”必須真實和結實。現在的情況是，政府信息公開這個“經”有了，但不結實，有的地方甚至不真實。

如何讓信息公開的籠子真實和結實起來，發達國家的經驗是法治。比如美國，早在上世紀60年代就制定了《信息自由法》，該法的立法目的就是強制聯邦政府機構向公眾開放檔案和文件，以實現人民對政府行為的充分了解和監督，并確立了“信息公開是原則，不公開是例外”的法治原則。進入80年代，美國聯邦政府又制定了《文書削減法》，以改善政府信息的質量，保障相對人對政府信息的公共獲取。2001年美國聯邦政府管理與預算辦公室（OMB）又制定了《信息質量法》（IQA），為保障聯邦政府各部門發布信息的質量提供政策和過程指導。該法規定了信息公開質量保障制度，強制各政府部門必須制定信息質量指南和具體的信息質量標準，在信息發布前必須進行質量審查，信息發布后要根據公眾需求及時修正缺陷，各政府部門要定期匯報信息公開情況，制定信息爭議解決機制等。更具特色的是聯邦政府各部門均設立首席信息官職位，負責信息質量審查、爭議解決、信息質量指導等工作。縝密的立法保障了信息公開的質量，既滿足了公眾的信息需求，也使政府處于陽光之下。

我國在2008年就實施了《政府信息公開條例》，但幾年來的實施效果并不理想。其中一個重要原因，是政府在各項事業發展中起著規劃、引導、推動作用，這就使政府或官員在信息公開過程中容易出現避重就輕，避實就虛，敷衍搪塞，或期望以信息數量來化解信息公開的社會壓力等行為，甚至會以種種理由故意設置障礙。因此，要編好信息公開的籠子，就一定要考慮到這方面的巨大阻力。

1.提升立法層級。當初在政府信息公開立法時，原本是由人大制定法律，但后來由于行政權力的強勢而形成了降階的行政法規，《保密法》和《檔案法》成為其上位法。前者的立法理念應是公民權本位，而后者由于立法較早仍然是公權本位，導致在理念上發生沖突。按《條例》本應公開的信息，而按《檔案法》或《保密法》卻不能公開，政府部門更是隨便以上位法的規定為由拒絕公開應公開的政府信息。因此，提升立法層級，統一立法理念應是推進信息公開工作，提高信息公開質量的當務之急。

2.減少政府自由裁量權。“公開為原則，不公開為例外”正成為當今世界許多國家信息立法的原則。在政府信息公開方面，必須減少信息公開的自由裁量權，在立法中采取保密列舉的立法例，同時確立公開是原則、保密是例外，人人擁有平等獲取信息的權利，如果拒絕提供信息政府應承擔舉證責任等原則。

3.明確信息質量標準。要杜絕信息公開中的避實就虛和弄虛作假，立法機關在立法中應明確質量原則，行政主管機關要制定嚴格和細密的質量標準，建立質量管理體系，并暢通相對人對信息質量的申訴糾正渠道，以保證公開信息的真實和準確。

4.加強對政府信息公開的監督和責任追究制度。要盡快健全政府信息公開工作體制，明確責任，加強監督。一是建立專門機構和專職人員。應成立相對獨立的信息公開管理機構，使信息公開技術專業、職權專用、責任專負。二是建立各級政府信息公開主管機構之間的監督和報告制度，明確上級信息管理機構對下級機構的報告審議、質量審查、標準指導和責任追究建議權等。三是建立政府信息公開考核和責任追究制度，對不按規定公開應公開的信息，公開的信息不真實、不準確、有效性低，主動公開信息工作推諉拖延，依申請公開工作敷衍搪塞，或者由于故意或重大過失造成嚴重后果的，果斷追究行政法律責任。

5.建立公眾評價制度。信息公開的功能有二：一是使受眾利用政府信息在生產、生活和社會活動中受益；二是監督行政行為，預防政府腐敗，促進政府的公益性。這兩點都離不開公眾的參與。應該通過各類媒體廣泛告知政府的信息公開指南和信息質量標準，告知公民信息權受侵害后的救濟途徑和方式，建立公眾對政府信息公開質量的社會評議制度，聘請公民兼職政府信息質量觀察員進行監督和反饋，以及定期的網絡調查等，從受眾角度監督信息公開工作的效果。

通過政府信息公開編織制約權力的籠子，受制于經濟發展水平、法治狀況以及信息技術發展等因素的影響，因此不太可能一蹴而就。但總的態度是不能等，因為環境影響制度，制度也影響環境。只要我們堅定地、一點一點地編織，信息公開的籠子就會逐漸成形和完善起來。

（作者：中共河北省委黨校教授）

責任編輯：李艷玲