農村小學布局調整的動態及未來走勢

藍秋香

2001年5月國務院頒布了《關于基礎教育改革與發展的決定》，由此拉開了農村中小學布局調整的序幕，各地政府紛紛制定本地區的農村中小學布局調整規劃，農村中小學布局調整于是在全國廣泛展開。如今已十余載，農村中小學布局調整取得了成效，但也存在著因盲目“撤點并校”而帶來的一系列問題。2012年11月17日，21世紀教育研究院院長楊東平發布了《農村教育布局調整十年評價報告》，從數據上直觀顯示了農村中小學布局調整的結果，引起了社會各界對農村中小學布局調整的廣泛議論和關注。在此背景下，本文試圖在調查研究的基礎上了解當今農村小學布局調整的真實動態，厘清農村小學布局調整的預期政策目標及執行中出現的問題并提出相關的建議，最后對農村小學布局調整的未來走勢作了一些謹慎的預測。

一、 研究對象及方法

本研究以江西省D鎮1所中心小學、14所村小學及10個村教學點為研究對象。為方便調研，本研究選取該鎮唯一的一所中心小學為樣本，對原有村小學及教學點撤并后進入該中心小學就讀的部分學生家長進行了無記名問卷調查，問卷的設計參考了范先佐等著的《中國中西部地區農村中小學合理布局結構研究》[1]中的有關內容。共發放問卷150份，回收126份，回收率為84%，實際有效問卷121份，問卷有效率為96.3%，問卷調查的目的在于從家長的角度了解當地農村小學布局調整中存在的問題及對學生和家庭所產生的影響等，以利于把握農村小學布局調整的真實動態。問卷調查的數據經過SPSS19.0統計處理。同時，本研究還與該中心小學的副校長、教務主任及個別任課教師、學生進行了深度訪談，以從學校層面了解農村小學布局調整的現狀、存在的問題等；與縣教育局個別領導也進行了深入交流，以從政策層面對當地農村小學布局調整的實施有宏觀的把握，為本文探討農村小學布局調整的未來走勢奠定了基礎。

二、 研究結果及分析

1.農村小學布局調整的動因

每一項政策的出臺必有其預期目標，農村中小學校撤點并校政策的根本目的在于整合農村教育資源，優化學校布局，提高農村中小學校的教育質量和效益。在與調研地相關人員深入交流之后，筆者認為以下幾方面的動因推動著政府不遺余力地推進當地農村小學的布局調整。

（1）緩解財政壓力，提高教育規模效益

在農村稅費改革之前，農村中小學校教育投入主要來源于鄉鎮，即教育附加費、教育集資和縣鄉財政撥款。由于縣鄉財力薄弱，教育附加費和教育集資是教育經費的主要來源。2001年我國開始實行“以縣為主”的教育財政和管理體制。[2]“以縣為主”的教育財政體制將農村義務教育的責任由鄉鎮級上移至縣級政府，這一改革給許多縣級政府及教育部門帶來了很大壓力，尤其是那些財力薄弱的縣。本調研地D鎮所在的縣原為國家貧困縣，縣財政壓力一直較大。據相關領導表示，每至年底，縣里經常向臨縣財政借款，否則教師及很多公務員的工資都難以下發。在此情形下，試圖通過壓縮縣內農村小學校的布點，進行集中辦學和管理，以實現教育的規模效益與教育資源的優化配置，同時緩解財政壓力，就成了當地政府進行農村小學布局調整的初始動力。

（2）出于方便教育管理的需要

在“以縣為主”的教育財政和管理體制下，縣級教育管理的難度和成本均大大增加。面對數量龐大卻又布局分散的農村小學和教學點，特別是大量交通不便、地處偏遠的小學和教學點，縣級政府和教育管理部門的管理難度可想而知。從這個角度來說，對部分學齡人口偏少的農村小學和教學點撤并，進行集中管理，客觀上減輕了地方教育行政管理部門的壓力，提高了管理效率。

（3）提高教育質量，實現均衡發展

由于原有農村小學及教學點布局分散，散落在各個村莊，規模大小不一，教學設施簡陋，師資力量薄弱，因此嚴重制約了當地小學教育質量的提高。從調研中不難發現，當地政府積極推動農村小學布局調整的最終目標在于提高當地小學的教育質量，并實現教育的均衡發展。

由此可見，不管是出于現實困境的考慮，還是發展教育的內在要求，當地政府積極開展農村小學布局調整工作的動因都很明確。

2.農村小學布局調整中存在的問題

農村小學布局調整的初衷與現實之間是否存在差距？撤點并校的政策能否經得起現實的拷問？這才是公眾關注的焦點，亦是本研究的重點任務。根據調查及整理的數據，本文將D鎮農村小學布局調整中存在的問題呈現如下。

（1）學生上學的安全問題

原本可在本村就近上學的學生，在撤點并校后需到臨村小學就讀，但這并不一定能實現真正意義上的就近入學。中心學校的服務半徑過大，有些家住偏遠地區的孩子上學單程要走10公里以上，這對于低齡的小學生而言無疑增加了安全隱患。調查顯示，有72%的家長認為撤點并校后孩子上學不方便，為了方便孩子上學他們不得不在學校附近買房或租房居住。面對孩子要進入新的學習環境，家長們存在各種顧慮，但最擔心的還是孩子的安全問題，這一比例高達44%。其次是孩子的學習、生活及家庭的經濟狀況等問題。

（2）學生的受教育成本上升

撤點并校后，由于上學距離的增加，給居住分散的農村學生帶來不便。因此，有的家庭只能讓小孩寄宿學校，但住宿費和生活費陡增，給一些低收入家庭帶來了較重的經濟負擔。有的家庭為了孩子上學安全，同時也為了方便照顧孩子的生活，選擇在學校附近購房或租房居住，這無疑大大增加了家庭的生活成本。學生受教育成本的上升讓有些困難家庭生活無以為繼，兒童輟學率較以往增加，輟學率的上升也是農村中小學布局調整受非議的地方。問卷調查表明，與原來的就讀學校相比，有68%的家長認為花在子女教育上的費用增加了。此外，有34%的家長感到負擔孩子上學的住宿費和生活費有困難。同時，在原來的村小學或教學點撤并后，為了方便孩子上學，有40%的家長在孩子就讀學校附近租過房，還有22%的家長選擇了就近買房。這是去鎮中心小學上學的孩子家長采取的措施，可預知，諸如其他去臨村小學就讀的學生家庭，買房或租房的可能性會小很多，但寄宿學生數量則會增加。

（3）原有的校舍資產處置不當

農村小學的廣泛撤并必然帶來被撤并學校校舍資產的處理問題。從調查的結果來看，D鎮被撤并小學或教學點對于校舍資產的處理較為靈活，既有作為村文化活動中心的，也有出租或繼續作為教育場所，或是拆除以作他用的。但令人擔憂的是，閑置的校舍數量更為龐大，調查顯示，多達52%的校舍處于閑置或荒廢狀態，僅有2%用作教育場所。政府在力圖通過撤點并校實現教育資源優化整合過程中，對原有校舍資產的不當處理又造成了教育資源的另一種巨大浪費，因此應當引起當地政府和教育主管部門的重視。

（4）村民對撤并的不支持態度

農村小學布局調整涉及每個就學兒童的切身利益，地方政府在開展撤點并校工作時，應積極地宣傳動員，充分考慮民眾的意見和當地的實際情況，而不能單純以政策壓人，強制開展工作。對于這個問題，筆者在調查中發現，有86%的家長認為當地在進行小學撤并過程中并沒有征求過他們的意見，只有少數干部或者教師身份的家長知曉此事。強制政策也引來了家長的不滿，有高達58%的家長表示不支持本地小學或教學點被撤并，為此，32%的家長對恢復當地小學或教學點的設想持支持態度。因此，在小學布局調整過程中如何取得家長的支持與配合也是需要考慮的問題。

（5）中心學校面臨的壓力較大

由于村落小學及教學點的被撤并，中心學校的班額陡增，原來村小學或教學點的班額少則十幾人，多則三十幾人，教師的管理較為簡便，而今中心學校的平均班額超過45人，明顯增加了教師的工作負擔。據D鎮中心小學的教學管理人員和老師反映，接收被撤并村小學的學生，使得中心小學的住宿條件、后勤設施、教學設備、財政經費等一時難以跟上步伐。寄宿學生的增加使得中心學校的管理難度加大，編內教師數量不足，只能讓教師們既對學生的學習負責，又要承擔起管理學生和保障學生人身安全的重要責任，無疑增加了教師的壓力和工作負擔，也在一定程度上影響了學校的教學質量。

三、 討論與建議

1.目前政策的可著力點

農村小學布局優化和調整的初衷毋庸置疑，但據本研究的調查顯示，這一政策在推行過程中與預期的政策目標尚有距離，并凸顯出了一些問題。本文認為，各級地方政府及教育管理部門可從以下幾方面著力，努力彌補撤點并校帶來的“后遺癥”。

（1）合理確定學校的服務半徑

2012年9月份，國務院辦公廳印發《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》【國辦發（2012）48號】要求各地根據不同年齡段學生的體力特征、道路條件、距離遠近、自然環境等因素，合理確定學校服務半徑，盡量縮短學生上下學路途時間。那學校的服務半徑多大才合適呢？調研中家長們大多認為當地農村小學生上學距離以不超過2公里為宜。否則，無論學生走讀或寄宿家長都不放心，讓家長接送則極大增加了其負擔，而且對于一些偏遠山區的家庭來說，也不具備條件每天接送孩子上下學。在被問及“您認為解決孩子上學路程過遠問題的最好辦法是什么”時，有30%的家長贊成恢復原有的教學點，有28%的家長選擇自己接送孩子，還有些家長選擇讓學生住校或者學校教師、班車接送等。因此，當地政府可深入各村了解實情，據此確定學校的服務半徑，有必要在一些交通不便的偏遠山區恢復小規模學校，切實保障山村孩子的受教育權益。

（2）努力增加教育投入，提高對困難學生的補助

盡管公共財政對義務教育的投入在不斷增加，但在“以縣為主”的教育財政體制下，縣級教育財政的現實壓力仍然很大。地方政府應充分鼓勵社會力量投資、捐資辦學，努力拓寬教育經費的來源與渠道，增加教育投入，保障各地小學的基本教育經費，同時擴大對經濟困難學生的補助范圍，加大補助力度。調研中，有48%的家長認為目前農村小學布局調整最迫切需要解決的問題是“配好各門課程的教師并提高教師水平”，有24%的家長認為應該“增加對困難家庭學生的補助”，此外還有18%的家長認為要“改善學生的住宿條件”。這些訴求的實現都要求當地政府有足夠的教育財力投入，因此，如何設法增加教育投入是目前當地政府急需著力解決的問題。

（3）加強對被撤并學校校舍資產的規劃利用

被撤并學校校舍資產的大量閑置相對于原本就緊張的教育資源來說更是一種浪費。對于這些資產，各級政府可靈活處理：對于狀況良好的教室可直接改為村委會、文化活動中心或作為幼兒園等教育場所；出租或出售給村民經營；比較破舊、不宜使用的可拆除，用以修建農村基礎設施等。對于各類所得可作為保留教學點或其他學校的教育經費，這就提高了原有教育資源的利用效益。

2.農村小學布局調整的未來走勢

農村小學布局調整是農村小學學齡人口減少的客觀要求，是農村稅費改革后的自然選擇，也是城鎮化的必然結果，因此，在中央政策的引導下，各級政府紛紛響應，積極推進。如今，盡管中央政府要求各地重新審視農村中小學布局調整的過程，并叫停盲目撤并農村義務學校，嚴格規范撤并程序和行為，有些地區也積極做出調整。但本文謹慎地認為，在中央政策的號召下，各地農村小學布局調整的推進措施將趨于理性與合理，停止撤并或恢復學校及教學點或將只是一陣風潮，最終撤并的發展趨勢將難以逆轉。具體原因如下：

（1）學齡人口減少的客觀趨勢

隨著計劃生育政策在農村的落實，農村人口出生率逐年下降，加之城鎮化的發展，農村小學學齡人口下降已成為普遍現象，有些村落小學或教學點總在校生也只有幾十人。在這種現實面前，效率和公平博弈的結果通常是“效率優先，兼顧公平”。為了提高教育資源的使用效率，一些就學兒童數量過少的村小學或教學點被撤并就成大勢所趨。

（2）城鎮化趨勢的不可逆轉

在我國，由于城鎮化的快速發展，小城鎮大量涌現，城市化率大幅度提高，農村向城市發展成為不可逆轉的趨勢，村辦小學也必然受到這種趨勢的沖擊。若按行政村辦小學，則有很多地方的適齡人口根本不足以辦一所完整的學校，因此，按人口規模和轉移的趨勢重新規劃學校布局是必然的選擇。 [2]

（3）“以縣為主”的教育財政體制

“以縣為主”的教育財政體制改革給縣級政府及教育部門不僅造成了較大的財政壓力，也增加了教育管理的難度，提高了管理成本。因此，壓縮校點，集中辦學和管理，提高教育規模效益是一種自然選擇。

參考文獻

[1] 范先佐.中國中西部地區農村中小學合理布局結構研究[M].北京：中國社會科學出版社，2009.

[2] 中西部地區農村中小學合理布局結構研究課題組.我國農村中小學布局調整的背景、目的和成效——基于中西部地區6省區38個縣市177個鄉鎮的調查與分析[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2008（7）.