一份報告揭露的制度“黑洞”

汪韜

按照現(xiàn)行污水排放標(biāo)準(zhǔn)，“達(dá)標(biāo)”如同保護(hù)傘，企業(yè)能“合法”地將污水排放。而按照現(xiàn)行水價體系，從取水到污水處理，企業(yè)只需支付極低的費(fèi)用，遠(yuǎn)低于它對環(huán)境的破壞。而這差價，則由全民埋單。

這是一份水價報告揭露的行業(yè)“秘密”。2009年，全國工商企業(yè)通過低標(biāo)準(zhǔn)、低水價獲利達(dá)到2000億元以上。

“中國所有排放的水都是污水。”

2013年4月中旬，歷時4年的水專項“中國水環(huán)境保護(hù)價格與稅費(fèi)政策示范研究”課題結(jié)項，面對400頁的報告，報告負(fù)責(zé)人、中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授馬中如是總結(jié)。

馬中的課題組從水價開始，不想?yún)s串出了我國水環(huán)境管理中的一系列制度性“黑洞”。“達(dá)標(biāo)”排放的污水依然污染環(huán)境，“禍?zhǔn)住惫I(yè)企業(yè)卻只需付出極低的水價，而公共財政又以納稅人的錢來為企業(yè)污染埋單，企業(yè)坐享巨大的環(huán)境紅利。

這份報告如同戳穿“皇帝的新衣”，而這不過是我國環(huán)境管理漏洞中的冰山一角。“我們專家研究幾十年，也才剛剛明白一些事兒。”

“達(dá)標(biāo)”的污水

這是一個巨大的黑洞。

馬中將我國工業(yè)污水和生活污水分為三類：第一類是達(dá)標(biāo)排放的污水，以官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2010年，工業(yè)污水達(dá)標(biāo)排放率為95%，生活污水集中處理率為70%；第二類是超標(biāo)排放的污水，即前述未達(dá)標(biāo)排放的5%和未處理的30%污水；第三類是偷排的污水。

后兩類水是污水問題顯而易見，問題出在第一類：“達(dá)標(biāo)排放這個說法極其害人。”馬中說。

我國的水標(biāo)準(zhǔn)主要分為兩類，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。前者指《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，按水質(zhì)由高到低依次分為Ⅰ～Ⅴ五類。其中，Ⅰ～Ⅲ類水體被視作飲用水源，劣Ⅴ類水體基本喪失了使用功能。

排放標(biāo)準(zhǔn)指的是工業(yè)企業(yè)、城鎮(zhèn)污水處理廠的污水應(yīng)該處理到什么程度再排放。化學(xué)需氧量COD是用來描述水污染物最常用的指標(biāo)，我國所有排放標(biāo)準(zhǔn)的COD濃度都高于V類水的要求，也就是說，我國達(dá)標(biāo)排放的污水都是劣V類水。

政府、公眾的目光都集中在城鎮(zhèn)污水上，城鎮(zhèn)生活污水已獲得較大改善。而工業(yè)污水，卻在聚光燈之外，這也正是馬中課題聚焦之處。

“達(dá)標(biāo)”排放的工業(yè)污水，依然在污染水環(huán)境。“每建立一個工廠，就污染河流了。”清華大學(xué)教授王占生說。

實際上，這在業(yè)界已非秘密。有專家指出，為何排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是因為制定排放標(biāo)準(zhǔn)時，考慮到自然水體具有自凈能力，可以消納降解污染物。

可是，在地表水日益減少的北方地區(qū)，如果不下雨，污水處理廠甚至成了“新水源”。“北京市的河流源頭以前是玉泉山，現(xiàn)在干涸了，污水處理廠的水質(zhì)決定了河流的水質(zhì)。”參與多項污水排放標(biāo)準(zhǔn)制定的北京市環(huán)科院研究員馬世豪說。

日前，北京等地宣布對污水處理廠進(jìn)行升級改造。可惜，做出努力的主要是城鎮(zhèn)污水處理廠。2008年以來，我國提高了部分工業(yè)行業(yè)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，但達(dá)標(biāo)排放的工業(yè)污水依然比城鎮(zhèn)污水污染物濃度高出幾倍。

馬中的課題組在一個中部地區(qū)的省會城市做了案例研究，上游進(jìn)入城市的是Ⅱ類水，流出城市的下游河道、湖泊卻是劣Ⅴ類水。“典型說明排出的是污水”。當(dāng)?shù)毓賳T對馬中的核算研究結(jié)果沒有特別強(qiáng)烈的反應(yīng)。“多少年都是這樣，大家反應(yīng)都很遲鈍。”馬中嘆了一口氣。

工業(yè)水價“黑洞”

工業(yè)企業(yè)低排放標(biāo)準(zhǔn)的背后，是工業(yè)用水成本過低。后者正是馬中課題的研究方向。

“水太便宜，這是第一大發(fā)現(xiàn)。”馬中所指的水價并不是百姓的生活水價，而是工業(yè)水價。

生活用水水價上漲一直是公眾關(guān)注、爭論的熱點(diǎn)。實際上，在全國每年約6000億噸用水量中，農(nóng)業(yè)用水量最多，占61%，工業(yè)用水量次之，占24%，生活用水只占到13%。

工業(yè)水價低的原因在于低的污水排放標(biāo)準(zhǔn)。水價根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)制定，低排放標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致低的水價。

我國現(xiàn)行水價政策極其復(fù)雜，課題組將之梳理為“3456”：即由中央、省級、市級3級政府制定，包括水資源費(fèi)、自來水費(fèi)、污水處理費(fèi)和污水排污費(fèi)4項政策，主要針對居民生活、工業(yè)等5類用水戶，涉及財政、環(huán)保等6個部門。

不同的取水、排水方式對應(yīng)四類費(fèi)用的不同組合。取水而言，取的是天然水，只需支付水資源費(fèi)；取的是自來水，則需支付水資源費(fèi)和自來水費(fèi)。排水而言，企業(yè)自行處理后排入天然水體，需支付污水排污費(fèi)；排入市政管網(wǎng)交予城鎮(zhèn)污水處理廠處理，則需支付污水處理費(fèi)。

這些水究竟何從何往，企業(yè)又交了多少水費(fèi)？為了捋順這些關(guān)系，馬中的博士生周芳算出了2009年工業(yè)（不含火電行業(yè)）的水平衡模型。

2009年，我國工業(yè)用水量732億噸，大部分企業(yè)直接從天然水體取水，繳納的水資源費(fèi)僅為每噸0.13元，只等于取水成本的1/5，而江西省竟然只有0.015元。

在排水環(huán)節(jié)，“企業(yè)更愿意自己處理后直排天然水體，這樣只繳納每噸0.13元的污水排污費(fèi)，而納入管網(wǎng)交給污水處理廠處理，則需支付工業(yè)污水處理費(fèi)每噸1.28元。”周芳解釋道。

所以，對于直接從天然水體取水，又將廢水自主處理后排入天然水體的工業(yè)企業(yè)，只需繳納每噸0.26元費(fèi)用即可。這樣的低水價幫助企業(yè)降低了治理成本，獲得了巨額利潤。2009年，全國工商企業(yè)支付水費(fèi)只占生產(chǎn)成本的0.2%，利潤的1.7%。而通過低水價獲利達(dá)2000億元以上，相當(dāng)于安徽、四川等省份的年財政收入。

為之付出的代價，則是環(huán)境污染和資源退化。對應(yīng)改革紅利和人口紅利，馬中稱之為“環(huán)境紅利”。

納稅人為企業(yè)污染埋單

對于一些城市而言，進(jìn)入污水處理廠的工業(yè)污水，企業(yè)支付的污水處理費(fèi)一樣不能涵蓋污水處理廠的處理成本。課題組對我國227個地級市2009年的水價統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，邯鄲、揚(yáng)州、珠海等7個城市的工業(yè)污水處理費(fèi)小于生活污水處理費(fèi)（后者同樣低于污水處理廠的處理成本），完全違背污染者付費(fèi)原則；武漢、南寧、烏魯木齊等49個城市的工業(yè)污水處理費(fèi)等于生活污水處理費(fèi)。

其中差價由地方財政補(bǔ)貼。“你肯花錢幫助鄰居往自家排污嗎？這就是我們水價政策做的事兒。”馬中表示匪夷所思。

除了上述工業(yè)污水之外，“十五”和“十一五”期間，國家動用約1800億元財政資金治理水污染，其中大部分污染是工商企業(yè)排放造成的。馬中課題計算得出，2009年我國工業(yè)偷排的污水達(dá)到155億噸。這實際上是用公共財政資金給企業(yè)的污染埋單。

馬中想起了昆明曾計劃從游客身上收費(fèi)治理滇池的舊聞，一名游客撰文稱污染不是自己造成的，不應(yīng)該付費(fèi)。馬中覺得這算清了小道理，沒有算清大道理——國家前期投給滇池治理的大量資金正是納稅人的錢。

對于案例省會城市的計算同樣發(fā)現(xiàn)，8000萬噸工業(yè)污水偷排了。2013年，山東地下水排污引起了關(guān)注，結(jié)果卻不了了之。馬中認(rèn)為這說明積累的水污染危機(jī)已經(jīng)爆發(fā)，“從水環(huán)境狀況也可以看出來，只是我們用了數(shù)字說話。”

“奢侈”的無退化原則

項目結(jié)題后，馬中感嘆為什么這么多看似淺顯的道理現(xiàn)在才明白。追根溯源才發(fā)現(xiàn)，原來從環(huán)保法開始，我國水環(huán)境管理的規(guī)章制度中都“開了口子”。

環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，“……根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染排放標(biāo)準(zhǔn)。”同樣的意思在其他法規(guī)中一脈相承。

“這是很大的諷刺，《排污收費(fèi)條例》甚至說制定排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時，要考慮企業(yè)承受力。實際上，現(xiàn)在企業(yè)交的錢只占總成本0.2%，并沒有影響承受力。”馬中說，“這遠(yuǎn)小于人力、能源成本。企業(yè)不能從環(huán)境中省錢。”

所以，課題組建議刪除考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件這一條，改為“排放標(biāo)準(zhǔn)要保證法律規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量不退化”。

所謂環(huán)境無退化是指環(huán)境不因人類活動影響而退化。基于環(huán)境無退化原則制定污染排放標(biāo)準(zhǔn)，再制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)為水價。

不過，多位受訪的研究環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的專家表示，標(biāo)準(zhǔn)需要逐步加嚴(yán)，但考慮經(jīng)濟(jì)技術(shù)這一條不能刪除。設(shè)立過高的標(biāo)準(zhǔn)等于讓企業(yè)從50分跨到90分，難以實現(xiàn)，甚至?xí)绊懳覈糠之a(chǎn)業(yè)的競爭力。印染、制革行業(yè)在歐洲的消失就是因為太高的標(biāo)準(zhǔn)而遭到淘汰。

對此，課題組計算，即使將污水處理到最嚴(yán)格的IV類水排放標(biāo)準(zhǔn)，并基于此制定水價，水費(fèi)也只相當(dāng)于當(dāng)年工商業(yè)生產(chǎn)成本的0.6%，利潤的7%。

馬中認(rèn)為，即使技術(shù)達(dá)不到，也要樹立無退化這個目標(biāo)，否則就是承認(rèn)水體是可以污染的。而且，在無退化原則下需進(jìn)一步制定相應(yīng)的地方標(biāo)準(zhǔn)。

不過，在一家污水處理的民營公司總經(jīng)理肖恒（化名）看來，排放標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的差異早是業(yè)內(nèi)的共識。“處理到IV類標(biāo)準(zhǔn)，很多地方會哈哈大笑，這太奢侈了。”地方政府會極力呵護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，公司曾計劃利用一口廢井來監(jiān)測地下水?dāng)?shù)據(jù)，卻遭到當(dāng)?shù)卣芙^。

“現(xiàn)在的寬松的標(biāo)準(zhǔn)都沒有認(rèn)真執(zhí)行，現(xiàn)實和理想之間，差距不是一般的大。”肖恒說。

的確，即便是當(dāng)下極低的水價，據(jù)周芳計算，還有155億噸偷排的水量，這是統(tǒng)計中看不到的數(shù)據(jù)，相當(dāng)于把北京市區(qū)淹沒10米，污染物的濃度更不得而知。（來源：南方周末）