大國模式城市化的若干熱點問題探討

周偉林

關鍵詞 大國模式 城市規模 城市體系 發展動力 國際效應

導讀：大國模式城市化的內涵是什么？城市規模小好還是大好？城市體系側重沿海還是中西部？城市發展動力靠政府還是市場？鄉村生活與城市生活哪個對環境更有利？大國城市化有哪些國際效應？在全民熱議新型城鎮化的背景下，針對這些熱點問題，作者一一進行了剖析，期望能帶來一些新的啟發。

一、大國模式城市化的內涵

基于中國是一個歷史悠久、疆域廣大且差異明顯的大國，本文認為其城市化發展模式具有獨特性。這種大國模式的豐富內涵，主要包括三個方面。

第一，中國被有的學者稱之為“具有洲際規模的巨型國家”（房亞明[1]），其國土面積、人口、GDP總額都位居世界前列：國土面積960萬平方公里，位于世界第三；總人口13.7億，超過了OECD國家人口的總和；2012年GDP總額達52萬億元，為世界第二大經濟體。這些因素使得中國的每一個省份或地區在面積、人口和經濟上都具有相當大的規模，甚至可以與許多國家相比肩。根據世界銀行的數據，2008年中國34個省、市、自治區、特別行政區的GDP數值，有6個超過了同期的泰國，有10個超過了同期的新加坡，有15個超過了同期的新西蘭，有24個超過了同期的越南，而所有的省、市、自治區、特別行政區都超過了同期的蒙古、老撾、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦等國。除中國外，全世界人口超過1億的國家僅有10個，而中國一個省的人口往往相當于一個大國，比如河南省就有1億人口。

第二，中國各地區之間的地理、資源、人口分布有很大差異。以“胡煥庸線”（胡煥庸[2]）為界，東南方36%的國土面積居住著96%的人口，占大部分國土面積的西北方多呈沙漠、戈壁和雪域高原地形，人口僅占到4%。與人口分布相對的，是資源（包括礦產、石油、天然氣、水能資源和水資源）的逆胡煥庸線分布，人口稀少的西北方占據大部分的資源（何祚庥[3]）。“人口眾多”與“地大物博”在空間上分離，造成極大的運輸成本，這一“人和自然”的矛盾，是中國人謀求生存和發展時所面臨的基本矛盾，給中國的城市化帶來很大挑戰。

第三，在全球化的背景下，為了吸引和留住具有流動性的資本和勞動力，導致了城市和區域之間激烈的競爭。這種城市和區域競爭，需要通過相應的機制建設來吸引生產要素的流入和聚集。Krugman[4]指出“區域競爭”的意義：實際上區域經濟要比國家經濟更加便利于貿易開放，因為生產要素在區域范圍內的流進流出要比國家之間來得容易。20世紀90年代中期以后，在全球范圍里城市和區域發展以經濟主導為核心的理念被拓寬，用來解決社會、生態、政治和文化方面的問題（Gedds and Newman[5]）。增加公平、提高環境可持續能力、鼓勵共同治理的認知，在不同程度上逐漸被納入城市和區域發展的定義之中。而新區域主義，一方面關注區域生產、區域創新體系、特定區域資產的重要性以及區域危機治理、區域經濟競爭力和推動力量等；另一方面，關注“區域化的城市”：在全球結構化的資本、勞動力和信息流動中，各城市中心不斷膨脹，圍繞一個或多個區域中心樞紐形成網絡，互相聯系起來。在此環境中，中國面臨著經濟和社會的轉型，城市已經不僅僅是經濟意義上的城市，而是成了經濟、社會、政治、生態的有機綜合體，被賦予了越來越豐富的功能。這就需要通過區域視角，根據各個區域不同的自然資源承載力、經濟發展水平以及社會經濟制度，因地制宜地制定不同的城市化戰略。

二、城市規模：小好還是大好？

此乃見仁見智的問題。在國內有代表性的是費孝通先生的“小城鎮”論。費孝通是社會學家，他反對資源純粹被城市攫取，更多考慮的是工業化過程中農民怎樣分得一杯羹，從而避免城鄉對立和農村貧困化。他思考問題的核心是農村怎樣通過發展小工業吸納更多人就業，從而使農民分享工業化的好處，這是一個有良知的社會學家的訴求。但他不是經濟學家，沒有考慮到大城市的集聚規模效應。另外一些學者，比如Fujita和Henderson[6]認為，中國城市化滯后，城市分工不充分，城市集聚程度不夠，中等城市還不夠大。Henderson和Wang[7]的研究發現，中國城市相對全球其他城市而言是欠集聚的。比如，2000年中國人口超過300萬的城市與人口在100萬到300萬之間的城市的比例是0.072（9：125），而全球的這一比例是0.27。又如，在2000年全球人口超過20萬的城市中，計算所有城市的空間基尼系數，并按照大小排序，從最小到最大，再從小到大觀察城市人口的累積比例，中國的空間基尼系數是0.43，而世界的這一比例是0.55，非轉型大國的這一比例超過了0.55。對中國來說，這說明城市間的人口分布相對平均，反映城市人口的空間分散以及城市集聚的缺乏。

其中的原因如Henderson[8]所指出，“中國試圖將農村移民轉移到中小城市，而遠離最大的幾個城市地區。同時，中國的其它政策影響了資源分配，給予了大城市相比小城市更多的資源和政治影響力。中國通過偏向大城市的政策，刺激了當地的就業機會，吸引移民離開中小型城市，與國家目標相悖”，“中國的城市總體上似乎不夠大，缺乏足夠的集聚經濟，這是因為總體上限制移民的政策最初將大部分農村移民的當地流動引導到鄰近村鎮的流動。因此最初的移民目的地是有限的和分散的”。

由于中國地方政府普遍存在著“大城市偏好”，由于行政等級制的緣故，做大之后控制的資源更多，話語權也就更大，現在各地政府都有很大的沖動把城市做大。若按照各地所規劃的人口、GDP和建設用地指標，加起來的數據將遠遠超過國家公布的數據，恐怕要大好多倍。麥肯錫全球研究院對中國大城市發展的趨勢持樂觀看法，麥肯錫報告[9]指出，到2030年，中國將出現221座100萬以上人口的城市，其中有23座是500萬以上人口的城市。相比較而言，目前歐洲才有35座100萬以上類似規模的城市！這種場景在人類城市化歷史上前所未有。

實際上，對城市規模大小的追求要因地制宜，可以從便于管理的角度，或者從公共設施利用效率的視角，或者用微觀的觀點去考量。不同規模的城市應該根據自己的功能來承擔相應的基礎設施投資。比如霍華德[10]的“田園城市”設計最優規模是32，000人，以英國的樣本來看，這樣的規模確實就到位了。可是放到中國，一個城市至少要一二十萬人口才有較多的就業機會，才會有較好的公共服務，城市功能才比較完整，這恐怕與發展的階段相關。可能要在城市化率提高到相當程度、公共服務均等化之后，較舒適的城市規模才會減小。盡管可能存在最優城市規模的分布，然而單一的最優城市規模卻沒有，這是因為城市規模變化帶給不同的企業或居民的收益是不一樣的。正如凱文·林奇[11]所說，最優規模不是一個，而是一個系列，它適合于不同的功能，尤其是適合于居民對諸如特性、可達性和控制管理等方面的不同偏好。

三、城市體系：側重沿海還是中西部？

怎么看經濟學家爭論較多的一個問題，即投資在中西部和東部哪個效益更高？是應該增加東部的投資還是中西部的投資？無疑，中國經濟增長的動力，很長時間里基本上靠沿海地區加入全球化的競爭，通過中西部人口大量轉移到沿海地區，每年城市化率有一個點以上的增長。接下來，這樣的一塊增量可能會受到一些制約。現在整個環境在發生轉變，除了一方面大城市發揮集聚作用——當然這不是在重復以往，可能是升級的情況，已經進入城市的農民，如何享受市民待遇？如何完成這部分人的城市化？另一方面，未來的城市化是以大中城市為重還是同時加強“就地城市化”？是側重沿海還是中西部？

中國和美國、日本不一樣，只有一邊靠海，分東部沿海和內地（中西部）。根據新經濟地理學原理，地理位置非常重要，在全球分工中，沿海地區在區位上當然是有優勢的。中國距離海岸線200公里范圍內的沿海地帶，僅以不到10%的國土面積集中了全國55%的就業人數；當距離擴大到700公里時，該范圍內囊括了全國就業的85%，與刻畫了人口分布狀況的“胡煥庸線”相吻合。這種區位差異非常大，因為這么多年中國經濟和城市發展，很大的一塊是靠FDI推動，是參與全球化分工的結果，而且很多政策也是傾向于沿海城市的。

然而，中國的城市化由于超大的人口規模，單用一個比如像日本沿海發展，或者像韓國集中在首爾地區，那樣的模式很難解決問題，可能需要超大規模的城市產業和區域經濟相結合。大國模式需要控制好平衡點，有許多事物不能只用短期或局部效益來衡量，大國有充分的空間可以使區域合作的效用達到最大。對于西部開發，我們要思考其發展空間到底是什么？其發展的重要性我們已經認識清楚了嗎？究竟什么才是區域之間真正的失衡？思考西部問題更需要新的戰略思維。一方面，西部有豐富的資源（生態、礦產、旅游、人文），是中國對外開放的另一半疆域（想一想歷史上絲綢之路的意義），是巨大的增量。另一方面，西部發展若長期滯后肯定不利于國家的穩定，會成為實現“復興”的掣肘。所以，經濟賬要算，政治賬也要算。以往的一些研究，或過于計較投入產出，不算大帳；或過于關注區域GDP總量的失衡，其實人均GDP指標以及基本的公共服務更應該得到重視。西部開發以及城市發展在國家城市體系中的定位究竟如何這一點非常重要。

在產業和城市布局上，中國可望實現空間結構再造（如圖1所示），即構造雙層城市體系。第一是國家層面“兩橫三縱”的城市體系，第二是區域城市體系或城市群。所謂“兩橫三縱”，“兩橫”分別是隴海線和沿江通道，“三縱”一個是沿海軸，一個是京哈以及京廣，一個是包昆。這種巨型的城市大格局世上罕見。中國的發展不能只靠沿海，把政治的經濟的地理的多種因素放進去，考慮到均衡因素，這個布局是合理的。而區域城市體系或城市群的建設，要堅持大中小城市、鎮和農村的協調發展。城市化要用兩條腿走路——農民進城和就地城市化，兩者缺一不可。前者與全球化、工業化有關；后者要關注城市化與農業現代化如何融合好。相應地，新型城市化存在兩個重要且有效的操作模式：一是“區域經濟+中心城市”模式，城市化與產業升級密切地結合起來，向城市群和主要的經濟區域集中，以區域經濟和中心城市為平臺，提升和擴展城市功能；二是“現代農場+特色小鎮”模式，以新型城市化帶動農業現代化，建設現代農場和特色小鎮，實現農村居民身份和農業生產方式的雙重轉變。

四、城市發展動力：政府還是市場？

城市是集聚經濟的產物。集聚經濟有兩種：馬歇爾-阿羅-羅默外部性（Marshall-Arrow-Romer externalities）和雅各布斯外部性（Jacobs externalities）。兩者對不同行業的作用不同，前者出現在一個行業內（地方化經濟），在傳統的工業領域專業化程度越高規模效應越顯著；而后者產生于行業多樣化的城市中（城市化經濟），在新興工業領域行業越多樣化知識溢出效應越明顯。國家城市體系（包括城市群之間和城市群內部）的分工該如何決定？背后的機理是什么？Black和Henderson[12]指出，1950-1970年之間，美國大都市產業專業化有鋼鐵、紡織、汽車、造船、飛行器、造紙、石油化工等行業，大多數城市只是在幾個行業內進行生產。美國的制造業選址地點經歷了特大城市生產——郊區化——中小城市——發展中國家的過程。相比之下，中國的城市由于強烈追求GDP增長，導致各城市的產業結構雷同。中國大量的中小城市需要按照馬歇爾-阿羅-羅默外部性來組織工業生產，應在特定的某一個行業或幾個行業內進行專業化，以獲得更高的生產效率，從而形成自身在區域內的獨特地位；而大城市和特大城市應專注于發展服務業，使得其中或者輻射范圍內的廠商分享雅各布斯外部性，因為大城市內人口的規模大，交易活動頻繁，要素資源集聚，創新有可能成倍出現。大城市與中小城市的功能不同，需要進行合理的分工協作，而非各自都發生錯位。

大國模式的城市化動力，來自發揮市場的基礎作用和政府的規劃、調節功能，并由兩者協整產生的合力。在大的戰略格局統領之下，需要更好地發揮市場機制的作用。產業的分布跟許多因素相關，比如運輸成本，若產品是重量減輕型的（如葡萄酒），企業選址會靠近原材料產地；若產品是重量增加型的（如啤酒），企業選址則會靠近消費者所在的市場。這是市場規律使然。另外，地方特殊的資源稟賦也很重要，比如茅臺酒的釀造離開茅臺鎮就不行，還有像大慶、庫爾勒的油田，焦作、阜新、鄂爾多斯的煤礦，等等。新疆地大物博，煤儲量占全國比重約為40%，油30%，氣33%，此外，風能資源也很豐富，所以風力發電產業發達。浙江海寧皮革城、義烏小商品城的成功，則是人力資本作用之果，那里自然資源稀缺，但勞動力充足、能工巧匠多，闖出了一條條有競爭力的就業路子。市場機制是高效的，城市化主要的活力來源于企業和居民的選址。

同時，中國城市化的一個重要特征是政府激勵機制的設計和考核。實施新型城市化戰略，就要做到：鼓勵各城市-區域發揮集聚效應，實現經濟、社會、環境的協調與可持續發展；區別不同地區的情況和發展條件，實行多渠道、多元的發展戰略；中西部地區應高起點并以大規模投資為前提，形成若干個產業集聚地帶；同時，還應鼓勵在國內市場和國際市場展開區域合作；促進區域平衡，推動社會經濟發展；促進民族團結，在少數民族地區加強對造血功能的培育，在人口稀疏地區（邊境地區）建設定居點；因地制宜，強調城鄉之間、區域之間、大中小城市之間的統籌協調發展；建立各區域功能協調的城鎮等級體系，并在此基礎上建立和完善國家城市體系；推進制度改革和增加公共服務，在推進方式上實行政府、市場與社會力量的結合。

五、鄉村生活與城市生活：哪個對環境更有利？

不難發現，中國城市的人口密度非常高，甚至許多農村也具有較高的人口密度，有些超過了西方國家的城市人口密度。如果按照法國的城市標準，建筑物距離不超過200米、人口2000人以上的地方可以叫城市，中國就有太多這樣的地方了，任何一個鎮或者大一點的村都有過之而無不及。這是中國與歐美發達國家很不相同的地方。

中國的集體建設用地總量逾1700萬公頃，而全部城市建設用地是700萬公頃，前者是后者的2.5倍。[13]從理論上講，城市化的結果，人口密度本來應該會提高從而耕地應該是增加的，因為很多人從低密度的農村轉移到高密度的城市來了，但是實際效果卻是相反的：城市化發展很快，新區占用的土地多，密度不夠大，建城面積的增長比率比人口轉成城鎮居民的比率高。更吊詭的現象，是數億農民離開了農村到城市去工作，農村的建設用地不僅沒有減少，反而還在擴大。這是由土地制度、戶籍制度和財政分配體制的缺陷所造成的。

一個不容忽視的事實是，近20年來，中國進入小城鎮的人口降低了10個百分點。Andes和Glaeser[14]對政治如何影響大城市的發展問題做過研究，他們比較了85個國家的城市，發現集權國家的首都比其他國家的要大45%。統治者把大量資源放在首都以籠絡最有可能影響政策的城市市民。拉美、非洲一些國家的城市化，往往把人口都集中在幾個大城市，而農村人口流失，大城市承受力又不足，這樣農村和城市發展就都成問題，大城市無法直接輻射到農村，中間缺少過渡。在中國，大城市有集聚經濟效應，能產生就業崗位，還有城市的維護費用；小城鎮既沒有維護費，集聚能力又不夠，再來一個土地出讓金上交，造成城市結構的兩元分化，缺少有效的辦法來解決這些問題，分配體制上難以突破，幾乎所有政策都是繞過小城鎮，直奔田間地頭。失地而又沒有就業和公共服務，對于農民無異于就是災難！

至于大國模式與環境影響的關系，實在事關重大。Glaeser[15]認為：“郊區環境主義的想法是落伍的，真正對環境友善的是曼哈頓、倫敦與上海的鬧市區，而非市郊……喜愛自然的人待在群樹環繞之下，消耗的能源卻遠比城市人來得多……居住在人口100萬以上都會區的美國人，生產力要比居住在都會區人口較少的美國人多五成。就連工人的教育、經驗與勤勉程度也是如此……比較快樂的國家，往往是城市化比較高的國家。在一半以上人口居住于城市的國家，有三成的人說他們非常快樂，有17%的人說他們不是非常快樂或完全不快樂。在一半以上人口居住于鄉村的國家，有25%的人說他們非常快樂，22%的人說他們不快樂。”Glaeser特別指出，“一旦印度與中國走向富裕，兩國民眾將面臨一項可能對我們所有人生活造成重大影響的選擇。他們會選擇美國式的生活，然后搬到必須自己開車通勤的市郊；還是繼續待在人口稠密的市區，但對環境卻較為友善？如果中印兩國的人均碳排放量升高到美國的人均水平，則全球的碳排放量將會增加至139%；如果他們維持在法國的排放水準，那么全球的碳排放量只會增加三成。這兩個國家的車輛普及與城市化程度，將成為21世紀最重要的環境議題”。

六、大國城市化的國際效應

必須看到，中國的工業化、城市化的發展空間究竟有多大，其資源配置的效率究竟如何，與國際金融、資本、技術、商品、人員流動以及氣候、環境和政治、軍事等因素的約束有關，更離不開國家-區域-全球治理模式的創新。

無疑，中國作為世界上人口最多、經濟總量第二的大國，與他國的工業化、城市化模式和路徑難免有所不同。如果是小國，可以專注于發展單一產業，甚至可以依附于大國，大國則不行。大國的市場范圍廣闊，產業結構完整，容易形成規模經濟；可以對沖風險，東方不亮西方亮；不過由于存在區域差異，協調成本也不小。小國糧食可以依賴進口，大國照此辦理則有問題。若中國這么大的人口規模吃糧基本靠國外市場，太不可思議了。現實情況是中國大量采購某種商品，該商品價格就噌噌往上漲，結果可能對真正需要買糧的小國家造成影響。按照聯合國預測，2050年全球人口將攀升至90億，而大多數人口增加將出現在貧窮國家，集中在非洲和南亞。未來40年間，人類需要產出過去8000年產出糧食的總和。

中國是世界上鄰國最多的兩個國家之一（還有一個是俄羅斯）。澳大利亞、日本沒有領土與別國相連，加拿大只有1個鄰國，美國才2個鄰國。中國則與14個國家接壤，同時還與6個國家隔海相望。試想一下，你晚上是睡一個單間或標間還是跟十幾個人擠一大通鋪，睡眠質量肯定不一樣。地圖上中國的位置位于歐亞大陸的東部，一面靠海，通過馬六甲海峽、穿越蘇伊士運河或者繞過好望角去歐洲就比較不便。所以，最近開始在巴基斯坦瓜達爾港合作建立出海口，如果從那里出去的話就可以繞過馬六甲海峽和印度洋，縮短很長一段海路。還有像國家在三亞建設海港和設立三沙市，以及泛亞鐵路規劃建設，都是長遠的戰略考慮。對一些具有戰略意義的地區投資，其價值有時并非簡單地用短期的投入產出可以衡量的。中國的城市化中有很多地域性、戰略性的問題，對外開放有地理上的優勢，就像東北地區主要靠近東北亞經濟圈，新疆到中亞地區方便，西藏、云南與南亞地區相連，東南諸省跟東盟地區熟悉。新疆的地形是三山夾兩盆，有水的地方就有綠洲就有居民，綠洲分布與水的流域是非常吻合的。只要有水，沙漠就可以變綠洲。其中額爾齊斯河、伊犁河年徑流量都有100多億立方米，大部分流到了境外，現在重視西部開發，搞引額濟克、引額濟烏，把水多留些下來，這涉及了鄰國關系。

目前，中國已形成全面的對外開放格局，在積極開展國際次區域合作的過程中，一方面，邊境省份內以省會城市為核心的城市圈得到了快速發展，如云南的滇中城市圈、廣西北部灣地區、東北的哈長城市圈、新疆的天山北坡城市圈等。這些城市圈隨著開放的深化，產業、人口集聚程度不斷提高，逐步成為邊境對外開放的陸路交通樞紐和重要門戶，區域性的國際商貿中心、物流中心和對外合作加工基地。另一方面，沿邊開放經濟帶也開始逐步形成，9個省區的130多個邊境縣（旗）成為面向鄰國開放的重要門戶和跨國經濟合作橋梁。目前，中國共開放邊境口岸73個，占全部283個對外開放口岸的1/4。這些邊境口岸借助對外貿易優勢，有些已經成長為邊貿重鎮，如廣西的憑祥、東興，云南的瑞麗、河口，新疆的喀什、霍爾果斯，內蒙古的滿洲里，吉林的琿春等等。這些邊境城鎮對推動與周邊國家貿易的便利化、積極發展物流產業和跨境旅游都具有重要意義。諸如此類，這樣的大格局也就清晰可見了。

說明：感謝教育部人文社科重點研究基地重大項目《新時期中國城市發展的投融資模式創新研究》（12JJD790049）、《中國的城市化道路： 市場推動與國家治理》（11JJD790029）、國家社科基金重大項目《新型城市化視角下的經濟發展方式轉變研究》（11ZD&003），以及復旦大學“985工程”三期整體推進社會科學研究項目（2011SHKXZD001）資助 。

參考文獻：

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[15]Edward Glaeser.城市的勝利（中文版）[M].臺北：時報文化出版企業股份有限公司，2012.

■責任編輯：王 縉