新型城鎮化戰略下的循環經濟示范城市建設

王家庭

關鍵詞 新型城鎮化 循環經濟 區域規劃 產業結構

導讀：新型城鎮化作為國家新一輪戰略部署，意義重大。在此背景下，循環經濟發展的重要性更加突出，資源、環境、就業、產業的壓力都要求循環經濟迅速發展。循環經濟城市建設作為新型城鎮化的重要組成路徑，在企業、產業、區域和社會四個層面仍存在著不少問題亟待解決。著力于對以上問題進行分析，有利于從政策法規、空間布局、技術支持、產業調整、評價體系和就業安置方面提出積極的政策建議。

一、循環經濟示范城市建設對推進新型城鎮化的重要意義

（一）循環經濟城市建設的背景內涵

新型城鎮化作為國家新一輪的重大戰略，獲得了社會各界的廣泛關注。黨的十八大提出，必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，而著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題，更是對新型城鎮化提出了許多具體的要求。從城鎮化的結果來看，我國人口城鎮化率從1978年的17.92%提高到2012年的52.57%，年均增長1.02%，大幅領先于世界平均人口城鎮化率增長率0.41%。但是，在高速增長的背后，高能耗、低效率的粗放式增長帶來的資源壓力和環境破壞同樣顯著。以城市空氣污染為例，全國僅有1/3的城市PM2.5濃度達標，華北地區霧霾天氣依然讓人觸目驚心。這些傳統城鎮化帶來的問題急需在新型城鎮化的過程中得到解決和完善。

循環經濟思想起源于1966年美國經濟學家鮑爾丁，他將地球看作是類似宇宙飛船一樣孤立無援的系統，延長系統運轉壽命的唯一辦法就是提高資源的重復使用效率。韓寶平等（2003）認為，循環經濟是以物質、能量梯次和閉路循環為特征的經濟模式，在環境方面表現為污染低排放，甚至零排放。盡管不同學界的學者對循環經濟的內涵和外延定義不同，但減量化、再使用、再生化的3R原則取得了大家的共識，如何提高資源的重復使用效率，切實有效地提高投入產出比，是擺在循環經濟發展面前的重要問題。

循環經濟在我國的發展，是科學發展觀的重要落實，也是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的綜合實踐。我國的循環經濟建設早在2000年左右就已經提出，近年來先后在鋼鐵、有色金屬、化工等7個重點行業的42家企業，再生資源回收利用等4個重點領域的17家單位、13個不同類型的產業園區開展了試點工作，涉及10個省份的資源型或資源匱乏型城市。2013年，國家發改委下發了《關于組織開展循環經濟示范城市（縣）創建工作的通知》，標志著循環經濟建設進入了新時期。

（二）循環經濟城市建設的戰略意義

作為實現新型城鎮化的重要途徑，循環經濟城市建設在我國的發展意義重大，主要有以下四點：

1.資源壓力要求發展循環經濟城市

我國雖然資源總量大，但人均資源占有量非常低。城鎮化過程中需要大量資源支撐，而我國僅占世界1.8%的石油總量、0.7%的天然氣、不足9%的鐵礦石和不足5%的銅礦難以滿足城鎮化的要求。傳統城鎮化建設模式粗放，資源利用水平或效率十分低下。發展循環經濟是從根本上緩解資源緊缺的辦法。在新型城鎮化過程中，節約和高效是一切規劃、政策的核心原則。通過合理規劃布局，用最小的資源代價實現發展的循環經濟城市模式必將為新型城鎮化提供堅實基礎。

2.環境壓力要求發展循環經濟城市

我國70%的江河湖泊被污染，超過56.5%的城市出現酸雨，40%以上土壤耕地退化，環境問題就像一顆定時炸彈，一觸即發。事實已經表明，我國不能走西方“先污染后治理”的道路，而應該充分利用循環經濟模式的優點，加大循環經濟城市建設力度以緩解環境壓力，進而保證新型城鎮化與工業化、信息化、農業現代化和新農村建設有機結合，協調發展。

3.就業壓力要求發展循環經濟城市

傳統城鎮化雖然從身份上將“農民”變成了“市民”，但并沒有對其進行實際上的安置。農民失去了土地，又沒有其他技能，盡管有部分拆遷費作為補償，從長期來看仍是不穩定因素。循環經濟城市的建設不僅能夠創造大量崗位，還有助于粗放發展情況嚴重的不發達地區（如中西部）盡快轉型，有助于縮小三大差距。

4.產業壓力要求發展循環經濟城市

我國目前產業結構存在著嚴重問題，部分產業產能過剩現象已極大制約產業發展，產業同構現象也使得產業發展受到束縛。新型城鎮化過程中發展循環經濟城市，將有助于調整產業結構和產業發展方式，科學有效的重新規劃、布局也有助于提高產業效率，增強產品的競爭力。

二、循環經濟建設取得的成績和面臨的問題

“十一五”期間，我國循環經濟建設取得了長足進步，國家層面循環經濟發展情況見表1。

從表中我們可以看出，國家層面的循環經濟試點工作取得了不小的成績，如工業固體廢物綜合利用率、工業用水重復利用率均提升了10%以上。但從城市的角度來看，循環經濟建設仍存在著許多困難和挑戰，突出表現在不同區域循環經濟建設發展不平衡，特別是中西部一些落后省份。從微觀、次觀、中觀和宏觀來看，可以分四個層面闡述循環經濟發展中面臨的問題。

（一）微觀層面——企業角度

在循環經濟城市中探討的微觀層面的企業可以分為兩類，一類是目前資源利用效率不高或污染較大的廠商，另一類是專門處理、回收、再利用廢舊資源的廠商。發展循環經濟的前提是需要有經濟效益，也就是說企業在改良技術以提高資源利用效率或減少污染上面的成本減去能夠得到的補貼要小于資源本身的成本，以及資源回收再利用的成本要小于資源本身的成本。而這一點由于自然資源的公共屬性，導致其實際上并不遵循市場經濟等價交換的原則，因為個人無法代表自然與企業進行交換，而政府的監管和處罰又很難面面俱到。單純的增加稅費懲罰對企業節約資源或降低污染作用并不明顯，很多企業與執法部門玩起了“躲貓貓”的游戲，檢查時排污指標都合格，日常生產時排污指標都超標。除了成本之外，規模也是需要考慮的因素。由于研發成本較高，企業需要大規模的生產或回收資源才能降低平均成本，這不僅對企業發展提出了極高的要求，而且與新一輪城鎮化重點發展中小城市也有著天然的矛盾，因為與發達國家相比，我國鮮見大型企業總部設在中小城市的案例。倘若貿然實施嚴格的監管執法，只會使得目前已經生存艱難的中小企業加速破產倒閉，民營經濟活力進一步下降。這些因素都導致了企業自發參與到循環經濟的動力不足。

（二）次觀層面——產業角度

循環經濟城市需要產業內合理規劃，產業間協調配合。然而我國產業升級之路漫漫，這已成為大多數企業家和學者的共識，在城鎮化過程中表現得尤為突出。地方政府的政績以GDP為導向，每個城市都在不停地上馬大項目，加大投資，根本不考慮市場供給和需求因素，產業同構和產能過剩的現象十分嚴重。建好的新城沒有人居住，建好的產業園區沒有企業入駐，這種資源浪費是城鎮化質量不高的原因之一。從產業轉移的角度看，中西部大多簡單承接了東部沿海發達地區的產業，并未從生態的角度加以改良和創新，導致的結果是將產業發展帶來的諸如環境污染問題原原本本地復制到了新地方。產業布局不夠合理，政府推動的往往是高能耗、高污染、高產值的工業項目，對服務業特別是生產性服務業的重視程度不夠。產業結構就好比人的身體，只重視軀干而忽略四肢鍛煉，自然無法全面、協調、可持續地發展。從產業合作的角度來看，產業園區本是一個非常好的構想，可惜在實際落實的過程中出現了更加嚴重的問題。有些地級市下面就建設了十余個縣級產業園區，根本吸引不到大量企業，許多產業園區實際處于半廢置狀態。循環經濟城市建設想要真正落實，產業結構調整是必由之路，如何構建產業間循環型的生產方式和流通方式，仍是需要解決的一大難題。

（三）中觀層面——區域角度

近年來，作為循環經濟建設的空間載體，區域問題體現得尤為明顯。從區域間的角度來看，最核心的問題在于各地政府各自為戰，競爭大于合作，缺乏國家統一宏觀調控。一方面表現在各地爭相吸引大企業、大項目，甚至不惜以犧牲資源和環境為代價，而甚少考慮協同發展，另一方面表現在地方政府不顧客觀現實，不考慮區位資源稟賦而盲目招商引資或搞城市建設。譬如在城市水系上游開設化工廠，或超標開采地下水等，短期來看的確提高了政府政績，但長期來看發展代價過高，發展模式不可持續。區域間發展不平衡也制約了循環經濟發展，如果從行政區劃角度觀察，省級發展水平有差異，省內發展水平也有差異。這種差異導致在循環經濟體系下各參與方地位并不平等，降低了循環經濟的效率。從區域內的角度來看，循環型的生產和消費體系尚未構建完成。理想的循環經濟應該是區域內（城市內）形成小循環，區域間（城市間）形成大循環，充分利用流動空間的推動力和拉動力，形成完善的循環經濟系統。目前來看，循環經濟系統的構建還處于初級階段。此外，西部一些省份雖然資源稟賦較高，但走的仍是粗放式道路，以原材料和初級產品的出售為主。須知資源是有限的，不搞深加工和集約式發展，當資源開采殆盡的時候就是城市衰落之時。

（四）宏觀層面——社會角度

從社會層面來看，循環經濟發展緩慢主要是受理念制約。從日常生活來看，綠色消費理念尚未得到普遍認同，綠色低碳的生活方式還沒有被普遍接受。從企業生產來看，生產者的責任劃分不明確，導致其缺乏綠色生產動力。從研發技術來看，已有的研究成果轉化率不高，資源回收利用的關鍵技術普及還不夠大。從政策法規來看，循環經濟促進的配套法律法規尚不健全，監管部門執法時往往缺少抓手，促進企業和產業發展循環經濟的財稅、金融等政策還不夠完善。這些因素綜合起來制約了循環經濟發展，循環經濟示范城市建設自然也缺乏明確的方向指引。

三、促進循環經濟示范城市建設的政策建議

我國目前改革已進入深水區，循環經濟城市建設也面臨著諸多問題。從“十二五”時期我國循環經濟建設的主要目標（見表2）可以看出這一階段的重點仍是提高主要資源產出率，許多城鎮生活指標（如城鎮污水處理、城鎮生活垃圾資源化利用等）將得到較大幅度提升。在促進循環經濟示范城市建設方面，我們提出以下政策建議：

（一）完善經濟政策和法規制定

進一步落實和完善產業政策、投資政策、價格和收費政策、財政政策、稅收政策與金融政策等經濟政策，鼓勵地方根據實際情況進行適當補充。健全循環經濟相關配套法律法規，出臺具體的、可量化的獎勵處罰措施并嚴格執行。一方面國家和地方政府要鼓勵企業走集約型道路，對自主進行資源節約、節能減排或排污處理改造的企業給予表彰、獎勵和補貼，另一方面要為目前發展循環經濟有困難的企業給予幫助，搭建平臺，幫助其盡快走上循環經濟軌道。對于屢教不改的排污企業給予堅決取締或關停。

（二）加強統籌協調和空間布局

如何合理選擇100個城市是創建工作的關鍵之處。一來創建城市需要有自身的資源和技術基礎，這需要地方政府整合內部資源，合理規劃空間布局以增強比較優勢；二來發揮區位優勢，基于經濟圈層考慮使這100個城市形成區域合力、協調發展需要國家層面的統籌協調，這要求中央政府審批循環經濟示范城市時需要加強論證調研，與地方政府加強溝通，在全國范圍內落實規劃，不僅要實現區域內城市間的循環經濟，更要充分發揮流動空間的推動力和拉動力，為區域間大循環戰略的實施做好充分的準備。工業化程度高、污染大的地區具備一定的規模效應，發展循環經濟效果明顯，可予以考慮。此外，對于區域內產業園區，嚴格控制增量，充分利用存量，對于意義不強、效果不明顯的產業園區一律不得新建，充分調動已有產業園區，根據實際情況升級或重新規劃其功能布局。完善交通建設，保證產業園區之間實現交通優勢，進一步降低物流成本。

（三）落實技術保障和服務支撐

中央和地方近年來已經開展了一批共性技術開發科技計劃（專項），在創建循環經濟示范城市過程中要重點落實技術保障，將研究成果轉化為可應用技術。應吸納企業科技人員進入研發團隊，以問題為導向重點研發循環經濟發展的關鍵和共性技術。結合區域規劃，充分發揮規模效應，重點扶持一批企業專門從事循環經濟資源回收、再利用工作。政府應給予企業完善的服務保障，可以采用政府購買的方式對已有技術成果進行推廣，并通過交流會、展銷會等多種形式促進循環經濟技術進入循環經濟示范城市中的企業里，邀請專家為企業規劃綠色生產經營模式。

（四）調整產業結構和增長方式

利用好循環經濟示范城市創建的契機，加快產業結構調整步伐。對產能過剩、能耗過高、污染過大的企業采取合并、重組或關停等措施，促進其與綠色低碳產業有機融合。轉變產業增長方式，加快由粗放型向集約型轉變的速度，嚴格控制原材料或初級產品銷售業規模。加強產、學、研結合，發揮區位教育資源優勢，提升技術研發水平，根據市場需求推動深加工、高附加值的產業發展。對于有能力的企業，鼓勵其出口循環經濟技術與產品，提升我國產業在產業鏈中的地位。

（五）明確建設目標和評價體系

循環經濟示范城市建設必須擺脫傳統以GDP為導向的評價模式，這就要求有關部門盡快制定科學、合理的評價體系。中央統一部署，地方政府根據情況合理分解，將循環經濟示范城市的建設目標，也就是提高資源產出率落到實處。此外，統計部門要做好相關指標的數據采集和分析工作，及時發布數據，這不僅有助于縱向比較循環經濟城市的建設成果，還能夠橫向比較不同區域循環經濟示范城市的異同，能夠為政府決策提供有效依據。

（六）安排居民就業與居民安置

在新型城鎮化過程中，不可避免會涉及到農民征地、拆遷的問題。應利用發展循環經濟、調整產業結構的機會，合理安置農民就業。地方政府應加強政策宣傳，引導農民在循環經濟產業內尋找就業機會。政府可根據產業規劃與企業實際情況，加強專項教育投入，定點培養循環經濟需要的人才，提高農民勞動能力和技術水平，讓其真正變為“市民”而非住在樓里的“農民”。

說明：本文為國家社會科學基金項目（12BJY048）階段性成果。

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■責任編輯：王 縉