新型城鎮化與行政區劃層級體制調整

關鍵詞 新型城鎮化 行政區劃 制度變革 流程優化

導讀：新型城鎮化更多是一個制度變革的過程，行政區劃作為與城鎮化進程密切相關的一項基礎性、框架性制度，必須在政區空間框架、政區建制轉換、政區組織方式、政區調整方式、政區層級體制五個方面做出調整，以順應并促進新型城鎮化的發展。

十八大報告和2102年中央經濟工作會議都對中國的新型城鎮化戰略進行了全新的闡述，全國城鎮化發展規劃也即將出臺。面對全球經濟環境深刻變化的新背景，中國進入中等收入國家行列的新階段和中國經濟增長放緩的新趨勢，中央聚焦新型城鎮化戰略具有重要的深遠意義。從改革的角度而言，本輪推進新型城鎮化主要涉及六個方面的內容，即戶籍制度改革、土地制度改革、住房政策完善、財稅體制改革、地方投融資體制改革以及行政區劃改革。

行政區劃作為國家統治集團意志及政治、經濟、軍事、民族、習俗等各種要素在地域空間上的客觀反映，它屬于上層建筑的范疇，并且是一項基礎性、框架性、綜合性的制度安排①。研究新型城鎮化與行政區劃改革的關系，主要有兩個層面：一方面，行政區劃作為上層建筑必須依據新型城鎮化引發的各要素空間重組變化而做出相應的調整。例如，以人為本的城鎮化必須考慮更為適度的政區空間規模，而不是越大越好；城鄉統籌的城鎮化要求政區建制轉變（村改居、鄉改鎮、縣改區等）不能一蹴而就；注重生態環境的城鎮化要求政區空間結構更加合理。另一方面，行政區劃制度的基礎性使得其與戶籍、土地、財稅等制度都有著或直接或間接的制度關聯。例如，城鄉戶籍的差別和城鄉土地的差別就主要依據城市型政區和農村型政區來進行劃分的，而財稅分配體制主要依據政區體制中的行政層級進行操作的（例如省直管縣），其他例如行政審批制度、社會保障體制、公共服務體系、規劃管理程序等都與政區體制密切相關。本文將沿著這兩條分析理論，從五個方面對新型城鎮化背景下政區體制改革的趨勢特點做一初步探討。

一、政區空間框架：從以產為本到以人為本

政區空間是行政區劃體制中的核心要素，行政區劃的首要任務就是對地域進行大小和形態的劃分，所謂“體國經野”、“山川形便、犬牙交錯”等區劃名詞多指政區空間的劃分及形態。就城鎮化對行政區劃的影響而言，我們首先要從城鎮化的根本動力——產業發展出發做分析。作為政府主導下的產業發展，從政府需求出發，產業結構特征易于呈現以大工程、大項目、大產業為特征的重化工業形態，并且隨著產業鏈條的拉長，產業上下游所需的產業體系也越來越龐大，而在“行政區經濟”思維下，政府從配置資源的便利性出發，往往通過政區合并，以特大型區域的政區空間框架推進開發建設。

例如目前六大國家級新區——浦東新區（面積1210平方公里）、濱海新區（面積2270平方公里）、兩江新區（面積1200平方公里）、舟山新區（陸域面積1440平方公里）、蘭州新區（面積806平方公里）、南沙新區（面積803平方公里），都是方圓近一千公里，甚至超過2000公里的特大型區域構架。此外，深圳特區的擴容（1948平方公里）、南京市的“四區合二、兩縣改區”、蘇州市的“三區合一、一市改區”、合肥市“拆巢湖并入合肥”以及北京東城區、西城區，上海黃浦區等區劃調整，加上新世紀初大規模的鄉鎮撤并、縣市改區，等等，都預示著政區空間不斷擴大的趨勢。

盡管每個擴大政區空間的區劃調整案例都有其個性原因，但在“以經濟建設為中心”的指導下，為產業空間搭框架、為配置資源做前提、為區域排名打基礎是政區空間擴張的一個重要動因，即“以產為本”的政區空間調整。然而，從新型城鎮化的特點而言，以人為本、產城互動、節約集約、高質量、提水平等是其關鍵詞，這些關鍵詞顯然與“以產為本”的指導思想有所不同。工業化、城鎮化都是手段，不是目標，人們生活水平提高、福利改善才是目標，與政府需求主導下的產業呈現重化工業不同，百姓需求主導下的產業發展將以服務業為主導，并且從政府提供優質社會服務角度出發，適域偏小的空間規模（例如在基層構建15分鐘服務圈、在開發區推進產城融合和開發區與行政區的融合等）才是新型城鎮化要求下“以人為本”的合理政區空間。

當然，從制度關聯的角度而言，如果政府不是以政區為單元安排社會保障、公共服務、財政資金等，而是按照各社會服務內容的內在合理規模安排服務單元（如美國存在的大量與政區不重疊的特別區②），政區空間的大小也不甚重要，然而，在目前中國行政管理體制下，還難以實現這一假設。因此，淡化“以產為本”的政區空間調整，強化“以人為本”的適域空間劃分是未來行政區劃體制順應新型城鎮化要求的改革趨勢。

二、政區建制轉換：從以城為主到城鄉統籌

政區行政建制的轉換是隨著地域性質和管理特點發生量變到質變后，政區的專名發生變化，以實現區域管理發生根本變化的調整，從新型城鎮化的角度而言，從農村型政區向城市型政區轉變是我們討論的重點（建制變化還包括行政升格和降格的調整以及政治更迭后的變化，例如古代的縣升郡、郡改州等）。盡管中國城市有4000多年歷史，但在市制產生之前，國家對城市的行政管理并沒有設立單獨的建制，而是實行城鄉一體化的行政區劃建制。直到1908年，清政府頒布《城鎮鄉地方自治章程》，第一次創立城鎮的規劃，劃城鎮建制獨立于鄉村而實行城鄉分治，拉開了近代城市建制的序幕③。

隨著改革開放后中國工業化、城鎮化的快速發展，通過村改居、鄉改鎮、鎮改街道、縣改市、市改區等城鄉建制轉換，中國的城市型政區數量也不斷增長。例如，上海浦東區域在大規模開發建設和城市化的推進下，由1984年的4鎮27鄉，通過鄉改鎮、鎮改街道以及鄉鎮撤并，1996年進入“無鄉時代”，2006年街道數量首次超過鎮（原浦東）。此外，我國最穩定的縣建制也在不斷的縣改市、縣改區中數量銳減，縣建制由1981年的2001個銳減到2011年的1456個④。原本隨著城市化的推進，城市型政區大量增加也是情理之中的趨勢，然而，需要指出的是，由于我國城鄉土地和城鄉戶籍制度的不合理，“假性城市化”、“虛擬城市化”、“過度城市化”、“半城市化”的問題相互交織、矛盾凸顯。例如，由于土地利用制度和財政體制的滯后，作為中國最穩定的縣域經濟，在市管縣體制下常常被過快甚至盲目地“改區”，導致大量優質農用地被低價征用、農民被強行“動遷”、城市生態系統被破壞等大量問題。由于戶籍制度的滯后，2011年，我國雖然城市化率超過50%，達到51.3%，然而，戶籍人口占總人口的比例只有36%，大量農民工將寶貴的“青春”獻給了城市，但最需要資源支持的幼年和老年則在農村度過，新時期城鄉土地資源和人力資源的雙重“剪刀差”絕不亞于解放初期農產品“剪刀差”，城鄉的這種不公令人心酸。

因此，新型城鎮化的提出就是要走出一條不犧牲農民利益、不阻礙農業發展、不破壞農村生態的城鎮化道路，實現城鄉、工農雙贏的城鎮化目標。需要指出的是，新型城鎮化所提出的“城鄉一體化”目標并不是“城鄉一樣化”，農村完全可以在保持農業（現代農業）、農村（社會主義新農村）、農民（現代農業工人）的基礎上充分享受現代文明成果。對于行政區劃而言，國家應盡早出臺“縣市改區”標準，修訂滯后的設市設鎮標準，出臺新的《街道辦事處條例》（2009年原法規已被全國人大廢止），并對“同地不同權不同價”的城鄉土地使用制度進行改革，對阻礙人口城市化的城鄉戶籍制度進行改革。此外，在地方層面，深化鎮管社區⑤、推進城中村改造，還可借鑒澳大利亞近年推出的 Rural City （農業型城市）管理體制，就是以特殊的市建制來管理一片農業區域。這些城市人口規模小，一般幾萬人口，地域面積則幾千平方公里，從事的職業也多是與現代農業有關，但農民收入較高，且基礎設施和管理手段都與城市無異⑥。

三、政區調整方式：從自上而下到上下聯動

區劃調整作為一項調節上層建筑與經濟基礎的政策工具，在新型城鎮化快速推進的階段，也必須適時地進行區劃調整，以解決“城市規模效應不足”、“腳大鞋小”等城鎮發展問題。特別在我國城鎮化進程進入40%～70%的快速發展階段，區劃調整的要求也將更加迫切。然而，區劃調整作為一項行政改革工具，其天然地呈現自上而下的特點。這一特點也將導致兩個后果，一是在區劃調整有利于上級“強勢政府”利益的時候，區劃調整則出現過度使用的情況；二是當下級“弱勢政府”試圖通過區劃調整以解決上層建筑不適應經濟基礎的時候，則區劃調整往往出現滯后使用的情況。

對于前者，作為一項制度成本較高的改革工具，過度使用區劃調整造成的危害是人事安排、規劃脫節、管理磨合、農業發展受阻、土地粗放利用等諸多后遺癥，例如大規模的縣市改區⑦。對于后者，不合理的政區設置導致地方經濟社會發展受阻、政府管理服務資源不足等問題，例如浙江不斷呼吁的鎮改市（2012年底，浙江省提出擬對全省27個重點鎮在強鎮擴權基礎上實行撤鎮設市⑧）。

因此，為適應新型城鎮化推進的需要，有必要出臺全國性或區域性的行政區劃發展規劃，通過與基層管理者、企業家、居民、專家等的充分調研座談，上下聯動、統籌考慮、著眼未來，制定新型城鎮化背景下政區調整的目標、原則、措施和政策。

四、政區組織方式：從各自為政到府際合作

新型城鎮化要求“構建合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局”，形成梯度合理、分工明確、聯系緊密的城鎮體系是減少勞動力轉移成本、降低城鎮建設成本、提高生態環境質量的必要途徑。在構建合理的城鎮體系過程中，從世界城市發展歷程看，隨著城市化的快速推進，城鎮之間的距離將越來越小，城市布局越來越密集，城鎮之間的相互影響也越來越密切，由此形成城市群的發展格局，在我國，目前也已形成長三角、珠三角、渤三角等城市群。城市群是城鎮化發展到高級階段的產物，多個城鎮在臨近區域集聚，也使得城鎮之間的競合關系更加密切。

一方面，由于地理臨近城市群確有很多跨界合作的需求，包括交通、醫保、環境保護、產業協作等；另一方面，囿于我國特有的“行政區經濟”⑨運行特點，城市群之間往往出現各自為政、重復建設，甚至惡性競爭、以鄰為壑等負面問題⑩。面對以上雙重困境，有些專家或地方政府則考慮選擇區劃調整這一方式，試圖“一并了之”或“一撤了之”，例如成立上海省！。然而，這一方式不僅制度成本高昂，而且往往“治標不治本”，只是解決了局部的惡性競爭，在更大的范圍內惡性競爭仍可能發生，同時，簡單的政區撤并也使得政區之間良性競爭帶來的效率提升被喪失了。

因此，根據國外城市群發展的經驗，維持政區組織體系的相對穩定，通過積極開展府際合作解決政區間的跨界發展需求問題，是推動城市群經濟社會一體化，提升城鎮化質量和水平的更優選擇。從具體措施看，包括實施聯市制@、建立區域協調委員會#、組建各類跨界功能合作組織等。

五、政區層級體制：從多層多級到扁平高效

新型城鎮化也是一個區域管理成本不斷降低的城鎮化過程。我國是世界上行政管理層級最多的國家，一般有中央——省級——地級——縣級——鄉鎮——村居六個層次，層級過多不僅不利于政令和信息的上傳下達，還使得行政成本高昂$。盡管在城鎮體系中，我們強調城鎮之間要有梯度層次，然而，不能以城鎮的發展能級來配置管理的行政層級；因為，城鎮的層級體系有其客觀性，而人為地對城鎮設定等級，容易固化小城鎮的發展，不利于一些特色鎮和農村社區的發展，這也是近年來國家強調推動“省直管縣”改革的重要原因。

因此，在新型城鎮化背景下，應積極推進行政層級體制的改革，包括深化“市管縣”、“強鎮擴權”、“省直管縣”等改革，探索“縣下轄市”%（我國臺灣地區目前的模式）、“市鎮分等不分級”^等改革，配套強化政府信息化管理、政府審批流程優化等改革，真正實現管理層級的扁平高效。

注釋：

①劉君德、靳潤成、周克瑜：《中國政區地理》，北京·科學出版社，1999年。

②盧璐：《美國特別區政府研究》，華中師范大學2009年碩士論文。

③戴均良：《中國市制》，北京·中國地圖出版社，2000年版。

④行政區劃網http：//www.xzqh.org/html/，2013年。

⑤浦東率先推行的“鎮管社區”是指在保持鎮這一行政建制不變的前提下，以黨的領導為核心，以社區共治為方向，以基層自治為基礎，在鎮與居（村）之間搭建覆蓋各居住區的綜合性管理平臺、網絡化服務平臺和協商式共治平臺，從而形成公共管理服務有效下沉、社區自治共治逐步發育的一種社區管理模式。

⑥熊競：《我國特大城市郊區（域）行政區劃體制研究》，華東師范大學2010年博士論文。

⑦張蕾、張京祥：《撤縣設區的區劃兼并效應再思考——以鎮江市丹徒區為例》，《城市問題》，2007年第1期；李開宇、魏清泉等：《從區的視角對“撤市設區”的績效研究—以廣州市番禺區為例》，《人文地理》，2007年第2期。

⑧王中亮：《浙江爭取試點撤鎮設市 27個中心鎮躍身小城市將提速》，人民網，http：//zj.people.com.cn/n/2012/1227/c186806-17924173.html （2012年12月27日）。

⑨劉君德：《中國行政區劃的理論與實踐》，上海·華東師范大學出版社，1996年版。

⑩劉君德：《長江三角洲地區空間經濟的制度性矛盾與整合研究》，《杭州師范學院學報》，2000年第1期。

！姚玫玫、賴詩攀：《我國省級行政區劃調整的方案設計》，《中南財經政法大學研究生學報》，2006年第3 期。

@曾萬濤：《中國城市群聯市制研究：以長株潭為例》，南京·東南大學出版社，2010年版。

#劉君德：《中國大陸行政區經濟運行下的大區域合作發展機制研究——兼談泛珠三角區域合作的十大關系》，香港大學主辦、泛珠三角洲區域與合作論壇會議論文。

$根據1997年12月17日《工人日報》發表的文章，中國歷史上的官民比例，漢代為1∶7945，唐代為1∶3927，清代為1∶911，1991年為1∶30。

%劉君德：《縣下轄市：嘗試一種新的政區制度》，《決策》，2005年第4期。

^馬春筍：《縣分等與歷代行政管理體制建設》，《中國行政管理》，1995年第7期。

■責任編輯：王 縉