公交都市的理論淵源及其多樣化建設策略

劉瀾

關鍵詞 公交都市 實質意義 指標體系 實施對策

導讀：為使我國公交都市的建設契合其本質內涵，立足于反思角度，可以看到公交都市實質意義上的多樣性特點，這有助于從標與本的關系、內涵拓展性，以及城市規模與形態方面進行討論。針對公交服務效能的實現水平和支撐條件，可以將公交都市考核評價指標體系分解為總體效能指標、交通組織指標、設施裝備指標和系統管理指標，以滿足示范工程建設的可操作性要求。從我國公交都市建設的現實切入點和本質途徑出發，可以給出建設公交都市的多樣化策略，包括建立公交通勤公司、建設公交末端公共自行車等接駁系統和塑造現代公交商業模式這三個構想。

引言

公交都市的建設是一項龐大的系統工程，其對象是城市公共交通系統，工作界面則觸及城市社會經濟大系統的方方面面，所需理論、技術和方法涉及宏觀、中觀和微觀多個層次。由于這種系統的復雜性，加之交通問題的固有屬性，使得公交都市的建設不僅是工程技術問題，更是一個社會問題。公交都市的實現，本質上是源自公交出行需求的驅動，并在與城市交通供給能力及服務水平的互饋中逐漸形成的。我國的公交都市建設，主體上是作為一項“政府工程”，以目標導引為主，具有明顯的行政色彩和主觀意志影響，這符合城市公交的公益性定位；同時，公交都市的實現又必須借助于交通工程硬件實體和軟件技術的系統集成與優化，具有客觀的規律，這也是城市公交所蘊含的科學性和工程性使然。為此，應該立足于我國公交都市建設的特點，審視其實質，抓住其要件，掌握其規律，要在實用中不斷發展，且不宜帶著“先進技術”的先入之見進行簡單套用。

一、國內外公交都市的發展與借鑒

“公交都市”這一理念始于Robert Cerveo（羅伯特·瑟夫洛）所著、1998年出版的《The Transit Metropolis》（即《公交都市》[1]），它代表了一種具有完善的公共交通服務系統的城市形態，并且這種公交都市的實質是公共交通服務與城市用地之間的和諧，也就是說，一個城市是否成其為公交都市，并不是單純地表現在城市公交基礎設施的龐大、供給能力的充分、技術裝備的先進等，而且這一切還必須是和城市用地布局形態相互適應的。

（一）公交都市的四種類型

公交都市是國外城市公共交通服務系統發展成就的總結和理論抽象，這些發展成就在瑟夫洛的《公交都市》中有全面、深入的展示。作者將其選擇的12個公交都市案例分為四種類型：

1.以公交系統建設引導城市發展的“適應性的城市”，如斯德哥爾摩、哥本哈根、東京和新加坡。這類城市通過區域性的規劃和設計，引導公共交通（尤其是軌道交通）與城市土地利用的高效整合，形成以公共交通為主導發展的新城鎮。

2.以公交系統建設適應城市發展形態的“適應性的公共交通”，如德國的卡爾斯魯厄、澳大利亞的阿德萊德和大墨西哥城地區。這類城市通過對公交硬件和軟件技術創新和改進，建造了適應性輕軌系統、導軌式公共汽車專用道，以及由主干軌道交通、公共汽車服務和私營非常規公交組成的多層次公交系統，盡力滿足不同起訖點之間的交通需求，來適應和服務于城市的發展。這種適應還表現在戰略規劃的層面，包括目標設定、長遠規劃及其調整等，但這一切都是面向乘客的需求和偏好，而不是去引導或改變用地的形態。

3.集中整合型的“有強大市中心的城市”，如蘇黎世和墨爾本。這類城市范圍集中，可以將各種交通方式（包括自行車和行人）進行有機的整合，這種整合包括政策、大型工程、“短平快”的改善項目和各種先進技術的綜合應用。例如，確立“公交第一”政策，并落實到區域性服務、票價激勵、限制小汽車，將路權重新分配給公交車輛等一系列公共政策上；構建由區域鐵路、有軌電車、無軌電車和公共汽車組成的多層次公交網絡；保證公交車輛以“綠波”方式不停車通過交叉口的動態交通信號燈控制系統；在城市中心區復興傳統的公交方式，或在城市主要的交通發生、吸引點之間建設大容量快速通道。

4.結合上述第1、2兩種模式的“混合型城市”，如慕尼黑、渥太華和庫里提巴。在這種混合型公交都市中，公共交通一方面發揮了引導城市發展的作用，同時又通過自身的改良去適應城市發展的不同狀況。這種雙重性需要通過一系列的規劃、設計和運營管理與控制技術的集成和創新來實現，例如公交服務與城市發展間的組織協調、公共與私營部門公交服務的協同、公交干線與支線服務的互補、公共汽車專用道系統、公交工具與運行方式的創新，等等。

從上世紀90年代以來，中國經濟保持了高速增長，人民的生活水平得到了極大的提高，由此帶來的負面影響，諸如城市交通擁堵、能源耗費、空氣污染等問題也日益凸顯。公交都市的理論和實踐因為契合了這一現實需求而在我國得到重視，并上升為一項戰略性的政府行為。實際上，我國在推進城市公交發展以解決城市交通問題過程中，在宏觀政策、組織管理、專業規劃、技術裝備和運營技術等方面都有諸多重大舉措和實際探索，例如，可持續發展理論與技術的運用、公交線網協調規劃、綜合公交樞紐的建設、公交優先技術、智能公交調度系統、公交信息服務系統等，這一切與國外城市公交的發展異曲同工而各有千秋。[2]國外典型城市公交發展經驗的總結、升華而形成了“公交都市”的理論思想，這一思想正在融入并實行于發展中的國內城市公交系統。

因此，我國“公交都市”的建設，更大程度上是以先進的理念來整合并提升城市公交系統結構和服務水平，是長期以來我國發展城市公交的大量實踐與理論探索在新的系統層面和理論體系上的延續和進化。

我國的公交都市建設剛剛處于起步階段，尚缺乏系統、深入的理論總結和思考。截至2013年8月，以“公交都市”為題的文獻僅約140條（據《中國知網》全文數據庫），其中大量是報刊的通訊報道，主要是關于交通運輸部啟動建設公交都市示范城市的通知和要求、各地申報和建設公交都市進展情況。學術和技術方面的探討有對公交都市基本內涵的理解和分析；[3][4]有在總體規劃層面的分析與系統建構；[5]也有以公交都市為背景，對城市公交建設中主要專業技術的研究，如信息化、[6]公交網絡、[7]慢行交通、[8]需求管理等；[9]較多的是對公交都市建設案例及經驗的分析總結，如國內外一些城市的實踐；[10]還有國內各城市申報、建設公交都市的許多規劃、設計和評估方面的技術文件，這部分成果體系類似，細節各異，不再一一贅述。

（二）公交都市的多樣特性

1.公交都市的標與本

建設公交都市，聚焦在公交出行分擔率40%～45%、公交站點500米覆蓋率、換乘時間5分鐘、責任事故年均死亡率4.5人/萬標臺以內等關鍵指標上，[11]這是衡量一個城市或地區是否成其為公交都市的主要標準。這些指標雖然代表了城市公交系統的服務水平，是系統結構、運營特性的具體表現，但它們是公交都市的“標”。公交都市之“本”，在于公共交通系統與所在城市區域土地利用的協調發展，這也是“公交都市”這一理念提出的本意。瑟夫洛的研究也認為，甚至在公交都市里小汽車出行依然可能占有主導地位，但由于公共交通與土地利用的緊密結合，仍然會有足夠多的出行者選擇公共交通，實現可持續發展。

所以，一個真正的公交都市的本質，在于其公交系統與所在城市范圍的土地利用形態的有機整合，優秀的指標水平應該是必然的結果，而非刻意的“人為”營造。

2.公交都市內涵的拓展性

“公交都市”是瑟夫洛集中針對自由市場經濟條件下的城市在發展公共交通服務中的成功經驗所提出的。瑟夫洛還特別提到了未納入其著作研究的具有典型意義的公交都市發展實踐：有長期充分發展的紐約、倫敦、巴黎等；有條件及經驗特殊的香港；有已經得到廣泛研究的多倫多；還有與這些地區社會制度相異的中國等國家的發展實踐。所有這些，都應該是完整意義上的“公交都市”應有的內涵。

因此，當我們以“公交都市”為目標來推進城市公共交通系統的發展時，應該抓住其公交系統與土地利用和諧共生的實質，以此為指導，不拘泥于城市規模、公交基礎設施和技術裝備等“硬”條件，不生硬套用國外既有模式，而要結合我國不同城市的實踐，豐富公交都市的特性并充實其內涵。

3.建設城市的規模與形態

“Transit Metropolis”即“公交都市”的原始名稱，從該名稱的措辭本身可以發現，一方面作為公交都市的城市是大城市（big city）或城市區域的主要市區中心（urban center）；另一方面，原文名稱的“大城市”或“市區中心”邊界模糊，不同于我國對“大城市”有明確人口規模的規定，并且國內外大城市的形態有明顯的不同。瑟夫洛提供的公交都市案例本身就反映了有關城市規模和形態的多樣性，如表1所示。

二、共生性公交都市的指標與技術

（一）考核指標體系解析

交通運輸部提供的《公交都市考核評價指標體系》[12]包括三類指標：考核指標20個，屬約束性指標，各城市要設定考核目標值；參考指標10個，作為考核評價的重要參考依據，各城市要每年上報指標值；非正式文件還提到，各城市可根據自身特點，提交不多于2個特色指標，作為公交都市考核與評價的參考依據。

上述考評指標體系按照其考評內容可以劃分為衡量公交系統總體水平的總體效能類指標和實現公交服務水平的交通組織類、設施裝備類和系統管理類指標，這種解析關系如圖1所示。該指標體系反映了明顯的“示范工程”色彩，即從結果及主要環節入手，注重實現過程而對前期規劃和系統性的反饋互動缺少把控，涉及系統規劃和影響的評價僅分別各有一個指標，且屬概要定性。這種結果導向型的評價便于集中力量于關鍵工程或作業，快速推進公交都市建設，取得立竿見影的效果，不失為一項有效舉措。

但是，其弊端也顯而易見，即容易造成對公交都市發展內生動力的疏于關注、建設流于形式甚至“舍本逐標”，使公交都市的發展缺乏可持續性、尤其是缺乏經濟可持續性。

（二）切入點與技術支持

基于上述分析，我國公交都市建設工作現實的切入點應該是在基礎設施建設與技術裝備更新上，也就是圖1中設施裝備類指標所指向的公交場站（港灣式公交站、樞紐站、中間停靠站、停車場等）、公交車輛（汽、電車和先進技術車輛）、公交專用道及公交線路、智能公交系統等，這是建成公交都市的必要條件、也是一定程度上的充分條件。再者，我國城市公交系統本身普遍存在硬件基礎設施的滯后情況，新的缺口與舊的欠賬并存。因此，以此為突破，目標細化，行動具體，對于公交都市建設這一系統性工程具有很強的可操作性和帶動性。

公交基礎設施和技術裝備的運用，離不開相應的交通組織技術和系統管理與協調。要發揮公交運營效能，硬件是基礎，軟件是關鍵。尤其是要實現公交都市的總體效能，還必須超越公共交通僅僅作為城市出行方式之一（雖然是主體方式）的單一功能定位，發揮出與城市活動互動、共同發展的作用。因此，從本質入手，公交都市建設關鍵是要找準城市用地特色與公交系統特色、以及這兩者之間的契合點。這是一個交通規劃和土地利用規劃相互協調的發展進程，需要創新性地構建城市發展愿景，確立并協調實施城市總體規劃、城市綜合交通規劃及土地利用規劃，由此集成公交網絡，提升公交服務品質，達到圖1所示的各類指標水平。這需要交通工程多個專業方向的技術支持，包括交通調查、交通需求預測、系統辨識、系統分析、交通規劃、交通設計、交通優化、系統評價和智能交通技術等，這一技術支持體系既有一般性原理和方法的應用，更多的是面向公交系統的綜合交叉和專門技術的發展改造。例如，城市公交線網規劃與設計、城市公交樞紐規劃與設計、公交優先信號控制、智能公交調度系統設計等等。

三、前瞻性公交都市的策略與建設

建設公交都市有統一的指標（圖1），但并無固定模式，關鍵是抓住公交都市的根本，規范化與特色化建設并舉，尤其是結合城市、區域特點的創新性舉措，才能使公共交通真正融入城市及區域的發展系統中。

所謂規范化建設，是指我國交通運輸部對建設“公交都市”示范工程的主要任務和工作要求，[11]也包括城市公交系統的基本要素性內容。例如，建立組織協調機構；制定配套支持政策；編制城市公共交通發展規劃、城市土地利用總體規劃、城市綜合交通體系規劃等相關規劃；建設與完善城市綜合客運樞紐、智能公交系統；路網、線網建設與運力投放；城市公共交通節能減排；服務水平提升；公交樞紐周邊和公交走廊沿線土地的綜合開發利用；客運市場治理；推進城鄉公交一體化，等等。

特色化建設是在規范化建設的同時，也是在長期以來城市公交系統建設的基礎上，融入公交都市的發展理念，對當地城市公交系統新的提升，這方面的工作尤其反映出不同于傳統公交系統運作模式的公交都市特色，其內容和途徑應該是多樣化的。例如，可采用政府主導加企業化運作的模式實施建設，可開通社區巴士來解決區域微循環交通問題，還可以把公共交通設計與城市文化風情結合起來，等等。各種舉措并無定律，不勝枚舉。僅例舉三項構想如下。

（一）建立公交通勤公司

上下班和上下學的通勤交通占了城市交通早晚高峰量的大部分比例，既是高峰期交通擁堵的主因之一，更是高峰期交通擁堵之苦的主要訴求方。為此，對于上下班通勤交通，可結合主要通勤線路的分布和通勤交通量，構建公交快速通勤網絡，設立專門的通勤車隊，開設定點定線的通勤線路快速疏運高峰期的集中固定客流。當通勤規模達到一定程度時，可組建專門的公交通勤公司；對于上下學通勤交通，由公交公司組建校車分公司專司此職。由城市公交系統負責校車的運營和學生的上下學交通，在監控、考核、司乘人員、技術裝備等方面具有“先天”的優勢，有利于解決我國校車使用中長期存在的安全問題和資金、技術、人員等方面的限制。

（二）建設公共自行車和電動自行車的公交末端接駁功能

不能完全實現“門到門”交通是城市公交系統的“短板”，也是人們所關注的公交“最后一公里”難題。提高公交出行的“門到門”直達水平，盡可能降低出行過程中的換乘成本，是增加城市公交吸引力、提高公交出行分擔率的關鍵。城市公共自行車系統和電動自行車都是綠色交通方式，并且由于其個性化的特點，公共自行車系統尤其適合用于接駁公交出行末端（起訖站點）與出行者住家或辦公地點之間的“最后一公里”交通，也適用于不同公交線路換乘的短距離中轉銜接；電動自行車則更適合在較長距離的P+R出行中，用于完成從軌道交通車站或地面公交樞紐站至郊區居住地的銜接交通。

公共自行車系統已在許多城市得到應用，應充分重視并合理配置其在機動車公交系統中的補充、完善作用，發揮其在完整的公交出行鏈中獨特的銜接轉換功能，將其納入公交都市建設范疇。

電動自行車兼具非機動車的經濟性、靈活性和私人小汽車的“門到門”、省力、快速等特性，近年來發展迅猛，作為一種私人非機動出行方式，大有取代傳統自行車之勢。電動自行車在我國城鎮化發展形勢下，尤其是對于中低收入群體而言，在郊區中短距離出行、城市P+R出行，以及日常短距離生活性出行中都可發揮重要作用，同樣應該在公交都市建設中仔細規劃和精心管理。

（三）塑造現代公交商業模式

這也是公交系統與城市生活交融的集中體現?？赏ㄟ^開發各類公交增值業務，塑造現代城市公交的商業運作模式。例如，在公交場站的規劃建設中，合理配套布局商業經營場所；利用公交車輛廣泛的流動性和分布性，開發公交廣告業務；利用公交車的移動視頻監控系統等技術優勢，提供道路交通等城市活動實時監控信息服務，使公共交通的發展與城市生產、生活相互促進，最終走向公交都市。

結論

我國公交都市建設既是現實任務，亦是長遠發展大計。在實施這一系統工程中應該把現實的切入點與長遠發展的根本要求結合起來，不拘泥于對公共交通現代化形式和城市宏大規模的追求，解禁城市條件，始終突出公交系統與城市系統和諧共生這一核心標準，以過程考評結合分項目資助而非以城市準入名單資助的方式，鼓勵多樣化的公交服務方式，形成一個建設公交都市的開放、競爭并有激勵的環境，這將有利于建成具有可持續性的公交系統和多姿多彩的公交都市。

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[11]交通運輸部.關于開展國家公交都市建設示范工程有關事項的通知[R].交運發〔2011〕635，2011-11-28.

[12]交通運輸部.關于《公交都市考核評價指標體系》的說明[R]. http：//www.moc.gov.cn/ zhuzhan/xiazaizhongxin/，2013.7.24.

■責任編輯：張 煒