地方國庫現金管理的現狀與對策

褚佩

近年來，我國多數省級財政部門加大了地方政府國庫現金管理改革的力度，其中部分省份已通過設立專項財政資金積極探索結余現金的管理，并建立政府現金流收入和支出的省級數據庫，開展對政府現金流的初步預測和分析工作。

一、地方國庫現金管理的現實意義

（一）國庫單一賬戶改革實現了財政資金的集中管理，國庫庫存逐年攀升。國庫庫存余額的集中化管理是開展國庫現金管理的前提和基礎，而在國庫單一賬戶下實現現金余額的集中化，可以認為是一種現金管理的最優選擇。益陽市財政國庫集中收付改革自2007年試點啟動以來，穩妥推進，截至2012年12月，益陽市中心支庫共為預算單位開設零余額賬戶687戶，辦理集中收付業務42885筆，金額445149.10萬元。庫存余額也從2006年的10.59億元攀升到2012年的32.42億元，地方財政庫存增長了2.06倍，平均增長率達20.58%。國庫的高庫存為現金管理提供了有力的資金基礎。

2008-2012年益陽市國庫庫存情況表單位：億元

（二）地方財政利益的現實追求是國庫現金管理的重要推動力。1998年我國確定建立公共財政體制，其核心內容主要表現為兩個方面，一是規避和制止政府在某些應該交由市場來解決的競爭性領域中的“越位”行為；二是填補政府在公共產品和準公共產品方面的“缺位”與缺失。這就要求政府將更多的從生產型和競爭型領域中撤離，轉而將資金投入到教育、衛生、環境治理等公共領域，從短期來看地方政府將更多的表現為財政資金的凈投入或凈流出。這對于財力并不富裕的地方政府將產生較大壓力，促使地方政府開始重視和發掘國庫庫存資金的時間價值，意識到開展國庫現金管理也將是一個有效的“生財之道”，地方政府的迫切需求成為地方國庫現金管理的重要推動力。

（三）商業銀行信貸資金的減少客觀上增強國庫現金管理的可能性。近年來，為抑制通貨膨脹，我國實行穩健的貨幣政策，商業銀行的存款準備金率不斷提高，導致商業銀行的信貸資金相應減少。另外，隨著國庫集中收付制度的逐步推行，原存放于各商業銀行賬戶中的財政資金回籠并滯留于人民銀行的國庫單一賬戶中，這也在一定程度上減少了商業銀行信貸資金的來源。通過開展國庫現金管理，商業銀行能拓寬融資渠道，降低融資費用，提高自主定價能力。特別是資金實力的增加，可以極大地誘發商業銀行信貸業務拓展的欲望。因此從自身業務發展來看，商業銀行必將對國庫現金管理給予大力的支持，參與國庫現金管理的意愿和積極性能夠得到充分發揮；而從地方經濟以及金融市場發展的角度來看，也能得到更好的支持，更為有序地發展。

（四）中央國庫現金管理經驗具有可借鑒性。2006年6月，財政部、中央銀行聯合發布了《中央國庫現金管理暫行辦法》，經過四年多的運作，無論在操作方式、規模、頻次，還是財政部門與中央銀行的分工協作、溝通協調上，都為地方國庫開展現金管理工作積累了豐富的經驗。同時，中央國庫現金管理操作遵循“三臺”原則（即：財政部門主要負責后臺預測，財政部門與人民銀行共同負責中臺決策，人民銀行負責前臺操作）也是地方國庫現金管理運作中非常值得借鑒的職責分工機制。

二、地方國庫現金管理的方式與特點

（一）商業銀行定期存款。在科學預算最佳庫底資金規模的基礎上，超過最低安全額的資金可全額或部分轉存商業銀行。具體操作可由地方財政部門和當地人民銀行組成專門工作小組，負責制定運作方案，組織實施和協調相關工作。合理劃分財政、央行在國庫現金管理中的職責權利，人民銀行重點考慮資金運作的時機和方式，選擇確定信譽好、實力強、服務優的商業銀行作為國庫現金存款銀行。存款種類、期限、數額可根據國庫現金現狀及預算收支預測情況靈活掌握，存款長短期限合理組合，最長期限不超過1年，以保證必要的流動性。銀行在接受國庫存款時，必須以可流通國債現券作為質押，質押國債的面值數額為存款金額120%，但這一比例可根據債券市場的變化情況進行調整。為確保財政支付及時，財政國庫部門可同時選定幾家信譽卓著的大型銀行，由地方政府與入選銀行簽訂隔夜融資協議，如遇緊急情況（頭寸低于規定限額），可由人民銀行會計營業部門、國庫部門按規定的授信額度、優先次序從商業銀行備付金賬戶將資金劃入國庫單一賬戶，次日將本金和利息劃回商業銀行備付金賬戶。

（二）買回國債。是指財政部利用國庫現金從國債市場買回未到期的可流通國債并予以注銷或持有到期的交易行為，買回國債操作應按照品種結構合理、規模適當的原則進行。用低收益的國庫現金買回較高收益的國債模式，體現了國庫現金余額最小化、投資收益最大化的目標，是地方現金管理初期運作模式的重要補充。財政部買回國債等于是融出資金，因此需要獲得一定的收益率，而機構則需要判斷提前兌現債券所獲收益與持有至到期獲得利息之間的優劣，這種方式是在國庫資金出現盈余的前提下，提前歸還國家的債務，有利于節省高額的利息支出，相當于獲得了資金運作的收益，有效地降低了融資成本。

（三）交由總庫統一進行市場運作。將地方國庫現金留存一部分余額后上交中央金庫，一方面用以獲取利息收入，另一方面間接參與貨幣市場調控。中央國庫可以根據需要，將地方國庫現金納入全國范圍內，借助公開市場操作或其他國庫現金管理方式，實現中央、地方一盤棋，既能保證地方國庫現金收益，又能有效實現貨幣政策調控目的。地方國庫現金存入中央國庫的方式可以是定期存款、協議存款或其他存款類型。另外，與上存中央銀行類似的方式是地方國庫也可委托央行發行短期債券，僅在國庫系統內部流通，期限、利率可根據銀行間同業拆借市場或銀行間債券市場確定，地方國庫通過國庫會計核算系統進行申購、贖回。地方國庫采用這種方式進行現金管理可使國庫現金集中到總庫進行統一運作，直接進入貨幣市場，既解決了地方國庫現金管理工具匱乏的問題，又確保了國庫現金操作與貨幣政策操作的協調一致，同時滿足地方國庫在各時間段上對資金流動性的要求。但是該種方法使得地方財政部門喪失了靈活調度國庫資金的能力，不利于發揮地方財政在管理國庫現金方面的積極性和主動性。

（四）國債回購與逆回購。國債回購是指國債持有者在賣出一筆國債的同時與買方簽訂協議，約定某一到期日再以事先約定的價格將該筆國債購回的交易方式；也可以是投資者再購入某筆國債的同時，與賣方約定在未來某一到期日，再以事先約定的價格賣給最初的售券者。前者是國債的正回購，又叫賣出回購，后者是國債的逆回購，又叫買入返售，二者統稱國債回購，國債回購是在國債交易形式下的一種融資兼融券的活動，其利率具有一定的市場參考價值。在實際操作中，可適時啟動該模式，結合地方擬發債券規模，確定國庫資金使用比例，以限制庫存資金購買地方政府債券，不僅有利于國庫現金管理的保值增值目標的實現，還有助于促進地方政府債券的發行和管理工作，減少發債成本，解決財政建設資金短缺與國庫資金限制的雙重矛盾。

三、地方國庫現金管理的模式選擇

（一）初探期應選擇安全性較高的操作方式。目前，中央國庫現金管理主要以商業銀行定期存款和買回國債為主，從現金管理的安全性出發，不易使用較多的金融市場產品，筆者認為在初期采用商業銀行定期存款方式收入較穩定、安全性較高、利率大小與期限長短成正比，收益較活期存款利率高，且央行自06年開展國庫現金管理以來，為地方提供了可供借鑒的經驗。但這種方式應注意以下幾點：一是存款規模要根據國庫現金、最佳庫底資金、預算收支預測情況以及市場流動性問題靈活掌握；二是存款期限長短期合理組合，最長期限不超過一年，以保證必要的流動性，目前可以選擇3個月、半年和一年的期限品種，隨著改革的推進，可以增設一個月、九個月等期限品種；三是通過公開招標的方式選擇資產質量較好、資金實力較強以及商業信譽好的商業銀行進行運作，而且為保證地方國庫現金的安全和流動性，不易將資金集中存放于少數國有銀行，應遵循風險分散化原則存入不同的商業銀行；四是中標的商業銀行必須向國庫部門提供優質足額的一定數量的央票、國債、金融債等作為質押品，國庫部門定期檢測存款銀行質押品的市值變化，督促存款行確保質押足額。

（二）條件成熟后可嘗試采用市場化操作模式。對于地方國庫現金管理開展已具有一定經驗，且效果較為良好后，避免資金運作方式過于單一，酌情考慮將資金的用途多元化與安全性、流動性相結合，適度豐富地方國庫現金管理相關擔保債權的品種和規模，適度拓展相關交易的品種和范圍，如可購買高信用等級的商業票據、發行國庫現金管理債券等，同時可以嘗試豐富短期存款的期限品種、建立跨地區國庫資金拆借平臺、開展國庫資金委托投資管理等，采用風險組合的投資方式，實現安全前提下的更好經濟效益。

四、地方國庫現金管理建議與對策

（一）全面推進國庫集中收付改革，強化預算外資金管理。

地方財政部門、人民銀行要密切協作，全力推進國庫單一賬戶改革，力爭將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系，所有應實行財政直接支付的資金，都實行財政直接支付，努力實現對財政資金的統一收支、統一調度、統一管理，有效提高財政資金的完整性和可控性，使財政部門能全面掌握國庫資金現金流情況，為地方國庫現金管理奠定堅實的基礎。

（二）建立地方國庫現金管理的規范化運作機制。

為使地方國庫現金管理規范化、制度化，確保國庫庫存資金的日常運作在一個合理的框架下開展。首先應對財政現行賬戶體系設置、財政資金收繳和支付程序以及銀行清算制度進行改革，使地方國庫現金管理在法制化、制度化的軌道上健康運行。從長遠看，要對《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國國家金庫條例》等一系列法規制度加以修訂，從法律上明確地方國庫現金管理的目標、主體、運作模式和其他法律問題；從當前看，需要財政部、人民銀行總行出臺規范性文件，為地方國庫現金管理提供相關的制度依據。其次要建立健全風險監督控制體系。明確地方財政、人民銀行、人大、審計等不同責任人在國庫現金管理運作中的責任，建立分工明確、相互制衡的風險監督控制體系，并對國庫資金投資的品種、方向、范圍、時間、規模等方面作出嚴格規定，杜絕變相“挪用”財政庫款、將預算內資金轉移到預算外或專戶上進行管理等違法違規行為，加大監督處罰力度，對各參與者的違規、違法行為及時糾正，以防范國庫資金風險。

（三）建立科學的預算收支預測機制

全面、準確、及時的預算收支預測是國庫現金管理運作的前提。目前，各地人民銀行國庫部門統計分析工作已經初具規模，建立了國庫統計月度分析、季度分析和年度分析制度，為國庫現金管理奠定了良好的數據基礎。下一步，要盡快提高國庫現金流、國庫庫存余額的預測機制，充分運用基礎數據信息，統籌運用科學的計量方法、歷史數據的經驗分析、未來收支的預測等方法，準確預測最佳庫底資金存量，進一步提高地方國庫現金管理水平。同時，要以預測分析為基礎，積極探索把國庫庫存資金調控到控制目標的手段和方式，以達到資金存量小、資金管理成本低的目標。

（四）豐富國庫現金管理的資金運作方式

創造條件，推動地方國庫現金管理工作的開展，滿足地方國庫現金增值的需求。追求資金增值屬于市場經濟范疇，解決市場經濟中的問題應遵循市場規律。目前，中央對地方國庫現金管理還未放開，許多地區缺乏開展國庫現金管理的實踐經驗，國庫現金管理應采取先試點、后推廣的做法，以避免地方國庫現金管理對貨幣政策造成過大沖擊。