戶外廣告管理與城市形象提升

劉運紅

關鍵詞 戶外廣告 視覺污染 城市形象 管理制度

導讀：城市戶外廣告占據了城市空間的很大一部分，這些廣告若管理得好，可以美化城市，提升城市品味，若管理不善，則會形成“視覺污染”。成都市在完善戶外廣告管理制度、廣告設置、拆除違法廣告、日常監管、廣告拍賣等方面的積極做法，對探討如何規范城市戶外廣告、提升城市形象具有重要啟示意義。

一、城市與戶外廣告管理

（一）城市與戶外廣告的關系

現代城市中，在高樓林立的樓宇立面或寬敞的馬路邊，大量出現的城市戶外廣告，已經成為城市風景線的一個重要組成部分。一方面戶外廣告可以幫助企業迅速提升形象、傳播商業信息，另一方面城市管理部門也希望通過戶外廣告扮靚城市。戶外廣告不僅反映出一個城市的商業氛圍、文化內涵、藝術品位、科技含量與經濟發展，還同時折射出一個城市的風格與氣質。因此，在城市空間管理中，戶外廣告是其重要范疇。

城市戶外廣告管理，應體現科學性、藝術性和多樣性。科學性是戶外廣告管理的前提，廣告設置是否規范、安全，是否存在“多、亂、差”現象，是城市管理者首先要思考的問題。藝術性是廣告的生命，創意新穎、設計精美、材質考究、制作精良的戶外廣告才能對城市起到美化、亮化的作用。同時，戶外廣告還應堅持多樣性，造型各異、五彩繽紛、款式獨特的戶外廣告才能烘托城市氛圍、彰顯城市個性。

（二）國外的戶外廣告管理

縱觀國內外，在發達國家，城市管理已相對完善，各種廣告設置規范，內容和形式都有較高水平，體現出與城市相融合的風格。

法國巴黎，能看到較多戶外廣告的地方，就是購物中心、商業街、地鐵或機場商業區內，而且，這些廣告的密度也都有控制，不會對城市景觀造成“喧賓奪主”。此外，在一些重要建筑物上，是很難見到戶外廣告的。

美國五花八門的戶外廣告被安排得有條不紊，其設計與規劃也與城市景觀相得益彰，這同政府的嚴格管理不無關系。美國聯邦政府立法規定了戶外廣告的地點、尺寸和內容。對于地點，聯邦政府確立了兩大原則：第一，廣告不能對行人和司機造成干擾；第二，要保護和改進城市的面貌。

新加坡的戶外廣告相當少，新加坡禁止設立戶外廣告的范圍較廣，也非常具體，禁止設置的主要范圍是：屋頂上的商業廣告牌或招牌、擺放在道路上的孤立招牌或告示牌、天橋上的商業廣告牌或招牌、道路上除慶祝法定節日外的商業廣告旗幟等。新加坡還嚴格控制霓虹燈廣告的設置，為此專門出臺相關的制度進行限制，因此新加坡建筑物上的廣告以布幅廣告為主。

韓國也早在1962年就制定了戶外廣告管理法，對于影響城市美觀、侵害公眾利益和人們身心健康的戶外廣告進行清理和懲罰。凡違反戶外廣告法的公司，根據情節輕重，罰款300萬韓元至1000萬韓元，嚴重的要判處一年以下有期徒刑，并吊銷營業執照。

二、成都市的戶外廣告管理

成都市的戶外廣告，經歷了從無到有、從少到多的發展壯大過程，但很長一段時間成都市的戶外廣告監督管理存在著一定漏洞，管理上“失之于軟、失之于寬”，中心城區戶外廣告設置過多過濫且很不規范。針對上述問題，成都決定按照“規范設置，減少數量，提高質量，進一步提升城市形象”原則，以城鄉環境綜合治理工作為契機，依法對中心城區違法、違規戶外廣告進行了全面治理整治。通過近幾年的努力，成都市戶外廣告管理工作初步實現了減量化、規范化，城市形象得到極大提升。

（一）依法管理，制度先行

為使戶外廣告的管理有據可依、有法可依，成都市一直以來都很重視建立和完善城市戶外廣告管理制度。2004年制定了《成都市中心城戶外廣告和招牌設置規劃》，2006年頒布了《成都市城市戶外廣告和招牌設置管理條例》，同時制定了《戶外LED電子顯示屏廣告管理辦法》、《公共汽車車身載體廣告管理辦法》、《成都市戶外公益廣告設置管理辦法》等，戶外廣告管理制度體系不斷完善，為依法管理戶外廣告奠定了基礎。

2013年2月1日起，最新的《成都市戶外廣告和招牌設置管理條例》頒布實施。新條例是在2006年《成都市城市戶外廣告和招牌設置管理條例》基礎上制定而成的。新實施的條例擴展了管轄地域，不僅包括中心城區，也將鎮（鄉）人民政府所在地、工業集中發展區等納入了監管范圍。在監管對象方面，臨街窗戶上張貼的培訓機構、房產租售等廣告也被納入了監管范疇。此外，新條例還明確，未取得《建設工程施工許可證》的房地產開發項目，或者已取得《建設工程施工許可證》的房地產開發項目但未通過申請和審批，若擅自設置臨時戶外廣告，將被城市管理行政主管部門責令限期拆除，并處以5萬元以上10萬元以下罰款。

（二）規范審批，源頭把關

戶外廣告設置的地點、規格、材質、圖案、形式，直接影響戶外廣告的水準，也是城管部門在日常市容管理和審批中管理的重點和難點。成都市在戶外廣告審批上，根據載體類型不同、申請人不同、戶外廣告設置的位置不同，申請審批的部門也不同，具體規定見表1。

為了使戶外廣告上檔次、顯水平，體現節能、環保、耐用的原則，在審批過程中，提倡使用新材料、新光源、新技術、新工藝，色彩相對多姿，亮化形式豐富，彰顯成都市獨特文化魅力，充分體現國際化、現代化。

成都市嚴格控制廣告許可期限。戶外廣告設置許可期限規定不得超過三年。超期的戶外廣告由于存在安全等隱患，必須堅決拆除。同時，成都市還制定了《中心城區建筑工地臨時戶外廣告管理辦法》，全面加強對中心城區各類在建建筑工地臨時戶外廣告的設置和管理。規范設置賣場戶外廣告，按照“政府倡導，商家出資”的原則，采取疏堵結合的辦法，啟動大型賣場戶外廣告的提檔升級景觀改造工作和新增賣場戶外廣告的規范審批試點工作，完成二環路以內部分現有賣場戶外廣告的提檔升級景觀改造和規范審批工作。

（三）違法廣告，專項治理

城市中存在的違法戶外廣告，主要有三大危害：一是安全系數低，可能存在安全隱患，危及人身、財產安全。國內就有大風吹落廣告牌鐵架砸死過路老人的新聞，在社會上引起了不小的反響。二是影響道路通行。本來就不寬的馬路，被又大又粗的廣告柱占去一部分，會影響到道路暢通。三是造成視覺污染。城市中的戶外廣告不能太多，更不能亂。違法亂設置戶外廣告，不但不能烘托氛圍、美化環境，反而會雜亂無章，造成視覺污染。因此，對于違法設置的戶外廣告，應加強治理。

成都市認真開展戶外廣告專項整治行動，為降低廣告拆除阻力并且減少矛盾沖突，采取了多種手段。拆除一塊違法設置的戶外廣告并不易，往往需要登門拜訪多次，管理部門還專門成立工作組，給廣告業主講政策、談規劃，在一次又一次的溝通中才能達成一致。

近年來，成都市規范戶外廣告成效顯著。中心城區分期分批對到期違規設置的戶外廣告進行了專項清理（共審批825塊，拆除290塊，現僅存371塊，且大部分是有商業需求的賣場廣告），拆除違法設置和存在安全隱患的戶外廣告。同時加強對違法戶外廣告的查處力度，力爭做到無新增違法戶外廣告。同時，對10條主要出入城通道兩側戶外廣告進行了治理，對中心城區戶外廣告（招牌）進行了安全檢查。截至目前，共清理、拆除違法戶外廣告8900余塊，拆除中心城區重要路段存在安全隱患的大型戶外廣告103塊，拆除違規標示牌5427塊。

（四）日常監管，動態控制

戶外廣告行政許可通過后，少數被許可人因個人私利而不按許可的相關規定設置戶外廣告設施的行為也時有發生。為加強中心城區戶外廣告的日常監管和動態控制，成都市堅持嚴格考核，每周對中心城區戶外廣告管理工作進行檢查和通報，每月進行考核，掌握戶外廣告動態情況，維護正常的管理秩序。對于戶外廣告的日常管理與維護，設置人有直接的管理責任。成都市規定，廣告設置人應當每年對其進行兩次以上的安全檢測，防患于未然，將安全事故減少到最低。在日常管理中，加大巡查力度，及時發現問題，對于戶外廣告存在的安全問題、畫面污損、褪色、字體殘缺或者設施破損等影響市容市貌的情形，及時通知廣告設置人，限時整改。同時，將戶外廣告監管納入數字城市管理信息系統，充分發揮數字化城管監督的作用，快速進行查處。

（五）積極試點，公開拍賣

一個戶外廣告的合法設置，會涉及戶外廣告設置行政許可和戶外廣告載體使用，因此會產生兩種權利：一是戶外廣告設置行政許可的特許經營權，屬于行政法范疇。二是戶外廣告載體使用權，屬于物權法范疇。兩者要同時具備，才能合法設置戶外廣告。只有同時擁有這兩項權利而設置戶外廣告，才是合法的。利用非公共載體設置戶外廣告的，由載體所有權人轉讓其使用權；利用公共載體設置戶外廣告的，由政府進行使用權限的公開拍賣。為積極推進戶外廣告拍賣試點工作，2007年成都專門組建了市戶外廣告拍賣中心，依據《物權法》和《成都市城市戶外廣告和招牌設置管理條例》認真遴選位于公共建筑物上的、政府有權處置的戶外廣告牌為拍賣標的，嚴格按程序報經市政府和市特許辦批準，依法公開實施戶外廣告特許經營權出讓工作。拍賣收入嚴格遵循“收支兩條線”的規定全額上繳財政專戶后，按要求分配拍賣收益，初步建立起戶外廣告拍賣管理機制和辦法。自戶外廣告拍賣中心組建以來，面向社會公開組織了5期戶外廣告特許經營權拍賣工作，2008年至2009年共計拍賣戶外廣告點位15個，今年對機場高速公路戶外廣告進行了第二輪拍賣，對“成都通”信息亭及人民南路3個地下人行通道戶外廣告載體使用特許經營權進行了拍賣。

通過近幾年對戶外廣告的規范管理和集中清理整治，成都中心城區的戶外廣告管理工作收效明顯。城市中的戶外廣告數量減少了但質量明顯上升，井然有序，既體現了成都市經濟的繁榮景象，又對城市景觀起到了烘托作用，體現出了大都市應有的風格與氣質。

■責任編輯：王 縉