生活垃圾環境補償機制的“雙重紅利”及其借鑒意義

關鍵詞 生活垃圾 環境補償 雙重紅利 生態文明

導讀：隨著城市化快速發展和群眾環境意識的增強，資源約束、環境壓力、社會管理的形勢將更加嚴峻。必須進一步加強涉及城市垃圾政策的頂層設計，在充分借鑒市級層面環境補償機制的基礎上，應推進實施完善垃圾環境補償機制，充分發揮其“生態紅利”、“社會紅利”效應，表現為三方面策略：一是積極研究建立垃圾環境補償機制；二是呼吁完善現有環境補償資金運用機制；三是借力補償機制，進一步加強垃圾源頭減量、分類的社會動員。

隨著近三十年來中國經濟社會的快速發展，城市規模和數量急劇增加，對城市（尤其是大型城市）的公共服務和社會管理提出了嚴峻挑戰。而生活垃圾問題作為其中一個突出問題，已經成為事關城市環境質量及運行安全的重要課題，受到公共管理者和社會公眾的高度關注。

一、問題的提出

所謂生活垃圾，指在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物。在傳統模式中，城市環境衛生被作為一項公益事業看待，而生活垃圾處理（包括收集、運輸、轉運、處理）相關經費基本上由政府負擔，政府除了面臨著較大的財政壓力之外，還產生了困擾各地政府的兩大難題：

（一）“垃圾圍城”難題

表現為垃圾的超量供給，環境壓力不斷增大，遠遠超出城市的消化容納能力。據有關部門統計，截止2010年初，中國每年產生垃圾近1.6億噸， 且以每年近10%的速度增長，城市人均垃圾年產量440公斤。全國600座城市已堆放或填埋各類垃圾80億噸，垃圾堆存累計侵占土地5億平方米，有2/3城市被垃圾群包圍。具體在上海市，生活垃圾年處置量在1978年為108萬噸，到1986年為226萬噸，到1992年為301萬噸，到1996年為416萬噸，到1999年為500萬噸，到2000年為641萬噸，到2007年為702萬噸，到2010年為732萬噸，目前平均每天處置生活垃圾近2萬噸，遠遠超出垃圾設施處置能力。而在浦東，則擁有上海三個大型垃圾處理終端區域，接納了全市生活垃圾的近70%：一個是老港垃圾填埋處理場，日處理全市垃圾近1萬噸，一個是曹路的黎明垃圾填埋場和美商生化處理廠，每天處理區內垃圾近2600多噸，還有一個是御橋垃圾焚燒廠，日處理垃圾1000多噸。

（二）“鄰避現象”難題

垃圾處理的社會壓力和成本不斷增大，即日趨強烈的“鄰避現象”。盡管垃圾處置設施是社會公益性設施，但具體到個體，誰都不希望把它設置在居住地附近。于是，已建或擬建垃圾處理設施周邊的居民抗議事件不斷出現，從媒體公開報道的23件事件中，包括2006年福建南屏垃圾填埋場事件、2007年北京海淀區六里屯焚燒廠事件、2009年北京朝陽區垃圾填埋場事件、2009年廣州番禺垃圾發電廠事件、2010年溫州樂清垃圾中轉站事件等等。相關類型事件具有社會影響面廣、參與人數多、發生頻率越來越密集、社會穩定壓力大的特點，表現在上海市和浦東新區，盡管政府在緩和垃圾造成的環境和社會矛盾方面做了大量工作，但是由垃圾造成的輿論壓力、維穩壓力仍牽扯當地政府及相關職能部門大量精力。

二、問題分析與解決方法

就經濟學看來，垃圾的環境壓力和社會穩定壓力，是一個典型的“外部性”問題。所謂“外部性”是指，只要個人（或企業、地區）的行動對另一個個人（或企業、地區）有影響，后者并沒有為此付費或收費，那么就存在外部性，產生個人成本（收益）和社會成本（或收益）的不一致，進而導致低效率的資源配置。

（一）資源配置問題分析

1.視角一：負外部性問題

城市垃圾生產問題，可以將其看作一個負外部性問題。城市垃圾的確會產生一定的環境污染，社會也會承擔一定的環境成本。在垃圾集中收集、集中處置的體系中，大多數的垃圾產生地將垃圾運離本地，在有效處理垃圾的同時也保護了本地環境，而這些垃圾的環境成本主要由垃圾處理設施的附近居民承擔。而且，垃圾產生地在缺乏環境成本約束的情況下非常容易出現垃圾過度生產的情況，進一步使垃圾接納設施周邊的居民環境更為惡化。

對此經濟學上認為應采取征收污染稅的方法，將稅額設定為社會成本與私人成本之間的差額（即環境成本），使垃圾生產區域（或個人）面臨著真實的社會成本，實現社會成本內部化，進而促使其改變生產生活方式，減少垃圾產量，以有效地投入來盡可能減少因垃圾排放增加的成本。

2.視角二：看垃圾接受地

再從另一個維度看垃圾接受地的政府和居民。作為接受地而言，他們的接納行為是具有高度正向外部性的工作，清除垃圾、環境美化的成果大多由垃圾產生地享有，而自身更多的是承擔垃圾的環境成本。以上海市最大的垃圾接受地老港鎮為例，每天有上萬噸的生活垃圾運達此地的老港垃圾填埋場處置，造成了多方面的負面影響：一是在生態環境方面，垃圾填埋對周邊地區的土壤、水體、大氣造成了很大的污染。據原南匯區環境監測站統計顯示，在老港填埋場邊界測出的各項環境指標嚴重超標，地下水中的三氯嚴重超標、空氣質量超標，蒼蠅、老鼠等四害數量也遠遠高于其他地區。二是在區域經濟發展方面，因為對環境污染的擔憂，許多優質項目沒有落戶老港鎮，同時該鎮居住人氣也一直無法聚集，至今還是浦東新區唯一沒有房地產（商品房）項目的街鎮，稅源涵養困難重重。三是在社會穩定方面，一直以來，老港垃圾處置場環境問題是引發老港鎮乃至浦東新區社會矛盾的焦點問題。特別是在2011年，老港地區群眾因垃圾處置場惡臭污染急劇增加，積聚已久的不滿與對立情緒爆發，導致了多起大規模的群體性事件。

（二）高度正向解決方法

在沒有與環境補償相配套機制的情況下，垃圾接受區域的政府和居民面對的環境成本包含了過多的額外義務，權利義務關系出現扭曲，因此當地政府和居民缺少足夠的激勵去接受這些成本，單是靠強調行政手段的“大局觀”和“執行力”來推進相關區域基層維穩，往往事倍功半。就此而言，經濟學對這類高度正向外部性工作，建議給予垃圾接受區域一定的經濟補貼。通過補貼，補償該區域政府和居民承擔的額外成本，使之達到符合社會需求的水平，這也稱為“環境補償機制”。

三、垃圾環境補償機制的“雙重紅利”

（一）上海市生活垃圾環境補償機制的主要內容

正是認識到環境成本扭曲的種種缺點，上海市公共管理者直面問題，探究解決之道，在深入調研、充分醞釀的基礎上，于2011年年底推出了生活垃圾環境補償機制（《上海市生活垃圾跨區轉運、處置環境補償資金管理辦法》）。新創設的垃圾環境補償機制主要包括：

1.在基本原則上，明確了“誰導出，誰補償；誰導入，誰受償”的原則，將附著在垃圾上的環境成本顯性化、計量化，推動形成權利與義務相統一的機制。

2.建立了生活垃圾環境補償額計量征收、補償的模式，確立了補償標準動態調整的基礎，同時根據環境影響不同，對不同處置設施實行差異化補償，實現了環境成本評估的定量化，有利于形成基于績效的激勵約束機制。

3.明確了補償資金結算、分配和使用方式，嚴格限定補償資金使用范圍，確保其用于周邊地區環境改善、基礎設施改善以及居民民生改善，對維護相關區域社會穩定給予了有力支持。

（二）垃圾環境補償機制的“雙重紅利”效應

不難看出，垃圾環境補償機制具有典型的“雙重紅利”效應。

1.“生態紅利”

通過向導出垃圾區域征收環境補償金，使垃圾產生區域面對（或接近）真實的環境成本，發揮經濟杠桿作用，促使垃圾導出區有更強的積極性和動力推進垃圾減量化，減少了社會總體環境成本。與環境補償機制相呼應的是，上海市從2011年起將垃圾減量與分類作為市政府實事項目予以推進，連續兩年實現人均日垃圾產生量降低5%的目標，2010年本市人均日垃圾產生量約為0.82公斤，至2012年底人均日垃圾量減為0.74公斤，人均日垃圾減量達0.08公斤。2012年試行垃圾分類減量后，全市日均減量達到1000噸，相當于一個大型垃圾焚燒廠的日處理量。環境補償機制無疑是垃圾減量工作的有力推手。

2.“社會紅利”

對垃圾導入區域給予環境補償，通過補償相關區域的環境成本與損失，改善當地的環境，進而使當地居民得到實惠，社會穩定壓力有所減輕。以我們調研的老港鎮為例，按照單位補償標準和年導入垃圾總量計算，2012年老港鎮已經開始獲得相當數量的生態補償資金。經過市、區兩級審核確定，老港鎮目前已利用補償資金啟動了數十個項目，在基礎設施改善方面，包括污水總支管鋪設、農村地區路燈安裝、橋梁道路改造等工程；在環境質量改善方面，包括垃圾分類、新農村建設延伸提升、農村綠地建設、“一村一景”、“一村一品”等項目；在居民民生改善方面，推行50周歲以上健康體檢、婦科普查、合作醫療資金補貼、特殊人群體檢。三大類項目的預期目標是，通過補償資金使用，在5年內將老港鎮農村地區的環境面貌上一個新的臺階，打造浦東一流的農村生活環境，同時有效提升居民健康保障水平。盡管相關項目實施效果的發揮還需較長時間，但是對社會穩定的積極影響已經初步顯現。2012年以來，在老港垃圾填埋場強化環保措施手段的協同推動下，2012年年初至2013年年中，老港地區居民因垃圾填埋場影響而到新區及市委、市政府上訪數量均有一定程度下降。

（三）尚待完善的方面

在梳理上海市垃圾環境補償機制亮點的同時，還應看到一些需進一步完善的地方：

1.地區政府間補償的局限

補償資金來自地區財政資金的劃轉，雖然對區域政府產生了一定減量壓力，沒有徹底實現“誰污染、誰付費”的原則。生活垃圾的生產者（居民）沒有成為環境成本的直接承擔者。居民不直接負擔成本，難以形成直接面向居民的“多則罰，減則獎”的激勵約束機制，缺少推行垃圾減量的動力。同時，由于環境補償標準相對偏低（50元/噸），既無法相對全面地反映環境成本的開支，也無法對垃圾導出地政府造成實質性的觸動，需要通過進一步提高標準、發揮經濟杠桿作用，倒逼相關區縣政府從源頭上推進垃圾減量。

2.補償資金的收集

垃圾環境補償資金收集運用機制尚待優化細化。環境成本估算動態調整機制尚未建立；環境補償資金的實際撥付、使用審批流程環節較多，涉及市和區兩個層面、多個部門，基層操作周期較長，資金難以盡快轉化產生效果；目前資金使用嚴格限制在公共設施建設和居民健康保障等方面，補償范圍偏窄，居民直接得益的項目偏少，影響當地居民的受益感。

四、工作建議

隨著浦東城市化快速發展和群眾環境意識的增強，資源約束、環境壓力、社會管理的形勢將更加嚴峻，垃圾問題依然是難以繞過的一個難點問題。必須進一步加強涉及城市垃圾政策的頂層設計，在充分借鑒市級層面環境補償機制的基礎上，推進實施新區完善垃圾環境補償機制，充分發揮其“生態紅利”、“社會紅利”效應。為此，提出以下三點建議：

（一）新區層面積極研究建立垃圾環境補償機制

作為一個特大型城區，新區層面同樣面臨類似全市的問題，在區域常住人口達到526萬的背景下，全市明確下達給浦東的垃圾減量任務十分繁重。建議進一步統一思想，凝聚各方共識，借鑒市級層面的成功經驗，結合浦東實際，加快研究制定新區實施垃圾環境補償機制的總體方案。總體方案應當在市級層面環境補償機制的基礎上，更加注重區域平衡與公平公正相結合，更加注重制度激勵與日常管理相結合，更加注重源頭減量與社會動員相結合。同時做好以下兩方面配套工作：

1.強化新區環境市容聯席會議的統籌能力

環境補償機制如果僅僅作為一種財政支付轉移制度安排，那么主要作用更多體現在厘清垃圾導出和輸入方的利益關聯和平衡問題，卻沒有從根本上解決目前垃圾減量化工作中存在的思想認識不統一、工作推進有差距、居民配合度不高、源頭減量缺少機制支撐等問題。因此，要通過區級層面環境補償機制的建立，進一步強化區級層面的綜合協調功能，通過妥善協調各方利益，制定完善配套機制，確保垃圾環境補償機制有效推進實施，進一步帶動垃圾減量化工作的深入開展。

2.注重體系化設計和整體推進

要將垃圾減量化放在事關浦東生態文明以及建設美好家園的高度統籌考慮，將此項工作與整個區域的精神文明建設相結合，充分調動文明辦、婦聯、團委等各類資源，注重基層動員和群眾自覺，形成多部門聯合推進、全社會共同參與的態勢；將此項工作與垃圾資源化利用相結合，在環境補償收益中拿出一部分作為托底保障財力，推動、鼓勵市場主體對垃圾進行回收利用，逐步培育形成多層次、廣覆蓋的垃圾綜合利用體系。

（二）呼吁完善現有環境補償資金運用機制

上文已經指出，目前，市級層面的環境補償機制還存在環境成本估算動態調整機制尚未建立，環境補償資金的實際撥付、使用審批流程環節較多，資金使用限制嚴格、補償范圍偏窄等問題。因此建議：

一是建議區有關職能部門積極向市級層面呼吁，比照同類地區和經濟社會發展水平，明確環境補償資金動態調整機制，確保資金標準與環境成本有效契合，也為新區層面環境補償標準調整提供參照。

二是建議適當簡化環境補償資金的實際撥付、使用審批流程，簡化工作環節，根據項目實施特點，制定項目實施兩年計劃或三年計劃，統一申報審批，資金可分步下撥，把資金監管重點更多地轉移到事中執行監督和事后審計上，提高資金使用效率。

三是建議擴大資金使用范圍，增加直接面向居民的補貼項目，讓群眾得到更多“看得見”的物質利益（不僅是指“可見度”，還有“可及性”），也可借鑒臺北北投模式，專門劃取一定比例資金直接投放到村（里），由當地民意代表、居民代表等多方組成的委員會管理使用。

新區層面也需與市級層面保持同步，精心設計新區垃圾環境補償資金的使用機制。

（三）借力補償機制，進一步加強垃圾源頭減量、分類的社會動員

自2011年新區開展新一輪垃圾分類、減量活動以來，雖取得一定成績，但實際效果離預想仍有距離，主要原因是難以完全解決社會動員問題，包括各街鎮推進相關工作的積極性，居民對垃圾減量的參與程度。目前，垃圾處理及環境補償成本主要由各級財政資金承擔，雖然對區域政府產生一定的減量壓力，但壓力程度還不夠，尚有待提升，同時，目前還難以形成直接面向居民的激勵約束機制。因此建議：

一是以垃圾環境補償機制為契機，進一步完善垃圾分類及減量化的督促推進機制，通過制度約束和經濟激勵雙管齊下，落實街鎮的責任主體作用，充分調動基層政府的工作積極性和主動性。一方面，適時將此項工作作為地區工作的重要組成部門，納入年度績效考核等區級層面考核、評估、通報；一方面，在科學設定各街鎮垃圾清運基數的基礎上，按照“多產生、多付費，少產生、有獎勵”的原則，將源頭分類與減量化，同條線上對各街鎮的財政轉移支付相結合，與以獎代補等區級激勵措施相結合，形成優獎劣懲的工作氛圍。

二是進一步利用經濟杠桿手段，按照“誰污染、誰付費”的原則，借鑒臺北市經驗，研究生活垃圾居民全口徑計量收費的可行性模式，同步納入垃圾處理成本與環境成本，形成垃圾減量化倒逼機制，進一步激發居民群眾垃圾減量的內在動力。（以臺灣地區的臺北市為例，2000年實行垃圾隨袋收費政策后，當年家庭垃圾總量即由每日2970噸下降為每日1883噸，降幅36.6%，人均垃圾量由每人每天1.12公斤降為2009年的0.39公斤，10年減少65.2%。同時，由于垃圾量的減少，臺北市垃圾處理場使用年限拉長，節省政府投資，環境壓力大大減輕。）

結語

黨的十八大報告指出，建設生態文明，是關乎人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。要把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。在充分把握客觀規律的基礎上，結合工作實際，將在區級層面推進實施環境補償機制，既是解決當前工作難題的有效方法和路徑，也是深入貫徹落實十八大精神、建設生態文明的有益嘗試和生動實踐。

說明：

本文系上海市浦東新區人民政府辦公室第四期中青年干部研修班課題組的課題研究成果，參與者為陳杰、朱宏濤、吳進學、莊曉紅、蔣希琳、魏笠，本文執筆人為吳進學。

■責任編輯：張 煒