社區沖突多極化趨勢下構建合作治理機制的實踐維度

金世斌

關鍵詞 社區沖突 社會風險 合作治理 公共事務

導讀：隨著經濟轉軌和社會轉型，城市社區沖突日益突出，主要有物質利益沖突、權利沖突和文化沖突，呈現出沖突主體多樣、利益成為焦點、程度不斷升級等特點。有效防范和化解社區矛盾，應著力推動社區合作治理，實現“三個轉變”，即治理主體從政府“單兵作戰”向多中心協同治理轉變，治理方式從行政單向管控向“三社聯動”轉變，沖突應對從被動維穩處理沖突向主動防范風險轉變。

當前，我國正處在經濟轉軌和社會轉型時期，隨著經濟成分、勞動就業、利益分配、生活方式的多樣化，社會主體間的關系日益復雜，各類社會矛盾和糾紛頻發多變。社區作為社會的基本單位，不可避免地成為各種沖突發生的前沿地帶。近年來，我國社區沖突數量增多、程度增強，既阻礙了社區的建設和發展，也影響了和諧社會目標的實現。因此，必須高度重視社區沖突，查找根源，研究對策，有針對性地采取切實措施，有效地進行防范和化解。

一、社會沖突理論與社區沖突的基本內涵

沖突，是在存在著對立條件的情況下，系統各個部分的對立目標相互作用而產生的抵觸、矛盾或爭議。社會學對“沖突”的關注由來已久，一些著名學者分別從不同視角對社會沖突進行了闡釋。馬克思（Karl Marx）認為，經濟基礎決定上層建筑，階級沖突是社會發展的動力。韋伯（Max Weber）強調，社會的流動程度——獲得權力、聲望與財富的機會——是產生沖突與緊張的重要變量。齊美爾（Georg Simmel）認為，沖突的利益越是得到清晰表現，就越有可能通過妥協來實現群體的客觀目標。達倫多夫（Ralf Dahrendorf）強調社會沖突的客觀必然性，揭示了穩定與變遷、整合與沖突、共識與壓制的辯證關系。科塞（Lewis A. Coser）指出，當沖突頻繁且暴力程度減低時，沖突將提高系統內部彈性協調和外部環境適應能力。特納（Jonathan H. Turner）認為，資源稀缺是產生沖突的根本原因。[1]社會沖突作為人類交往過程中的一種對立狀況，是社會存在的基本形式和社會變遷的重要動因。

20世紀中期，伴隨著大規模的城市化進程，社區沖突成為西方國家比較突出的社會矛盾。1957年，美國學者科爾曼（James S. Coleman）《社區沖突》一書的出版，標志著社區沖突進入了社會學者的研究視野。科爾曼認為，社區沖突根源于經濟、政治和價值觀的沖突，導致社區沖突的各種事件會互相強化，在沖突之初就必須制止這種惡性循環。1960年代，美國學者葛木森（W. A. Camson）研究了新英格蘭18個社區的54起爭端，他把沖突分為積怨沖突和常規沖突兩類，其中，積怨沖突的特點是不擇手段，政治控制轉移、社區整合程度低會導致更多的積怨沖突。[2]其后，美國學者桑德斯（Irwin T. Sanders）在其著作《社區論》中提出，沖突不是社會固有的，而是社會不平等產生的必然結果，是劇烈社會變遷的前奏；社區沖突的發生和三個因素有關，即對立的關系、不同的權力分配、社區居民的激烈情緒；解決沖突的關鍵不在于消除利益沖突的根源，而在于控制利益表達的過程和結果。[3]

總的來講，社區沖突是指在社區這個人口高度聚集的地域空間中，以大多數社區成員或社區內部的社會群體、社會組織為主體的，對整體或局部的社區生活能夠產生一定影響作用的抵觸、差異、對立、排斥等矛盾現象。[4]與一般意義上的“沖突”相比較，社區沖突具有以下鮮明特征：第一，沖突發生在“社區”這一區域性層次；第二，沖突參與主體主要是社區居民或其他社區主體；第三，沖突主要針對社區公共資源分配或者社區公共利益方面的問題，這是與人際沖突的重要區別；第四，沖突表現為激烈的、顯性化的及對抗性的。[5]

二、我國城市社區沖突的類型和特點

新中國成立后，單位包辦了個人從生到死的全部生活，社區只是單位的附屬物或補充，社區沖突比較簡單，主要是單位成員與相關管理機構之間的矛盾。改革開放后，伴隨著單位制解體和市場化推進，城市社區分化明顯加快，形成了錯綜復雜的矛盾纏結。

（一）社區沖突的類型

對于社區沖突，從不同的視角可以進行不同的分類。按照沖突主體不同，社區沖突可分為個體間沖突、個體與組織（包括自治組織、社會組織、市場組織等）間沖突、不同組織間沖突。按照沖突的強烈程度不同，社區沖突可分為低度沖突、中度沖突、高度沖突。按照沖突的訴求和內容不同，社區沖突可分為社區物質利益沖突、社區權利沖突、社區文化沖突。

1.社區物質利益沖突

主要是指社區主體基于社區公共資源分配不平等或社區公共利益引發的沖突。一般發生在社區居民與地方政府、街道、居委會以及社區內各相關組織之間，主要表現為兩種情形：一種是社區居民認為有關組織機構通過不正當途徑占用社區公共資源，或認為社區公共資源分配不公而引發不滿情緒；二是社區公共服務不到位，使得一些居民的基本需求得不到應有的滿足。社區物質利益沖突，主要涉及產權歸屬、環境衛生、社區經濟、勞動就業、社會保障等方面（見表1）。

2.社區權利沖突

主要是指具有正當權利的主體之間，因政策法規對其權利關系未作出明確規定所導致的權利邊界模糊，或者由于實際權利行使與法定權利不符合，而引發的對立沖突狀態。從某種意義上說，社區權利沖突的實質就是政治沖突。主要有兩種情形：一是社區公共權力之間的沖突。主要發生在社區居委會與政府之間，實際上是基層政府的公共權力在運作過程中與居委會這一社區居民利益共同體的公共權力之間，由于權力邊界模糊而導致的沖突。二是社區公共權力與公民權利的沖突。主要表現為社區居委會與社區居民之間的權利沖突，如某些社區居委會選舉不規范或參與結構存在缺欠，導致社區居民法定權利與實際行使不符合。此外，還表現為物業管理公司與業主的沖突，由于物業共有資源代理權與業主共有資源所有權權利邊界不確定性而造成的。[6]

3.社區文化沖突

主要是指社區主體由于價值觀念不同、行為規范失范造成復雜矛盾的心理狀態，從而導致社區沖突的產生。文化沖突意味著人的生存狀態陷入了危機，進入了一個失望與希望、痛苦與幸福、分裂與整合的困惑期。[7]這種沖突在失業下崗人員和失地進城農民身上表現得比較明顯。一方面，他們失去了在舊體制中的位置，原來的所謂平等、穩定、依賴等價值觀念和行為規范不再有效；另一方面，又未能在新的秩序中找到自我定位，接受風險、競爭、效率等新的價值觀念和行為規范尚需時日。這種矛盾沖突的心理狀態，很容易導致自我排斥和社會沖突。社區文化沖突還表現在外來流動人口身上，農民工常常陷入自我身份認同困境，把自己定位為“外地來的”，形成本群體一種內卷化的關系認同，成為游離于城市和農村之間的雙重邊緣人。

（二）社區沖突的特點

作為轉型期社會變遷所產生的結構性應力在城市基層生活中的體現，當前我國城市社區沖突呈現出一些新的特點。

1.沖突主體日益多樣

以前的社區沖突大多是家庭鄰里糾紛，如今在許多涉及公共利益的矛盾糾紛中，出現了個別居民對群體、群體對群體、群體對組織的糾紛。特別是在由舊城改造、征地拆遷、基礎設施建設、環境衛生、物業管理所引起的矛盾中表現得最為明顯。僅僅一個“居民對施工工地”的糾紛，就可能涉及施工單位、開發商、政府職能部門、公用事業單位乃至作為土地批租和市政建設主管的政府本身。這就意味著糾紛復雜化，解決難度也增大。[8]

2.利益問題成為焦點

以前的社區沖突多是因為“咽不下一口氣”，攙雜的感情因素較多，通過思想工作和說服教育一般可以化解。而現在的社區沖突多是利益之爭，當事人有明確的經濟目的和具體的經濟賠償或補償要求，而且由于利益主體的多樣化、利益關系的復雜化，協調處理難度也變得越來越大。

3.沖突程度不斷升級

隨著利益關系的組織化和利益群體的出現，社會群體以“共同利益”為話語紐帶的集體行動不斷增多，許多潛在矛盾糾紛不斷凸現出來，利益群體之間的沖突與對抗日益頻繁。如果處理不當，極易激化矛盾，使糾紛升級。群體沖突、集體上訪、法律訴訟就是矛盾糾紛激化、升級的結果。[9]

三、我國城市社區沖突產生的緣由

伴隨著體制轉軌、結構轉型以及城市化進程的推進，引發城市社區沖突的因素呈現多元化和復雜性的特點。一種沖突往往由多種因素引起，而各種因素之間又相互交錯互為因果。從大的方面講，社區沖突產生的緣由主要有以下四個方面：

（一）社會轉型期利益格局深刻調整加劇了社區沖突

改革開放以來，我國社會中的社會階層發生了較大變化，出現了國家與社會管理者、經理人員、私營企業主、專業技術人員、辦事人員、個體工商戶、商業服務業員工、產業工人、農業勞動者、城鄉無業失業半失業者等十大社會階層。[10]伴隨著階層、群體和組織的分化，社會同質性逐步消解，異質性明顯增加，一方面，使得追求同一性和超穩定性的傳統社會控制機制失去了基礎；另一方面，使得不同社會群體和階層的利益意識不斷強化，利益的分化也日益加劇。在各種社會資源有限的前提下，多元化的利益群體間不可避免地產生相互競爭和沖突。可以預見，在相當長一段時間里，社區內各主體圍繞不同利益問題而引發的沖突，將日益增多和表面化，并構成一切社會矛盾的基礎，成為引發社區沖突的主要方面。

（二）社區公共產品和公共服務供給相對短缺低效加劇了社區沖突

經過30多年的改革開放，我國經濟總量躍升至世界第二位，人民生活水平得到極大提高。在解決溫飽問題之后，人們對居住環境、生活品質有了新的要求。然而與之相對應的，社會公共產品供給的數量和質量、公共服務的水平和能力，卻明顯滯后于經濟發展和群眾期盼。如教育、衛生、文化等社會事業投入相對不足，教育改革、醫療改革及其資源配置不盡如人意，就業和社會保障等民生問題離廣大居民的要求還有相當大的距離，從而引發了大量的社區沖突，值得我們高度關注。

（三）居民利益訴求表達機制不健全加劇了社區沖突

一般來講，有沖突的社會是正常的，沒有沖突的社會是不存在的。關鍵是，我們有沒有化解沖突的機制，能不能給社會提供有效的利益訴求表達渠道。利益訴求表達機制不健全主要表現在兩個方面：一是事實上存在著利益表達“困難群體”。一些有較大社會影響的利益表達渠道基本上為經濟、政治與文化領域的各類精英控制了，普通群眾特別是弱勢群體往往“集體失聲”。二是利益訴求和社會矛盾遭遇“體制性遲鈍”。主要表現在：整齊劃一的科層制組織體系缺乏彈性，無法適應社會快速發展；組織機構鏈條過長，部門之間缺乏溝通協調，嚴重影響了機構效率；高度集中的權力與嚴密而繁瑣的規則體系，制約著機構和人員的創新，等等。[11]當群眾利益訴求遭遇“體制性遲鈍”，在整個社會普遍缺乏權威、主動、快捷反映利益訴求渠道的情況下，制造轟動效應、擴大社會影響容易成為利益群體表達訴求的首選方式。

（四）傳統思想觀念和社會心理失衡加劇了社區沖突

從傳統文化看，我國歷來有“均貧富”、“等貴賤”、“有福同享、有難同當”的民族心理，這種積淀已久的平均主義思想與失控的利益差別出現了背離。[12]由于社會地位、勞動關系、就業方式以及收入水平發生了前所未有的變化，人們面對突然出現的貧富差距，缺乏必要的思想準備和時間過渡，不適應感、不公平感、不安全感、被剝奪感等非理性心態悄然而生，自覺不自覺便產生浮躁焦慮、急功近利等情緒化行為，日積月累，社區矛盾沖突便不可避免。在“借機發泄”、“表現欲和英雄情結”、“盲目從眾”、“法不責眾”等文化心理的影響下，遇到偶然的導火索，矛盾更易進一步激化而轉變為群體性事件。[13]

四、我國城市社區沖突的合作治理

當前我國社會管理和社區治理面臨著新的形勢和挑戰：一是社會成員全面去組織化，社會管理的基層組織依托幾近喪失；二是改革開放帶來利益分化，導致利益協調的難度增加；三是收入分配差距持續擴大造成的社會緊張，給社會管理帶來了很大壓力；四是快速工業化和城市化引發的大規模人口流動，給公共服務提供和社會秩序維持帶來了巨大壓力；五是價值和行為方式多樣化，文化和道德的約束力大幅度弱化；六是信息化使得信息傳播和社會沖突的演化形式發生巨大變化，給社會管理能力和方式帶來巨大挑戰。[14]

面對日益復雜和多元化的社區沖突，如何做到有效防范和化解，多元化合作治理是其必然選擇。所謂合作治理，是指各種社會治理主體以相對平等的身份，就社會公共領域中的公共事務進行合作共治的一種社會治理模式，其基本理念是要打破公共權力的壟斷，使治理主體多元化、平等化，以實現多中心的合作共治。[15]當前，應著力推動社區建設和管理實現“三個轉變”：

（一）治理主體：從政府“單兵作戰”向多中心協同治理轉變

我國社會管理和社區治理體制的一個根本性缺陷就是政府“一家獨大”，體現在社區沖突管理上就是政府常常“單兵作戰”，市場和社會的力量極為薄弱，甚至缺席。推進社區沖突的合作治理，就是要構建一個涵括政府、社區組織和社區居民等多元治理主體的“社區治理共同體”，即政府與社區組織、社區居民等多元主體通過一定的制度安排，采用多元化的治理手段和方式，協同管理社區公共事務、提供公共產品，實現社區公共利益。[16]

首先，要健全社區多中心合作的治理機制。要從厘清邊界、理順職責入手，明確各利益主體的權責利關系，積極推行社區黨組織領導、社區居委會自治、社區服務站和社區綜治辦承接公共服務和公共管理職能的新型社區管理體制。按照簡政放權的要求，積極探索區、街道行政管理體制改革，擴大社區自治領域和空間，形成小政府、大社會、多中介、強自治的城市基層社會治理模式，最終建立政府調控機制同社會協同機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量與社會調解力量互動的社會協同管理網絡。

其次，要理順社區各類組織關系。社區黨組織要加強對社區居委會以及社區其他各類組織的領導和指導，定期組織社區居委會、業主委員會、物業管理公司和駐區單位等，討論決定本社區的重要工作事項，研究解決重點難點問題。社區居委會要支持社會組織和社區志愿者參與社區管理和服務，積極培育社區服務性、公益性、互助性社會組織；指導和監督社區內社會組織、業主委員會、業主大會、物業公司開展工作，及時協調解決矛盾糾紛，維護各方合法權益。

再次，要創新公共服務多元供給方式。如前所述，公共服務供給主體單一、方式簡單、總量不足，是引發社區沖突的重要原因之一。提供基本公共服務，是政府的職責所在，但這并不意味著政府“大包大攬”。既要用好“看得見的手”，也要用好“看不見的手”，形成公共服務多元供給機制。一方面，要充分發揮各類社會組織作用，通過社會組織提供公共服務、協作社區治理、維護群眾利益；另一方面，整合社區內相關單位和企業的資源，利用市場化運作模式，通過合同外包、特許經營、政府采購、委托代理、憑單服務、政府補助等多種方式，實現公共服務供給的多樣化。

（二）治理方式：從行政單向管控向社區、社會組織、社工“三社聯動”轉變

依靠政府力量、通過行政手段對社區進行管控，是目前我國社區管理的主要方式。其結果是，社區組織行政化、人員公職化、經費財政化，以行政目標代替社區目標，自上而下單向控制，民意表達和疏導溝通不夠，政府與公民之間缺乏沖突化解的緩沖地帶，各種矛盾必然直接指向政府，造成了政府執政和維穩的“雙重壓力”。改變社區沖突治理方式，要大力培育公民社會，推動社區由行政單元向自治單元轉變，社區治理由單向行政管控向“三社聯動”轉變。所謂“三社聯動”，是指通過社區發展、社會組織培育和社會工作者隊伍建設，形成政府與社會之間互聯、互動、互補的社會治理格局，從根本上使各種社會矛盾和沖突在基層得到有效預防和解決，推動社會和諧發展。[17]

首先，要凝聚“三社聯動”共識。思想是行動的指南。促進“三社聯動”，關鍵是要破除“三大障礙”，形成“三大共識”。一是破除管理就是管控的思想障礙，形成不僅化解社區沖突、而且創新社會管理的共識。二是破除基層政府習慣行政包攬、自治組織習慣“行政依賴”的行動障礙，形成政府自覺、社區自治、居民自律的共識。三是破除單向線性治理向多元互動治理轉變的實踐障礙，形成多元參與、綜合治理、齊抓共管的共識。[18]

其次，要切實提升公民治理能力。良好的參與意識、強烈的公共責任，能夠使公民明辨是非，自覺行使民主權力，有序參與社區治理。帶有私利的參與、無序狂暴的參與，不僅不能起到良好的作用，反而會加深社區沖突。因此，培養居民的公共精神，提高社會參與能力，是社區治理的基礎性工作。一是通過多層次、多形式的宣傳教育，增強社區居民的公益精神和責任意識，激勵他們主動關心社區事務。二是廣泛開展形式多樣的社區活動，加強社區居民間的溝通交流，積極培育社區社會資本，增強居民間的情感、信任以及對社區的心理認同感和歸屬感。三是加強社工人才培養，建立高素質的職業社會工作者隊伍。

再次，要大力培育社區中介組織。運用公共權力管理社會沖突，其優勢是能迅速調動資源、平息沖突，但有可能會掩蓋矛盾甚至激化矛盾，使原本的民間沖突轉化為指向政府的社會沖突，形成所謂的“二階沖突”。[19]由于社區中介組織具有多元性、草根性，能對各種群體的利益訴求保持高度的敏感性，通過靈活多樣的人際溝通、規勸疏導等手段，達到化解沖突的目的。因此，要探索和改革社會組織管理辦法，適當放寬社會組織特別是草根社會組織的準入條件，引導和規范其健康發展。尤其應重點發展社區性民間組織，使其成為社區基層治理的重要依靠力量。同時，要積極引導和培育農民工、外來人口成立自我管理、自我服務的社會組織，在政府和社會之間建立良好的伙伴協作關系，提高政府對其管理和服務的組織化程度。

（三）沖突應對：從被動維穩處理沖突向主動防范風險轉變

被動維穩是指社區沖突發生甚至激化升級后，主要通過強制措施化解矛盾的問題解決模式。這種處理方式不僅成本高，而且輿論壓力大，效果不明顯。矛盾沖突多發是社會轉型時期的基本特點，其中很多是由于矛盾治理的渠道不暢造成的。因此，加強社區沖突管理，推進社區合作治理，應著眼于防止和減少社會問題和社會矛盾的產生，關口前移，加強源頭治理，努力形成科學有效的利益協調、訴求表達、矛盾調處、權益保障機制。

首先，建立健全利益訴求表達機制。進一步完善領導干部和黨組織、人大代表、政協委員聯系群眾制度，拓寬社情民意表達渠道，創新社區工作平臺，形成便捷通暢的訴求表達制度安排。具體地講，就是要讓群眾有地方及時表達訴求；有關部門對合理的訴求要千方百計地幫助解決，對一時解決不了的要耐心解釋，對不合理的訴求要認真疏導，對一些帶有傾向性和重大的問題要及時報告，以便及早采取應對措施，避免矛盾激化乃至引發群體性事件。[20]

其次，要建立健全利益協調機制。一是完善利益引導機制。教育引導社區居民樹立合法合理獲取利益的觀念，正確處理個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益的關系。二是完善社區調解機制。社區沖突往往是發生在熟人之間的、與居民生活密切相關的利益問題，即使矛盾糾紛用行政、訴訟等手段解決了，當事人之間的對立情緒一時也很難消除，或多或少會有“后遺癥”在社區沉淀，可能成為下一次更大沖突的“種子”。社區調解從情入手、以理服人，促使居民在平等協商、互諒互讓中，化解矛盾、解決糾紛，消除隔閡、增進團結。全面推廣社區調解，需要進一步規范調解程序，完善調解工作方式，拓展調解工作領域，加強調解員隊伍建設，提升調解工作的針對性有效性。三是完善利益補償機制。給利益受損的個人或群體提供一定補償，提高社會公平程度，促進社區和諧穩定。

再次，建立健全權益保障機制。重點是維護好社區居民特別是社區內弱勢群體的生存權和發展權。一方面，要以提供基礎性公共服務和社會保障為重點，滿足社區居民最低生活保障、基本養老保障、初級醫療保健、基礎教育、公共安全等基本民生需求，努力實現社會保障和基本公共服務的公平性、普惠性，實現人人享有基本社會保障和公共服務的目標。另一方面，要保障公民有序參與社會政治活動的權利，比如，發展民主協商、加強民主監督、推進民主選舉等。我國《居民委員會組織法》《物業管理條例》分別規定了居民委員會、業主委員會民主選舉產生的方法，但沒有當少數人利益受到侵害時的救濟條款。沒有救濟就沒有權利，因此要保障居民參與社區管理的權利，要建立健全相應的救濟制度，以真正保護社區內的弱勢群體。

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■責任編輯：張 煒