金融危機處置的基本原則及建議

余維彬

改革開放以來，中國金融系統(tǒng)并未發(fā)生大的金融危機，中國學術界也缺乏對金融危機處置的密切關注。近年來，隨著中國金融系統(tǒng)的快速發(fā)展，各種系統(tǒng)性金融風險因素不斷涌現(xiàn)，金融危機爆發(fā)的潛在威脅也越來越具有現(xiàn)實性。在這一背景下，研究中國未來金融危機處置預案的任務就顯得日益急迫。圍繞這一任務，本文歸納了國際社會在處置金融危機方面的經驗原則，并以此為基礎提出中國處置未來金融危機的相關建議。

金融危機處置的基本原則

已有研究表明，金融危機如何處置能深刻影響金融危機后的經濟復蘇速度和經濟長期增長速度。可以講，金融危機處置的目的就是使短期產出損失和長期產出損失最小化。圍繞這一目的，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在多次金融危機中展開了多次處置行動。盡管這些處置行動的具體形式具有多樣性，但其中仍然蘊含著具有廣泛共識的三項基本原則。

盡早識別危機的本質和規(guī)模并迅速采取干預措施

盡早識別和干預的目的是為了避免經濟體系陷入導致危機成本擴大的不利環(huán)境中，干預行動延遲使金融機構在扭曲的激勵環(huán)境下繼續(xù)操作，這是導致危機成本上升的關鍵原因。如果金融機構的問題沒有被外部投資者所識別，則其融資成本就將難以上調。其結果是，金融機構會繼續(xù)吸收過量資金并錯誤地配置它們。如果金融機構的在職管理者和控制股東認識到問題，他們仍然在激勵下延遲調整。由于避免外部干預有助于保護股票期權價值，他們在激勵下采用“雙倍下注”的策略來過度承擔風險。類似的道理，他們也會傾向于向有問題的借款者提供新貸款以掩蓋問題。隨著資金錯誤配置的問題不斷惡化，救助成本會不斷上升。

早期干預需要法律支持。例如，應當建立針對銀行便于監(jiān)管者在破產發(fā)生前進行干預的特別法律制度。必要的法律應當?shù)轿唬绻鄳姆刹荒艿轿唬瑒t國家立法及行政機構與監(jiān)管當局需要擁有能迅速建立它們的能力。缺少這類法律，則早期干預就需要迅速的政策決策。迅速的政策決策能避免一種錯誤的誘惑，即訴諸于監(jiān)管忍耐作為權益之計直到必要的政策和支持性法規(guī)到位，而監(jiān)管忍耐會在激勵和框架可信度方面導致嚴重的長期問題。

危機的干預和解決措施應有充分的廣度和深度

干預和解決金融危機的核心目標是恢復公眾對金融系統(tǒng)的信心，并使得金融系統(tǒng)在沒有公共政策支持的情況下能夠有效率和可持續(xù)地運營。零碎的危機干預政策難以解決根本問題，并必然導致隨后的政策修改或者反轉。危機干預通常包括三個關鍵步驟：穩(wěn)定金融系統(tǒng)；重建資產負債表；重建金融機構長期盈利的條件。

對于穩(wěn)定金融系統(tǒng)而言，主要目的是通過維護流動性并確保銀行可持續(xù)獲得資金來避免金融系統(tǒng)崩潰。通常，穩(wěn)定效果依賴于幾種干預方式的組合形式和強度。中央銀行緊急流動性支持能幫助銀行或某一金融市場克服臨時性的資金斷裂，并且也有助于支持支付清算系統(tǒng)實現(xiàn)其功能。一個明確可信的存款保險制度可以避免銀行散戶存款者的擠提，并通過提供迅速的償付來緩解破產壓力。存款保險制度并不能充分阻止大額存款者的擠提，而大額存款者的擠提對金融機構而言更為危險。客觀而言，要確保銀行能持續(xù)獲得資金就需要對銀行大額存款者也提供擔保。是否對所有存款提供擔保取決于問題的嚴重程度和替代性措施的到位情況。如果對所有存款者提供保護，則應當伴隨限制扭曲的其他干預。這些干預通過合理定價或行為限制的方式，阻止銀行用補助資金來獲得市場份額。

重建資產負債表的重要性在于，它能夠恢復金融系統(tǒng)信心，并為金融機構的管理者和債權所有者提供正確激勵。重建資產負債表通常包含三方面內容。首先，通過賬面削減不良資產的方式全面解決損失。其次，充實資本以保證金融機構在面臨當前損失和未來損失時能正常運轉。最后，有效管理不良資產以便于從中抽取剩余價值。不良資產管理既可以通過在單個機構內以向下放權的方式實現(xiàn)，也可以通過設立隔離的資產管理公司來實現(xiàn)，選擇哪種方式取決于環(huán)境和操作效率。

重建金融機構可持續(xù)盈利條件包含三方面措施。首先，過度業(yè)務應當退出。系統(tǒng)性金融危機通常是金融機構業(yè)務過度膨脹的結果，在信貸膨脹的支持下，高杠桿和資產泡沫橫生，這容易誘發(fā)金融危機。其次，通過調整核心業(yè)務和削減成本來提高金融機構效率。最后，應當盡量避免競爭導致的扭曲，在接受公共政策支持的金融機構和沒有接受公共政策支持的金融機構之間，這一點尤為重要。

合理權衡限制實體經濟的負面影響和遏制道德風險

限制對實體經濟的負面影響和遏制道德風險均是合理的政策追求。在兩者之間謀求平衡意味著，危機干預對兩者的影響存在潛在沖突。一方面，干預是為了限制完全不受約束的市場力量。在金融危機時期，市場紀律有時是粗暴和不加選擇的，這增加了金融系統(tǒng)在出現(xiàn)問題時傷害實體經濟的風險。另一方面，過度干預又會隔絕市場紀律并扭曲激勵。在危機處理階段，接受援助的金融機構可能會濫用公共資金；在長期范圍內，接受援助的金融機構可能會更不謹慎，這為下一次金融危機埋下禍根。

在實踐中，存在兩種機制來管理這種替代關系。第一種機制是，在重建過程中區(qū)別對待金融機構的利益相關者。一種共識是，從限制道德風險的角度出發(fā)，誰將銀行帶入困境，則誰應最大可能的支付代價。通過解雇或削減資產的方式，管理者和現(xiàn)有股東應當首先支付代價。通過債務取消的方式，次級債務持有者將其次支付代價。第二種機制是，設立限制性條約。換取援助的嚴格條件有助于限制金融機構的道德風險，它們能一定程度阻止銀行獲得不公正的競爭優(yōu)勢，并使其他銀行以不受束縛的方式開展金融業(yè)務。

倘若發(fā)生金融危機中國如何處置

各國在金融危機處置方面的共性原則能為中國處置未來可能發(fā)生的金融危機提供寶貴的借鑒經驗。對照這些共性原則，可以看出，中國的體制架構在金融危處置方面存在明顯不足。針對這些不足，本文提出如下三條建議。

金融機構接管法律可為早期干預金融危機奠定法律基礎。接管是金融監(jiān)管當局依照法定的條件和程序，通過一定的組織，全面控制金融機構業(yè)務活動的法律行為。在中國，接管是早期干預金融危機的主要手段。我國《商業(yè)銀行法》第64條明確規(guī)定：“商業(yè)銀行已經或可能發(fā)生信用危機、嚴重影響存款人利益時，中國人民銀行可以對該銀行實行接管。接管的目的是對被接管的商業(yè)銀行采取必要措施，以保護存款人的利益，恢復商業(yè)銀行的正常經營能力。”我國《商業(yè)銀行法》關于接管的規(guī)定存在嚴重不足：接管的條件界定過于籠統(tǒng)，沒有具體標準予以衡量；對接管組織的構成、法律地位、接管人員的選任和資格限制等未有涉及；對接管期間的挽救措施和接管費用的負擔也是空白；缺乏對接管行為的限制。針對這些法律缺陷，要進一步完善金融機構接管法律為早期干預金融危機奠定法律基礎。

建立存款保險制度合理分擔危機損失。存款保險制度是指，存款類金融機構向存款保險機構繳納保費購買存款保險，當金融機構瀕臨倒閉或倒閉時，存款保險機構運用存款保險基金及時向存款人賠付并適時處置問題機構。一直以來，中國并沒建立有法律保障的存款保險制度。事實上，中國實行的是一種隱性存款保險，即一旦金融機構出了問題，政府往往會對存款人提供全額的存款保護。與政府直接救助金融機構相比較，存款保險制度的優(yōu)勢在于通過建立市場化的風險補償機制，市場、股東和存款人合理分攤因金融機構倒閉而產生的財務損失。當前，中國金融規(guī)模在不斷膨脹，隱性存款保險將對中國財政構成不合理的巨大負擔。中國應當順應形勢發(fā)展，建立健全存款保險制度，加快存款保險立法進程，擇機出臺《存款保險條例》，明確存款保險制度的基本功能和組織模式。

強化金融高管人員問責制度遏制道德風險。金融高管人員問責制度就是金融管理部門依照法定權限和程序，對金融機構高管人員的違法或不當行為進行責任追究的監(jiān)管制度。在中國，金融機構很大程度屬于國有，因而金融高管人員問責制自然就成為防止金融機構道德風險的主要屏障。目前，中國金融機構高管人員問責制度尚處于初級階段，沒有形成嚴格的責任追究制度體系。具體而言，存在問責對象泛化、問責范圍偏頗、問責標準不規(guī)范、問責程序不完善、問責主體單一等問題。針對這些問題，中國需要盡快研究出臺金融企業(yè)高級管理人員任職資格審查制度和失職責任追究制度，需要在實踐中不斷摸索制定金融機構高級管理人員履職監(jiān)管辦法。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所）