如何打造小城鎮發展升級版

趙方忠

打造小城鎮發展模式的升級版，不僅在于政府對于改革時機的把握，更取決于政府的改革取向和力度

城鎮化不是簡單的人口從哪里來，也不是簡單的貨幣換戶籍，更不是一味的政策封堵，這些都不會為北京留下長遠的具有生命力的發展基礎。

被寄予厚望的改革能否為小城鎮帶來新的發展活力？全面改革固化利益格局的時機是否到來？眼下的改革突破口又在哪里？

在新型城鎮化戰略之下，推動推動北京的小城鎮發展，打造小城鎮發展模式的升級版，不僅在于政府對于改革時機的把握，更取決于政府的改革取向和力度。

全面改革

此前數年，北京曾對傳統的小城鎮開發模式進行過多次修正，如取消戶籍換資金，清理整頓鎮級開發區等等，但最終還是回到了賣地換錢的傳統模式。

而針對小城鎮經濟形態的建立，北京市也曾借產業結構調整轉移之機進行過強力的行政干預，最為典型的是北京市借助承辦奧運會之機，將焦化廠、化工二廠、熱電廠等一些重工業企業，從城區遷移至小城鎮發展，以試圖通過產業和附帶人口的轉移帶動小城鎮的產業升級，但成效卻并不明顯。

但這僅為粗放的產業轉移，由于缺乏空間定位的支撐，也沒有相應的人口集聚，根本無法將與之相匹配的教育、醫療、文化等公共服務配套同步轉移到小城鎮，使得人雖然到了小城鎮工作，但生活還在城區，大量的消費也在城區，這種局限于一點的產業轉移，終究被一次次無情地拉回改革的起點。

北京國際城市發展研究院副院長古波認為，由于所有的城市功能幾乎都集中在北京中心城區，并且彼此之間形成了一個無法拆分的有機整體，像一所在城區的市級重點小學，因為為這些師生配套的公共服務都在城區，郊區小城鎮即便給再好的政策，再低的土地價格，政府動用多大的強制手段，小學也會找到各種借口留在城區。

即便是將生產制造遷至外地，社會問題仍然留在北京。最具典型樣本的便是首鋼集團，雖然因制造業搬遷帶到了河北大量的生產職工，但這些職工搬去河北的要求是，戶口必須留在北京，退休還要退到北京。這使得搬過去的只是一些簡單的消費，其他的配套根本沒有，即便當地政府為這些人興建了配套，他們也不會在當地消費，產業轉移幾乎成了半拉子工程。

“通過政策引導小城鎮的產業、人口、空間轉化同步，將小城鎮當作世界城市的重要有機組成部分，讓人們在小城鎮同樣能夠找到工作，生活的很好，小城鎮才會對人產生吸引力，政府再通過快捷交通的建設連接中心城區，使小城鎮與中心城區和世界的聯系更加便捷，小城鎮就必然成為北京建設世界城市的重要支撐。”中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎說，單一的轉型必然導致小城鎮發展不起來，如果從空間上就定位為擁有數十萬甚至上百萬人口，真正成為世界城市重要組成部分，產業和人口會自然向小城鎮集中。

前車之鑒帶給人們的啟示是，一方面對于形成鐵板一塊的城市固有利益格局，謀求任何一點的改革突破，恐將令小城鎮的畸形發展狀態進一步嚴重，惟有將其賦予更高的發展位勢，通過一系列土地、人口、產業等政策的整體性、系統性、協同性改革，才能全面釋放改革紅利。另一方面，完成全面改革的宏愿還須選擇一個較為恰當的時間節點，否則仍將徒勞。

而眼下，“久病難醫”的小城鎮全面改革，似乎正在迎來改變歷史的時間窗口。

依據北京城市總體規劃每十年進行全面修編的歷史慣例，2014年北京城市總體規劃的第五次修編將正式啟動。

與上次進行修編的2004年相比，啟動北京小城鎮全面改革還有著強大的理論支撐，無論是科學發展觀，還是均衡發展，抑或是新型城鎮化、全面建成小康社會和“中國夢”等等，都指向了提高小城鎮發展層級的改革目標。

若站在今天的視角審視上一次的規劃修編，可以很清晰地發現當初預想的不足，比如，規劃確定的城市功能拓展區根本無地可拓，生態涵養發展區雖然要求其生態涵養，但以GDP論成敗的考核體系注定其也要拼命發展。再比如規劃到2020年人口達到1800萬，但規劃實施了兩年就達到了1900萬。

這些均為小城鎮的地位提升提供了現實依據，要求北京市規劃一個小城鎮如何建設，必須結合產業植入，人才轉移，基礎設施建設，公共服務配套，政府投資與社會投資互動等，形成完整的實施方案，而不僅僅是一個規劃意見。

多輪驅動

規劃上可對改革進行全面系統的頂層設計，但改革的推行，則須找出牽一發而動全身的改革突破口。而據小城鎮以往的經驗判斷，土地仍將是推動小城鎮發展的核心要素，也是改革的核心所在。

其實，打開突破口也是有規律可循的，就是像十八大報告中所講的那樣：處理好政府與市場的關系。

如何通過改革激發市場的活力，馮奎認為，小城鎮傳統土地開發模式積重難返的本質在于，政府一味地主導出現了問題，小城鎮建設的資金來源主要依靠政府資金的投入，融資渠道也很單一，基本上依靠銀行貸款，改革的出發點就是要讓多個主體共同參與小城鎮的建設，使投入小城鎮的資金來源多渠道，形成單一主體向多主體轉變，融資也要從單一渠道向多渠道轉變。

事實上，除政府之外，市場上起碼還有四類主體有參與小城鎮建設的可能性和積極性。

首先，一些有條件的城鎮，可以推動農民自主的城鎮化，就是農民可以在自己集體的土地上去興建城市，并不需要政府把集體土地征為國有用地，改變土地性質，農民可以在自己的集體土地上建設和城市一樣的基礎設施，享受和城市一樣的生活，這樣政府可以減少資金壓力。

馮奎指出，十七屆三中全會提出，城鄉土地要具有同等的權利，在國有土地可以建設城市，城鄉土地要具有同樣的權利，為什么不能建設城市？如果將農民建設的城市納入規劃，就可以使其駛入健康的法制化軌道，而不是出現大量政策不允許、市場有需求的小產權房。

在馮奎看來，恰恰是現在一些比較矛盾的法律法規，使農民自主城鎮化陷入兩難境地，不讓農民自建就會面臨很多城鎮化發展的困境，讓農民自建又沒有及時調整法律，使其處于了違法的狀態，這實際上是改革出了問題。“憲法規定，城市的土地是國有，以此推論的結果是建設城市必須要在國有土地上。而十七屆三中全會提出城鄉統籌，推動城鄉要素流動，城鄉土地享受同樣權利，這個要素當然包括土地，集體土地上農民自已建設的城市，倒推回來，就可以享受和城市同樣的權利，這就是法律上自相矛盾的問題。”

“以前就一個政府主體，唯一的辦法就是將農民的地征為國有，征地之后要取得土地出讓收入，再去改進基礎設施，現在農民自己建根本不需征地，政府完全可以用規劃去控制它，把它限定在一定的范圍內，這就是改革。”馮奎說。

第二類主體是專業性投資機構。以往推動小城鎮發展，市政府出臺過相關政策，每年拿出數億元支持重點小城鎮的基礎設施建設，現在財政資金仍然很重要，但還應運用現代金融的手段，推動多元主體參與小城鎮的開發與建設。如北京市與國開金融共同發起成立北京小城鎮發展基金，吸引比較多的社會資本參與開發，以此撬動大量的沉淀資金，既增加了投資渠道，也借助這些投資主體拓寬了融資渠道。

“引入國開金融只是一種探索，實際上類似的投融資模式還有很多種，BOT、PPP、PFI等等都是國際上通行的作法，其共同點就是政府和私營資本，通過一定的融資方式相結合，解決城鎮化過程中的大量資金問題，但當下的政策對于外資、民資進入城鎮化的限制還大量存在，一項投資要經過大量的部門審批，表面看起來這種審批是對企業投資的重視和保護，但也在某種程度上，為社會資本進入城鎮化領域設置了更多的程序障礙。”馮奎說。

大量的在京流動人口也是參與小城鎮建設的重要力量。這類主體和北京戶籍人口一樣工作、納稅，對北京這座城市所做的貢獻一點都不比戶籍人口少，但在城區落戶方面，政策的設計已經把大部分人的路堵死了，而此前小城鎮買賣戶籍的政策也沒趕上。

“上千萬的流動人口事實存在，北京離開這些人群也將難以運行，要換個角度看待這類人群對北京城市發展的積極作用，一味封堵不如合理疏解。”馮奎指出，很顯然，這類人群不是高考移民，大部分舉家在京工作生活，并且具有一定的投資能力，更有著強烈的落戶意愿，在新的形勢下，北京小城鎮如何通過政策設計，分流這些大量在城市工作就業的流動人口，既有利于小城鎮的人口聚集，還能通過人的流動為小城鎮帶動新的產業發展機會，這都需要政策設計跟上形勢。

對生態環境破壞較小的研發企業總部也對小城鎮建設至關重要。總部機構落地小城鎮，就會帶去更多的高端人才，而幾乎所有的世界城市，都將企業的管理和研發總部布局于中心城區之外的小城鎮，有的小城鎮甚至以企業來命名，基礎設施和公共服務都由企業來提供，只有北京的企業總部主要集中于城六區，能夠通過政策改革，更大力度地吸引總部企業進駐小城鎮，這也是北京向世界城市看齊的一個重要標準。

實際上，借助總部機構建設一個城鎮的案例在世界各地早有實踐。如日本豐田汽車所在的小鎮，大量的基礎設施和公共服務都是由豐田出資建設的。再比如美國巴斯夫集團所在的小鎮，不僅大量的公共設施由企業建設，80%-90%的財政收入也都依靠于這家企業。“政府要堅守城鎮的規劃原則，并通過法律的手段保障生態環境和公共利益，使城鎮居民的合法權益不能因經濟因素受到損害。”馮奎說。

在馮奎看來，城鎮化的過程中要找到農民、專業投融資機構、流動人口、國內外有需求的企業總部等多個主體，實現多輪驅動，推動多個主體來參與，讓他們共同承擔北京城鎮化的成本，共同成為推動城鎮化的動力。

多個主體參與之下的城鎮化建設帶來的另一個好處是，可能會產生多種形態的小城鎮發展模式，而不同模式的好壞只有在相互的比較中分出勝負，但有了競爭的存在，人口和產業的集聚將有更大的選擇余地，這將會倒逼著小城鎮的發展模式持續創新。

事實上，盡管傳統的土地開發模式極大地抬高了小城鎮的地價房價，但我們還應該看到，發展中的北京在世界范圍內都具有天然的競爭優勢，大量的人口要向周邊輻射，大量的企業有在小城鎮選址的意愿，無數的外省市總部企業和跨國公司都愿意到北京來發展，但對于不同主體如何參與小城鎮建設，北京要有更多的改革政策出來。

馮奎指出，城鎮化的成本要建立一種分擔機制，依賴政府一家效率必然是低的，解決全面問題的可能性也會降低，城鎮化是牽涉到政府所有機構的一件大事，政策改革就是要大家都在這里面找到自己的位置，承擔各自的責任。

但他同時提醒，即使是政策改革到位，也應分類指導，層次遞進，避免北京的小城鎮一哄而上，可以形成發展的梯隊，有的小城鎮可以進行一期建設，有的可以進行綜合開發，有的山區不適合大面積開發，可以把主動權交給農民，利用農民現有的設施推動服務業發展。

傳統的小城鎮土地開發模式，政府更多的是站在了資本的一邊，將城鎮化作為資本積累和保增長的工具，發展房地產的現實動力來自資本對集體土地的沖動，但卻因不能吸納就業、后續保障不健全等，無法實現“人的城鎮化”。而衡量新一輪改革的成敗，是看政府能否站在農民的一邊，引入更多的主體共建城市經濟，帶領農民走向共同富裕。