改革由誰設計

劉琳 辛繼召

改革開放三十多年的今天，中國的經濟與社會得到了長足發展。而與此同時，改革進程中受益的部分人群，逐漸形成既得利益群體，不僅掌握了諸多社會資源，并在利益的交換中壟斷改革成果，甚至成為中國進一步改革的阻力。

在這樣的背景下，人們越來越將改革的前景寄托于頂層設計的作用，希望以此破除地方與部門既得利益格局。

在燕京華僑大學校長、經濟學家華生看來，當下對于頂層設計的討論，眾說紛紜，而最需要理清的一個基本問題是：改革由誰設計？所有的改革說到底都由人主導，改革設計者的利益導向與能量發揮，對改革的推進至關重要。

華生認為，改革需要中央的決心與智慧，中央是最高意義上的改革設計者和推動者，無須另設其他形式的改革政府機構。中央應設計合理的制度，使得部門和地方基于自身利益驅動的行為，與整體的改革目標不沖突。

具體層面的改革方案設計者，其人員構成不應僅由相關部門官員組成，需要在一定程度上開放用人體制，引入民間智力，從而避免利益牽絆和思維模式的局限。

中央是最高形式的改革委

《財經國家周刊》：近些年，部門利益與地方利益對改革造成的阻力，越來越被人們詬病。對此你怎么看？

華生：從經濟學的角度，每個人都追求自我利益最大化。推動改革，不能忽視人的這一本性。

不存在沒有既得利益的部門與階層，因此改革永遠存在對立面、存在既得利益的阻力。當今中國面臨的這個問題，古今中外的改革都曾遇到過。沒有既得利益，也就無所謂改革了，我想這是對待改革的一個最基本認識。

從這個角度出發，我們不能一邊說部門與地方利益是改革的最大障礙，一邊又要求、寄希望于他們在各自的領域推動改革。部門和地方一定會站在自己的立場出發來制定政策。因此，改革的推動，一定來自于更高層的力量。

《財經國家周刊》：這個“更高層”，具體是指什么？

華生：這個更高層也就是中央。中央處于最高的位置，這客觀上就會使其擺脫局部的既得利益，面對的是全國、全體人民的利益；從另一個層面講，這一位置也決定了其面對的壓力超越部門，是整個社會全方位的發展壓力。

現在有一些聲音提議建立凌駕于部門之上的專職改革部門，例如改革委員會，認為這樣的“配置”可以擺脫局部利益，不是完全沒有道理。但從中央所處的位置來考慮，中央不就是改革委員會嗎？

特意建立一個部門搞改革，反而可能會有負面效果。新的部門自然配一套新的人馬，改革是中國當下的最大要務，級別低了沒有權威，新搞個“大衙門”，在中國現行的人事體制下，很難避免又是分官銜、占位子、求晉升。我們完全可以預判，工作尚未開始，利益分割已經開始，新部門自身就已經演變成一個既得利益部門了。

因此，我認為并不需要成立什么政府部門才能推動改革。改革開放是中央的旗幟，沖破既得利益的變革，始于高層的決心和對綜合壓力的判斷。無論從超脫性、從推動力，還是從協調力上來說，中央就是最高的改革決策者和最好的改革推動者，具體的設計則要開放言路，采各家之長。

《財經國家周刊》：目前，部門與地方利益盤根錯節，需要改革的問題很多，需要克服的利益阻力也有很多。中央作為真正意義上的改革委，應該如何理順與部門、地方的關系？

華生：所謂改革，就是要設計出一個機制，能夠在各階層、各部門都是理性人、都追求自身利益這個大前提下，調整利益結構。

人們現在總說部門和地方利益成為了改革的阻力，然而中國體制有一大優勢，就是集中力量辦大事。如果局部利益成為了整體改革的阻力，就說明我們的制度設計存在問題，制度沒能調動起各方的力量，相反這套機制可能是在刺激各方發揮負能量。

因此，中央進行頂層設計，首要一點就是確立政策的邏輯——即用制度引導部門和地方的行為，使得他們基于自身利益驅動的行為，與整體的改革目標不沖突，符合改革的需要。

舉個例子，現在的土地財政制度令地方政府的利益跟開發商連在一起，跟高房價、高地價連在一起，與無房居民的利益是相沖突的。房價、地價一旦下跌，地方政府賣不出地，沒有了收入，銀行貸款和利息都還不上了。

這個機制下，地方政府怎么可能好好調房價？房地產調控十多年，地方變著法子跟調控唱對臺戲，這個時候必須要改制度。當然，類似現象不僅局限在房地產業，在其他領域也都存在。

如果制度不改，希望大家的行為改，僅寄希望于大家的覺悟提高，那改革是不可能有實際進展的。

《財經國家周刊》：當下有一種趨勢，即各部門都談頂層設計，改革變成各行其道。但部門自改，畢竟力度有限，甚至有的部門通過改革更加固化了既得利益。如何改變這一局面？

華生：我認為這在一定程度上是缺乏改革共識的表現。各部門、各群體都不愿意真正觸動自己的利益，因此就容易把頂層設計搞成一個“筐”，形成一個似乎無所不包、卻又誰的利益都沒有真正觸及的東西。這樣的設計，只能讓本來就很復雜的社會與經濟發展局面，變得更復雜。

頂層設計，要把復雜的東西簡化。我認為要順利地推進改革，高層應組織討論，去偽存真，確定最為聚焦的改革共識點，也就是可以牽一發而動全身的改革切入點。先集中力量在這一點上進行突破，在改革的實踐中再進一步擴大共識，尋找下一步、再下一步的改革點，確定改革步驟。

改革設計要引入民間智慧

《財經國家周刊》：改革還需要具體措施的設計者、實踐者。在制定各領域改革方案層面，仍需要相應部門提供大量智力人力，怎樣才能保證改革的精神和決心從上到下貫穿下來，避免改革方案走樣？

華生：改變這一問題，需要改變現在的用人體制。改革，要從改人入手，改革的設計需要吸收各界智慧。

我們現行的用人體制存在較大的封閉性，如果完全依靠現在各部門與地方的官員來做具體的改革制度設計與規劃，局限性是很大的。

用人體制的封閉性主要帶來兩個層面的問題。

第一，官員的行為邏輯通常都是上行下效，一個職業化的官員肯定以仕途的發展為目標，他做什么都要考慮領導的意志，要考慮自己所在單位的利益和意見。換句話說，他本身就處于既得利益格局之中。因此，缺乏足夠的動力。

第二，改革是一項需要大量創新的活動，需要銳力和突破。而官員長期所處的氛圍往往較為“中庸”，官場多年，已經形成了較為固定的思維模式和工作套路，即使有勇氣突破既得利益，可能也缺乏足夠的新意。

現在不少改革方案出來以后，大家感覺很失望，那往往是因為方案的設計者或囿于部門利益，或與一線距離已經較遠，對社會新生事物了解不夠，方案的設計過程是關起門來作業。長期行政工作導致的思維局限決定了改革難有大的突破。

《財經國家周刊》：在你看來，用人體制應朝什么方向改變，才有利于改革的突破？

華生：以破除既得利益格局為目標的頂層設計，一個基本要求，是需要廣泛吸收處于既得利益格局之外的人來參加。改革要想吸取新鮮的意見，首先要吸收新鮮的血液。

因此進行改革設計，要吸收民間的智慧參與進來，建設開放性的用人機制，改變封閉作業的政策制定過程。從制度設計上，我認為可以考慮拿出一部分政府部門崗位，以聘用一定年限的方式，引入民間智力，讓這些人也承擔起改革等政策方案設計者的角色。