探究“中國式救助”

張靜

2013年的寒冬天氣不斷刷新中國各地歷史低溫紀錄，而各地街頭露宿者的身影也并未明顯減少。

2012年11月30日，農民工劉紅衛因饑寒交迫和疾病纏身死于鄭州市中州大道鄭汴路立交橋下。數百個花盆在他死后20天出現在事發地，是為了擋住后來者橋下露宿。

在沈陽，四九寒天時氣溫已降至零下26度，市救助管理站一天三班進行巡查，而一個多月以來，救助車的座位常常空著。在哈爾濱，一些被救助者在救助站待上幾天后就重返街頭。在河南漯河，當地媒體報道說一位民政局長甚至單膝跪地，請求一位老人接受救助。

不愿去救助站，成為一些露宿街頭人員的默認選擇。“去救助站，你能管我一時，能管我一輩子嗎？”有媒體曾跟蹤杭州救助站工作人員夜間上街巡查，一位60歲左右的露宿街頭人員面對鏡頭說。

“制度規定救助的群體和街面我們看到的流浪乞討、露宿的群體并不完全等同。當地政府也建了一些臨時庇護的場所，很多人不進去住是因為不太方便找工作，臨時招工的習慣在橋底下，不太習慣在固定場所去招工，多種原因造成了勸說不動的狀況。”民政部社會事務司副司長王宏麗在接受《瞭望東方周刊》采訪時說。

據官方數據，2008年至2012年的5年里，全國救助站救助近1000萬人次，其中未成年人約80萬人次，老年人120萬人次，殘疾人70萬人次，救治的危重病人、精神病人45萬人次，跨省護送返家60多萬人次。救助站的貢獻業績可以從數據中讀出。

“中國式救助”歷史

政府的救助管理工作從新中國成立初期就開始了。其時政府規定人民警察負責隨時收容國民黨散兵、乞丐流民、流鶯暗娼，由派出所轉送收容機關進行勞動改造，使其轉化為從業人員并予以安置。“當時的救助站是帶有工廠性質的勞動改造場所。”王宏麗說。

20世紀50年代末發生嚴重自然災害，大量災民涌入城市流浪乞討。1961年11月11日，中共中央批轉公安部《關于制止人口自由流動的報告》，要求在大中城市設立“收容遣送站”，以民政部門為主，收容盲目流入城市的人員、遣送回原籍。

改革開放初期，農村人口向城市大量流動，流浪乞討人員隨之增多。1982年5月12日，國務院頒布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，正式確立收容遣送制度，對因無力自行解決食宿而流落城市街頭的流浪乞討人員進行救濟，對影響城市秩序的人員進行強制性收容、遣送。上述《辦法》效果明顯，流落街頭的困難人員可以得到救助，同時也限制了乞討行為。

王宏麗親身經歷的故事表明，在改革開放前，收容遣送制度其實已經形成。1977年，王宏麗鄰居家的大女兒由于和母親感情不和從西北一路逃到東北老家，路上基本靠當地車站和收容遣送站救濟，后在東北某地遣送站被家人找到時身心并未受到傷害。“這個制度對她的幫助是很有意義和價值的。”王宏麗說。

20世紀90年代，城市出現大規模盲目無序的流動人口。1991年5月，國務院印發《關于收容遣送工作改革問題的意見》，將無合法證件、無固定住所、無穩定收入的“三無”人員納入收容遣送之列。收容遣送制度以城市秩序管理為主，兼顧救濟。

“三無”人員的納入就帶來了一些問題：收容對象擴大，上街沒有隨身攜帶證件就可能隨時被送到遣送站；又由于政府在人力、財力、設施場所等方面投入不足，導致工作人員不足，設施設備差，收容待遣時間比較長，工作人員遣返“三無”人員的時候向被遣送人員家里要錢，存在亂收費的問題。這些問題不停地被反映，改革勢在必行。

20世紀90年代末，針對收容遣送制度的弊端，作為收容遣送工作主管部門的民政部門提出了改革方案，已開始著手推動廢止強制性收容遣送制度。2003年初，民政部、公安部、財政部聯合向國務院報送了《關于改進和規范城市流浪乞討人員收容遣送工作的請示》。

2003年3月17日晚，在廣州打工的湖北籍大學生孫志剛因缺暫住證，被警察送至廣州市“三無”人員收容遣送中轉站收容，3月20日被收容所員工毆打身亡。媒體曝光后，引發社會大討論。

“孫志剛事件”迅速催生了新管理辦法的出臺。

2003年6月20日，溫家寶總理簽署第381號國務院令，頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。《救助管理辦法》及其實施細則于當年8月1日開始實行，同時廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。至此，以“自愿求助，無償救助”為原則的救助管理制度取代了強制性的收容遣送制度。

“回溯上述歷史，可看出從救濟到城市秩序管理和救濟相輔相成再到救助這樣的一個變化。”王宏麗總結說。

被救助者中80%是為了解決臨時困難

現行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其實施細則中，露宿的農民工并不屬于救助對象，而一些職業乞討者卻并不愿意接受救助。《救助管理辦法》處在一個“無明確對象”的尷尬境地，針對此，多位專家學者曾呼吁出臺“社會救助法”。

王宏麗告訴《瞭望東方周刊》：“《救助管理辦法》規定的救助對象是生活無著的流浪乞討人員，即自身無力解決食宿、正在城市流浪乞討度日的人員，農民工是來城市務工的，不能等同于生活無著的流浪乞討人員。”

按照《救助管理辦法》第5條：“公安機關和其他有關行政機關的工作人員在執行職務時發現流浪乞討人員的，應當告知其向救助站求助；對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，還應當引導、護送到救助站”的規定，對街面流浪乞討人員的主動救助保護是公安機關、民政、城管等多個部門的共同職責。流浪乞討人員無論是撥打110還是救助站電話都可以得到幫助。

“目前，流浪乞討人員中主動求助人員比例不大，這主要和流浪乞討人員這一群體的構成有關。”王宏麗分析。

據調查顯示，街面流浪乞討人員中約70%是職業乞討人員，這部分人員以乞討為職業，通常租房居住，不愿接受救助；另有20%是遭遇困境流落街頭，又不知道有救助機構的人員；其他約10%則是智力精神殘疾人。

“在我們機構內的救助對象中，只有20%的人有流浪乞討行為，剩下80%的人是知道有救助政策，因遇到錢物遺失或被偷、務工不著、尋親不遇等情況身無分文主動找救助站求救，救助站對他們的救助是解決臨時性困難。”王宏麗說，“目前，救助站為各類困境人員提供針對性應急救助，大大超出了法律明確規定的工作職責范疇。”

臨時性原則不能一刀切

在王宏麗看來，臨時性救助原則的定性，在實際工作中不可能一刀切。救助站在工作中遇到的情形要比法律規定的情形復雜得多。

比如一些未成年人和智力精神殘疾人，說不出和自己有關的任何信息，往往也查不出其監護人和戶籍地。臨時救助的規定時間是不超過十天，但查不到監護人和戶籍地的對象在救助站接受救助的時間就會較長，有的半年，有的一兩年，有的甚至是一生。

關于救助內容，對未成年人、殘疾人、老年人和其他行動不便的人，也有所不同。

來站接受救助的人員成分復雜，有攜帶管制刀具等危險物品人員，有在逃犯、刑滿釋放人員和吸毒人員，有精神病人、艾滋病患者、癡呆老人、重度殘疾人，有各類傳染病患者。比如，國家確定的傳染病有38種，救助站在受助人員身上發現的就有31種。救助站工作人員是零距離接觸，不能像傳染病醫院的工作人員一樣穿防護服，每年都有不少救助站職工被傳染結核病、肝炎等疾病。

“我們要是戴上口罩，就會有距離感。杭州站站長剛調到救助站工作就遇到一個有狂躁型精神病的乞討人員，在救助站內用砍刀砍傷另一名被救助人員。陜西勉縣救助站站長被當地一個家庭不接納的刑滿釋放人員用水果刀刺傷，搶救無效身亡。有些經濟欠發達地區還沒有條件配備安檢設備，救助站工作人員的人身安全隨時會受到威脅。還有地方救助站碰到過艾滋病人向救助站索要大額現金，因達不到目的，就拿著針頭抽血恐嚇并試圖傷害工作人員的情況。”王宏麗說，“救助對象太復雜了，工作人員雖然也會接受一定的培訓，但大部分還是靠經驗積累來應對。為了保障更多的受助人員安全，有的地方，公安機關在救助站內設立警務室，也有的由保安公司負責站內安全。”

救助管理的工作機制是多部門分工合作的模式。比如街面，公安機關和城管發現乞討人員應當告知其向救助站求助。如果被救助對象是未成年人、殘疾人、老人，公安機關就要引導護送到救助站。受助人員在機構內的食宿、與家人聯系、返家交通等就是救助站自身的工作，衛生部門則負責對突發急病的流浪乞討人員救治。

各地根據實際情況，采取不同措施完善街面發現、告知、引導求助機制，如成都市利用城市數字化管理平臺開展此項工作，也有一些地方以公安巡警為主。

目前全國有1788個救助站，救助站職工17300多人，平均一個站只有10名工作人員，救助站實行24小時值守，且男性、女性、未成年人分區管理，存在工作人手不足的問題。

需要社會力量參與

王宏麗特別強調救助機構要加強對未成年人的救助保護。“未成年人流浪街頭大多是因為家庭暴力或家庭變故、教育方式不當、監護缺失等離家出走，救助站要給未成年人一個獨立的臨時庇護場所，不能和成年人放在一起。”

“2003年改制的時候，有些地方，如北京，原來是公安在做收容遣送，2003年8月1日新救助辦法實施后，北京臨時租地方成立救助機構。孩子和成人在一個機構內，居室分開，但是在室外就有大人給孩子煙抽或教他一些不好的行為。為了防止未成年人受到不良影響，北京市成立了未成年人救助保護中心。”王宏麗說，“目前來看，從場所上分開的做法不是很多，但是管理上，居住和活動區域是分開的。完全分開的有杭州站，整個就是兩個房子在兩個地方。還有的地方兒童樓、成人樓分開，就算在一個樓也會有隔離。但是在經濟欠發達地區，連救助機構也沒有，或救助機構條件太差就沒辦法再細分了。”

社會力量參與流浪乞討人員救助服務，在一些地方已經有實踐的基礎，全國已有30多個在民政部門正式登記注冊的民間救助機構參與流浪乞討人員救助工作，例如上海浦東陽光慈善救助服務社、寶雞新星流浪兒童援助中心、福建省泉源少兒之家等。

2004年7月，民政部下發了《關于設置救助管理引導牌的通知》，要求各地在人流較大的車站、碼頭和繁華地區安裝引導牌，并統一引導牌內容。引導牌內容包括救助站名稱、地址、求助熱線、乘車路線和救助站交通圖。王府井步行街就有這樣的引導牌。

“很多基層機構之前就有實踐，效果很好。比如無錫就在出租車上打救助電話的公益廣告，包括24小時的快餐店、環衛工人等，動員這些力量，把救助引導卡給他們，協助救助站的工作。”王宏麗介紹。

王宏麗呼吁社會力量參與到救助中來。“以北京市為例，現有查找不到監護人和戶籍地、滯留半年以上的精神病人和智障人員1927人，其中滯留1年以上的1501 人（智障1017人，精神病人484人）。北京全市救助機構有床位1437張，所以北京公辦福利機構床位目前尚不能滿足本市戶籍人員需求，更無法接收外來流浪乞討人員。這部分人員如果留在救助機構接受照料，救助機構將無力承擔法定的臨時性救助工作，所以對一部分滯留人員的生活照料需要委托給社會力量承擔。”

另外，對受助人員，特別是受助未成年人的心理輔導、行為矯治、文化教育、技能培訓等工作需要社工、心理咨詢師、教師等專業人員進行，目前救助機構受人員編制等原因的限制，現有專業人員不能滿足工作需要，需要引進社會力量參與。