淺談我國政府績效評價體系的構建

康翻蓮

[摘要] 績效評價是引導政府及其工作人員樹立正確導向、盡職盡責做好各項工作的一項重要制度。目前，我國財政收支規模不斷擴大，但資金使用效率卻不高，因此，研究和構建政府績效評價體系具有重要的理論和現實意義。本文以政府績效評價的重要性為基礎，重點分析了我國政府績效評價的現狀，進而根據存在的問題，提出了構建我國政府績效評價體系的思路。即建立合理的績效評價指標體系、多元化的評價主體及評價的制度化。

[關鍵詞] 政府績效評價；評價體系；評價主體；評價制度化

[中圖分類號] F272.92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）06- 0034- 03

2006年9月，溫家寶總理在加強政府自身建設推進政府管理創新電視電話會議上指出：“績效評估是引導政府及其工作人員樹立正確導向、盡職盡責做好各項工作的一項重要制度?！?2007年2月，溫總理在國務院廉政工作會議上強調，今年要在全國推行以行政首長為重點對象的行政問責制度，抓緊建立政府績效評價制度。2008年以來，美國等西方國家紛紛要求削減政府支出。2011年3月23日，國務院定出時間表，要求各部門6月公開支出情況。2011年3月25日，溫家寶又指出，要大力推進行政經費包括出國出境、出差、公務接待、公務用車、會議等支出詳細公開。2011年4月間，我國云南等省出現了地方政府融資平臺違約的跡象。目前，我國財政收支規模不斷擴大，資金使用效率不高，甚至存在浪費的現象。因此，如何更好地加強支出管理，提高財政支出的使用效率，是社會各界都普遍關注的問題。政府績效評價已成為越來越重要的問題，擺在國人面前。

1 政府績效評價的重要性

政府績效評價，是指運用科學的方法、標準和程序，對政府機關的業績、成就和實際工作做出盡可能客觀的評價，根據管理的效率、能力、服務、質量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中的投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。政府績效評價旨在提高政府公共管理和公共服務能力，是以公共責任和顧客至上為核心理念的政府改革策略，是持續改進和提高政府部門績效的一種行之有效的管理工具。政府績效評價關系到政府能否完整準確地履行其職能，關系到國家經濟與社會發展以及每一個公民的福祉，關系到科學發展觀的落實和和諧社會的構建。

1.1 政府績效評價有利于提高政府的效能和形象

績效評估在政府運作和管理過程中引入了成本效益機制，將成本與效益相連，力求以最低的成本獲得最大的效益，從而提高資源投入的效益，有效地制止政府行為中的虧損現象和浪費現象，促使政府在管理的各個環節進行審慎的抉擇和衡量。政府績效評價為降低行政成本和提高行政效能提供了有效途徑。同時，績效評價過程使政府工作成績得到認可，并促使政府對工作中暴露出的問題，虛心接受公眾批評并積極采取措施進行改正。同時，公眾的意見和建議也能夠及時反映到相關部門，以加強政府與公眾之間的交流與溝通，建立和鞏固公眾對政府的信任，激發公眾的政治熱情。通過開展政府績效評價，倡導以公眾滿意度為主要評價標準，使政務真正體現民意，促成政府工作由“暗箱操作”到“陽光行政”的轉變，將在很大程度上改善政府形象和提高政府信譽。

1.2 政府績效評價有利于轉換政府理念和職能

科學的政府績效評價通過引入外部評估機制，吸收外部評價主體，能夠使公眾的意愿得以順暢有效的表達，從而促進政府轉換管理理念，引導政府主動反思傳統行政管理的利弊，跳出原有的思維模式，接受新的管理理念和理論，提升政府管理思維高度，擴展思維廣度，回歸科學與理性，強調以社會公眾的需求為依歸并對社會公眾負責。因此，開展政府績效評價有利于建立和發展廣泛的社會公共責任機制、樹立政府的服務行政意識。績效評價在很大程度上為政府衡量特定職能的合理性與必要性提供了一個較為清晰的標準和尺度，有助于理順各種關系，有效地轉變政府職能，提供公共服務，追求經濟、高效和公民滿意度，進而建立政府與社會之間的良性關系，為深化體制改革提供理論上的支持和技術上的幫助。

2 目前我國政府績效評價的現狀

政府績效評價是指對政府管理過程中投入、產出、中期成果與最終成果所反映的績效進行評價和劃分等級。它反映了政府管理尋求社會公平與民主價值的發展取向，貫穿了公共責任與顧客至上的管理理念。其目的是為了維護現有的基本社會秩序、提高服務質量、改善公共責任機制和增強政府公共部門的號召力與公眾的凝聚力。

目前我國市場經濟與民主政治所要求的服務行政和責任行政觀念并不成熟，政府管理理念過分強調統治功能和管制功能，忽視服務功能和政府自身的責任。這種情況的必然后果是政府權力的膨脹，政府責任意識的淡化和責任機制的缺失，政府服務功能的萎縮和服務質量的下降。同時，由于政府績效評價在我國起步比較晚，因此我國在政府績效評價方面還存在很多問題。

2.1 評價重點的不明確

當前我國政府績效評價仍沒有擺脫傳統的效率評估模式，過度關注投入、過程和有形產出等效率因素，而忽視服務質量、結果、公民滿意度等有效性因素。甚至有些地方政府片面地以GDP論英雄的觀念仍根深蒂固。“十五”計劃23項數字指標中20項為社會發展指標。要建立科學的評估指標體系，不能片面地將經濟業績等同于政績，將經濟指標等同于政府績效的評估指標，GDP成了“一俊遮百丑”的硬指標。

2.2 評價指標的不完善

目前，我國行政績效評價沒有完善的指標體系，評價方法滯后。大量采用定性評價方法，很少采用定量評價指標，廣泛采用單一的成本效益分析法。在評價程序中缺乏規范性，對數據采集的流程，數據分析的方法，操作人員的倫理等缺乏明確限制和公開，評價結果很難做到客觀、公正，甚至流于形式。因此，我國應借鑒西方發達國家的成功做法，完善指標體系，使評價活動規范化、科學化，且注重加強對顧客滿意度和質量的評估。

2.3 評估主題的單一性

中國政府績效評價出現了績效評估主體單一化的現象，忽視了其他利益相關者的存在與政府組織密切相關的各種利益相關者可能會對政府組織有不同的期待和要求。由于我國行政系統運行的相對封閉性，使得民眾漠視監督政府工作的重要性，民眾基礎的薄弱和機構責任感的欠缺，使得政府績效評價發起與設計責任由黨政主要領導者承擔，導致了評價以官方為主，我國政府績效評價的傳統主體是上級管理部門。由于缺乏社會公眾對政府的評價以及政府內部的自身評價。導致了政府部分只對上級負責而不對公眾負責的必然后果。要改變這種狀況，就應像西方國家一樣，降低政府自身在績效評價中的主導地位。同時提升公民、大學、研究機構和其他組織在績效評價中的地位，方能保證績效評價的客觀性，增強政府的責任意識。

2.4 績效評價的無制度性

從我國政府績效評價的實踐可以看出雖然我國部分地區開展了有益的探索，然而從總體來看，我國政府績效評價活動既缺乏有關法律的指導，又處于“各自為戰”的狀態，有些地區績效評價活動搞得有聲有色，而大部分地方政府的績效評價還停留在形式上，僅限于對干部考核的層次，所以加強我國政府績效評價制度化、法制化建設勢在必行。

2.5 評價結果的隱蔽性

政府績效是公眾測評政府好壞的重要標準是效率。公共部門績效評價的結果應該形成一個績效評價報告。然而，受倫理性行政文化影響，道德和性格評價是我國績效評估的核心。由于傳統文化對人際和諧和道德修養的強調，導致在政府部門內部公開討論績效問題變得相當困難，績效評價的實施也轉為私下進行。在公布評價結果時也只是公布較好的結果，對于較差或不合格的評價結果往往為了顧及面子而不予公開。同時，而由于各種紛繁蕪雜的人際關系網絡的存在，形成了多樣化的利益小群體，績效評價的結果也會考慮利益平衡和關系順暢，做出適當的調整和讓步。

3 我國政府績效評價體系的構建思路

提高政府績效，是世界各國政府始終追尋的一個基本目標，也是新公共管理主導的基本方向。隨著世界朝向全球化、信息化和知識化的發展，政府越來越有必要改變傳統的執政理念和執政方式，向高績效、集約化、精簡化方向發展，以減小政府規模和成本，提高政府管理能力和質量。

政府績效評價的核心，①要有一套科學的評價指標體系。指標就是導向，科學的指標能引導各級政府將工作的重點和注意力放在落實科學發展觀上，促進經濟社會全面發展；反之，如果指標設計失當，就會造成地方政府片面追求某一方面的政績，出現形象工程、政績工程。②評價的方式也很重要，一套指標體系不會自動的發生效力，而是要通過一定的途徑和形式來考評。從目前來看，要特別重視改變過去單純的自上而下的、封閉式的評價模式，而引入外部評價機制，讓人民群眾充分參與績效評價體系。

就國際經驗看，政府績效評價的指標要素主要是：經濟指標、效率指標、效果指標、行政能力指標、公正指標等。經濟指標指管理項目中占用資源的水準；效率，關注的是投入與產出的比例關系；效果通常指公共服務實現標的程度，是衡量公共服務的重要指標；行政能力，把效率和效益結合起來的衡量指標；公正，指接受公共服務的團體和個人都受到公平的待遇以及社會弱勢群體能同等享受公共服務的補償機制。

對于我國，當務之急是借鑒先進國家的經驗和做法，建立多重評價體制，形成人民監督和上級監督相結合的績效推動機制，從而建立讓老百姓高興和滿意的服務型政府。

3.1 建立合理的績效評價指標體系

政府績效評估的順利推進，離不開一個合理的績效評價指標體系。建立一個能反映機構、項目、程序或功能如何運作的指標體系，同時使不確定因素、活動、產品、結果及其他對績效具有重要意義的方面量化。既要有經濟指標，也要有社會發展和環境建設的指標；既要考核已經表現出來的顯績，也要考核潛力績效；既要考慮當前，也要考慮未來。如果說政府績效評價是測評政府“工作做得怎么樣”，那么，對政府績效進行測評的一個前提就是“政府是做什么的”，即必須首先弄清政府的職能才能制定相關的指標體系，績效評價要體現政府職能轉變的要求，績效評價要測評政府該做的事，測評政府履行法定職責的程度，政府越位、錯位的工作不能納入政府績效評估的范疇。如果在政府角色越位的基礎上進行績效評價，不僅將評價政府的本意曲解了，而且會妨礙政府轉變職能。

借鑒美國的實踐，遵循績效評價的原則，我國建立績效考評指標時，需要考慮建立不同層次的指標體系，如共性指標和個性指標，還應包括財務指標和非財務指標。對于個性指標的設計，要考慮能夠量化考評，然后比較分析其預定目標及實施結果。另外，由于我國政府職能不僅限于公共服務領域，還承擔了經濟建設職能，所以政府支出中經濟支出比重較大，在對這些部門進行考評，要借鑒企業考評的指標。我國政府績效評價的衡量指標可以分為以下幾個方面：

（1）政府行政效率。包括決策效率、管理效率、執行效率這幾方面的指標構成了行政效率的完整體系，這幾方面的效率都達到了標準，整個行政管理系統才達到了最大的效率。

（2）政府業績。包括政府為社會經濟活動提供的服務數量和質量、政府管理目標的實現情況、政策制定水平與實施效果、政府管理效益、政府管理社會效果等。

（3）政府工作效能。包括社會效能和政府機關效能。社會效能屬于宏觀的決策范疇，即決策目標和手段是否正確以及實現目標能力的強弱等。政府機關效能屬于微觀的內部運行機制范疇，即制度是否完善、是否依法行政、是否政務公開、是否辦事高效、是否優質服務等。

（4）生態環境。根據我國環境問題嚴重的實際，生態環境指標要作為考核政績的重要參數。那些確保經濟和生態環境協調發展的干部應被評為稱職或優秀等級；那些因片面追求經濟增長而破壞生態環境、造成污染指數居高不下的干部應被評為不稱職等級。

3.2 建立多元化的評價主體

多元評價可以彌補單一評價的不足，特別是當地方政府績效評價本身存在較大缺陷的時候。不管是公共部門的自我評價還是民間機構的評價都有其優勢和不足。公共部門對其自身的工作有全面的了解，掌握了詳細的第一手資料，有利于評價活動的開展。但要求公共部門對自己的活動做出客觀公正的評價，實非易事。因為評價在某種意義上就意味著批評，對公共部門來說，這無異是對該部門能力的質疑，會影響到本部門的聲譽。所以在自我評價過程中，往往夸大成績，掩蓋失誤，這容易使評價活動走向片面并帶有濃厚的主觀色彩，缺乏客觀公正。并且進行評價需要有相關理論知識，熟悉掌握專門的評價方法和技術，而公共部門自己的評價人員往往缺乏這方面的系統訓練。對于民間機構來說，它們具有完備的專業評價知識和技術，評價也能做到不帶偏見，比較客觀公正。但是要獲取公共部門詳細的活動資料比較困難，而且評價缺乏權威性，結論也不易受到重視。因此，最理想的解決辦法就是把公共部門的自我評價和民間機構的外部評價結合起來，優勢互補，以提高評價的準確性和公正性。因此，最理想的解決辦法就是把公共部門的自我評價和民間機構的外部評價結合起來，優勢互補，以提高評價的準確性和公正性。因此，我國應該建立公共部門自我評價與民間機構評價內外相結合的評價體系。

3.3 加強評價的制度化

制度化是績效評價活動的趨勢之一。我國應借鑒美國政府績效評價的做法，通過政策引導來確立績效評價的制度化和規范化，使之成為我國政府管理中的必要環節。應頒布政府績效評價的相關法律，政府績效評價的項目內容，項目評價形式，評價范圍以及具體環節，用法的形式來規定政府績效評價，真正做到政府績效評價有法可依。同時，制定政府績效評價的制度和規范，在法律上保證政府績效評價的權威性，既要給評價主體以獨立的評估資格，又要給評估主體以績效評估申訴的機會。進而，政府還應確定了獨立機構，負責對績效評價工作進行指導、督促和協調，并有選擇地獨立對一些部門的績效進行評價，避免部門自我評估可能產生的“報喜不報憂”和評價失準現象。就我國而言，隨著各地績效評價工作的逐漸深入，可以考慮首先在基層地方政府加以試點和推廣，在試點取得經驗并規范化之后，再推動高層地方政府和中央政府的績效評價，以地方立法推動全國立法，然后在適當的時候進行全國范圍內的政府績效管理和評價立法，同時也要協調好政府績效立法與相關法律、法規之間的關系。

主要參考文獻

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