美國教育券制度對我國高等教育財政體制的啟示

摘要：美國是教育券理論的發源地，也是最先把教育券理論引入到實踐當中去的國家之一。因此美國的教育券制度無論從理論還是實踐上都積累了一些經驗。本文并沒有從國內大多數學者經常研究的教育券對基礎教育的促進作用作為切入點，而是集中討論了美國教育券制度對我國的高等教育財政體制改革的借鑒作用。主要分析了美國教育券制度的理論與實踐以及它對我國高等教育財政體制改革的影響，并且詳細論述了建立我國高等教育券制度的前提條件以及具體模式。

關鍵詞：美國；教育券；高等教育財政體制

中圖分類號：G642.0 ？搖文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2013）50-0007-04

教育券是指政府將其欲投入到教育中的經費折合成一定面值和數量的有價證券并將其直接發放給學生或家長而不是傳統意義上的那樣直接發放給學校的一種政策。在教育券制度下，學生或家長在獲得教育券之后可以自由地選擇使用教育券來支付學校的相關教育費用。教育券制度改變了政府、學校和學生之間的關系，有利于促進學校之間的競爭，從而促進學校的發展進步。從更深的層次上來講，教育券制度具有提高教育投入的效率以及促進教育公平的作用。作為教育券制度的起源國，美國的教育券制度無論從理論上還是實踐上都積累了一定的經驗。這些經驗對于我國高等教育領域內存在的政府財政投入使用效率較低、辦學效益低下以及民辦大學發展滯后等問題都有相當大的借鑒意義。

一、美國教育券制度綜述

1.美國教育券制度的理論與實踐分析。教育券（education voucher），是在教育領域中實行的一種代幣券。具體來說，教育券是指由政府向一些特定的家庭給予某種特殊的、購買教育服務的權利，學生可以憑著政府發放的教育券來自由選擇自己中意的學校。美國是教育券理論的發源地，二十世紀五十年代，美國當代著名經濟學家米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman）在《政府在教育中的作用》（The Role of Government in Education）一文中提出了教育券的理論以期對教育進行市場化改革。教育券理論的基本觀點是：政府要改變對公立學校進行直接補助的教育投入方式，政府應當把教育經費折算成一定數額的有價證券，也就是教育券并直接發放給學生本人或家長。學生或家長可以自由選擇包括公立與非公立學校在內的各種學校。學校則以收集到的教育券向政府有關部門兌換與教育券面值相等的教育經費用以支付各種辦學費用。這種觀點是一個歷史性的創新，它顛覆了傳統上的政府對教育進行投資的模式，打破了國家對教育的壟斷，促進了各個學校之間的公平競爭，為整個國家的教育事業進步注入了新的活力。

教育券理論最先被引入到高等教育領域的是1983年由列文（Henry M.Levin）提出的列文模式。它主要包含以下幾個要點：第一、由政府確定其需要進行資助的目標群體并發放教育券，獲得資助的學生將使用教育券來支付所選擇學校的各項費用，接下來再由政府按學校收到的教育券的金額來劃撥給該學校等額的教育經費。因此，選擇該校的學生人數將直接決定其能夠得到的經費。第二、高等學校獲得政府財政撥款的前提必須是取得政府相關部門的認可。從原則上來講就是，只要是能夠滿足學生需求又能保證相應教學質量的學校都可以得到認可。第三、教育券制度不僅限于直接資助，還可以包括諸如獎學金、助學金和學生貸款之類的資助。第四、教育券是終身有效的。也就是說教育券的使用是沒有期限限制的。第五、信息的暢通在教育券制度中起到關鍵作用。通過充分的信息公開與交流不但可以使學生更快、更徹底地了解到大學的相關情況而且也能使大學明白學生們的需求，從而不斷改進辦學質量。

除了列文（Levin）之外，巴爾（Barr）也對如何在高等教育領域中實施教育券進行過分析。巴爾認為與基礎教育領域相比較高等教育領域內更需要擴大學生的自主選擇權，為了更好地實現這一目標，單一的教育券計劃已經不能滿足人們的需要，因此政府必須制定出一系列教育券模式的組合，并使之成為一個整體從而有效地發揮應有的作用。在制定這一系列的教育券模式的組合時必須考慮以下幾個因素：第一，保護某些特殊專業。對于某些傳統性的專業要加以特別保護，政府可以通過對這些專業增加特別教育券的方式對其進行保護。第二，保護某些特殊高等院校。為了保持區域發展平衡，政府應該對某些邊遠地區的院校給予特別教育券。第三，保護特定的個人。政府應該對貧困家庭給予更多的教育券，從而促進教育公平。第四，保護質量。教育券的主要作用在于促進各高校的競爭從而提高教育質量，因此通過建立質量監督體系和公布質量監督的評審結果來確保高校教育的高質量才是關鍵。

自從20世紀50年代教育券理論被提出到現在，美國的教育券理論已經得到很大程度上的實踐。目前，美國共有兩個城市和一個州實施了公款資助的教育券計劃，有十個州有私人和私立機構資助的教育券。在高等教育領域內美國已經有兩類教育券的實踐經驗，Pell獎學金和《GI法案》。Pell獎學金是由聯邦政府提供給來自于低收入家庭的學生的，但是Pell獎學金相對于高等教育的成本來說顯得微不足道，對于促進高等教育公平起到的作用不是很大。1944年，美國通過了《GI法案》，該法案規定由美國政府對二戰歸來的士兵給予高等教育資助，以補償他們接受高等教育的損失，這是教育券理論適用于高等教育領域的第一例。當年的教育券每年的面值是五百美元，退伍士兵可以自由選擇任何高等學校，并使用教育券來支付相應的教育費用。同時政府還規定這些士兵有權在十年內接受四十五個月的高等教育，為了吸引這些士兵入學，美國高等學校中許多適應他們實際情況的新興課程應運而生。這使得許多本來無緣高等教育的士兵接受到了高等教育，大大增強了他們的勞動力市場競爭力。

2.美國教育券制度的促進作用。教育券制度作為一種新型的教育財政體制，給教育領域帶來了一些積極的影響。首先，教育券改變了傳統的教育觀念使得政府、學校和學生的關系發生了根本的變化。政府對教育的管理由直接變為了間接，政府不再直接向學校提供撥款而是向學生發放教育券。學校也不再依靠政府的直接投入而是從提高自身教學水平出發來吸引更多的學生從而達到獲得更多撥款的目的。學生也可以自由選擇自己中意的學校，成為了最大的受益者。在教育券制度下，政府、學校和學生的關系如下圖。（見圖一）其次，教育券促進了教育機會的均等，使得學生可以按照自己的意愿來選擇學校。再次，教育券促進了學校教學質量的提高。教育券制度有效地將競爭引入到教育領域，如何通過提高辦學條件、改善教學質量、合理化專業設置、增強就業競爭力、優化校園文化、提供更好的生活環境等等的方式來吸引更多的學生成為了學校的首要目標。最后，教育券促進了教育資源的合理配置，提高了資源的使用效率。在傳統模式下政府對學校的撥款是直接進行的，政府對學校的行政干預力較強，這就使得學校的資源配置不夠合理，重復建設與浪費現象比較嚴重。而教育券的實施使得學校處于競爭的環境下，從而加強了其自身的資源合理配置，減少了浪費，提高了辦學效益。

二、我國高等教育發展的現狀與問題

自1999年高校擴大招生規模以來，我國的高等教育事業迎來了大發展的時期，各種類型的高等學校無論從規模還是質量上來說都有了較大進步，可是仍然存在著諸多問題。而這些問題使得我國的高等教育運行機制處在一個公平和效率都在喪失的危險境地。首先，高等教育領域內存在幾十年的計劃撥款體制有著許多弊端，其效率極為低下，急需改革。我國政府對高校采取的“綜合定額加專項補助”的撥款形式是由國家或地方政府將教育經費直接劃撥給各個高校，這種方式缺乏有效的競爭與監管機制。其次，公立大學辦學效益低下，民辦大學發展落后，整個高等教育體系發展不協調。一方面，在公立大學中教育資金的流入更多的是在于大學與政府之間的關系而不是受教育者與大學之間的關系。這就造成了高校行政機構的龐大，浪費了教育資源。另一方面，民辦大學雖然為高等教育事業的發展做出了巨大的貢獻，但是其地位和投資收益都未得到法律保障，更得不到政府與公立大學一樣的資金與政策支持。最后，大學生畢業后的就業形勢相當嚴峻。雖然當前大學生就業形勢嚴峻的社會現實是由許多原因所造成的，但是主要原因還是在于高等教育本身發展的欠缺。面對市場化的環境，管理模式還處于較為落后的計劃經濟時代的高等學校在其自身的發展與學生的培養等方面還不能很好地適應市場競爭。這種現象突出表現為大學生就業的市場化與高等學校專業設置之間的矛盾；大學生就業的市場化與培養模式的非市場化之間的矛盾；大學生就業的市場化與教育體制改革滯后之間的矛盾；大學生就業的市場化與大學生落后的就業觀之間的矛盾等等。

總之，上述問題與矛盾已經成為制約我國高等教育更快、更好地發展的阻力。為了解決這些問題，將教育券制度引入高等教育領域，從而加強競爭，提高高校辦學效益無疑是一個好辦法。

三、美國教育券制度對我國高等教育財政體制的啟示

1.教育券對我國高等教育的現實意義。在我國高等教育領域內引進美國教育券制度有許多現實意義，主要表現在以下幾個方面：

第一，教育券制度可以促進教育投入的公平與效率，是對教育財政體制的創新。在市場經濟條件下，如果教育純粹由市場來提供，就會有許多人由于家庭經濟條件的原因而不能接受高等教育，從而繼續貧困下去。如果政府通過教育券的形式在教育財政投入的過程中給予貧困家庭的孩子特殊資助，這樣就保障了每個人平等的接受高等教育的權利，實現了教育機會均等。同時，以教育券的形式進行高等教育財政投入有效地避免了行政主導型的教育撥款方式所帶來的教育腐敗與資源浪費。學生可以將政府的財政撥款以教育券的形式投入到那些辦學特色突出、培養人才受社會歡迎的學校。這樣使得有限的教育資源投入到了真正符合市場需求的學校當中去，從而間接地提高了政府教育投入的使用效率。

第二，教育券制度為民辦高校的發展提供了空間。教育券的發行和使用為民辦高校的發展提供了良好的環境，有利于促進公立與私立大學間的競爭從而達到共同發展的目的。發行教育券可以減輕民辦大學的財政壓力，降低入學費用，促進教育機會均等，同時通過教育券政策的調節政府可以間接對民高校進行必要地管理。

第三，教育券制度有利于穩定基礎學科的生源。在高等教育領域內有一些基礎學科具有重要的學術價值但是其經濟效益又無法在短時間內得到實現，為了保護這些學科的發展，政府可以通過教育券的形式給予選擇這些專業的學生額外的教育券，使得這些學生可以獲得更多的資助，這樣就在很大程度上保護了相關專業。

2.高等教育券的實施條件。由于教育券理論是一個比較新的理論，即使是在美國它的實踐也是很有限的，尤其是在高等教育領域的實踐則更少。同時，即使是在基礎教育領域內的實踐也是有許多爭議的，結合我國的國情，要在高等教育領域內實施教育券制度還有許多問題值得注意。

第一，必須有強大的經濟實力作為后盾。在我國要想實現政府通過教育券的形式對學生進行資助從而達到間接地對高校進行資金支持的目的必須有強大的經濟基礎，沒有強大的經濟基礎這些就成了空中樓閣。同時，在教育券政策的具體實施過程中也存在著許多具體的制度和政策需要去執行和協調，這也要消耗大量的資源。因此，政府必須要有充足的資金來運行教育券政策。

第二，必須要結合我國的國情。教育券要結合本地區的實際情況，不能簡單的生搬硬套，更不能操之過急，那樣往往只能適得其反，達不到預期效果不說還會損害到高等教育的健康發展。

第三，必須具備充分的信息條件。學生對高校的選擇以及高校為適應學生的需要而進行的自身調整都需要信息的全面、真實和及時性，因此教育券的實施需要多個部門的合作。例如：應該有專門的機構將高校的具體情況（如課程設置、課程內容、教育費用、教師質量、就業情況等）對外公布于眾，同時對大學評定的結果也應及時、準確的公布給學生。并且，大學也應及時得到關于學生入學申請及勞動力市場需求的相關信息。

第四，應當建立健全質量監控體系和法律保障體系。通過教育券來達到促進教育效率和均衡發展的目的就必須保證政策本身的公平性。因此在教育券政策執行的過程中一定要做到程序規范化和實質公正化。設立專門的質量監控體系和法律保障體系是必然的需求。

第五，應當對特殊群體制定相應的優惠政策。具體來講，可以享受某些優惠政策的學生群體如下：貧困地區或貧困家庭的學生；冷門專業的學生；某些具有特長的學生。

3.高等教育券的制度構想。在高等教育領域內實施教育券制度可以擴大學生的自主選擇權，可以將競爭引入到學校之間，有利于促進教育的市場化進程，從而提高教育質量，保障教育公平與教育投入的效率。結合我國國情，在高等教育領域內實施教育券制度的程序如下：

第一，分析學生的考試成績。在參加完統考之后，當地教育局應對學生的考試成績進行分析，并將成績劃分為不同的等級，以成績作為其獲得教育券等級的依據。

第二，確定教育券的等級及票面金額。各地財政局應對教育局上報的學生人數、學習成績等相關情況進行綜合分析并結合當地的經濟發展水平，按照高等教育的撥款數額將經費折算成為相應的教育券。再將該計劃上報國家，由國家制定出全國統一的不同等級的教育券。

第三，向學生發放教育券并提供各學校信息。教育局應將折算好的教育券發放到每個學生手中，與此同時應當將各個高校的相關信息及時、準確地提供給學生及學生家長以便其更好地選擇學校。

第四，學生選擇自己中意的學校。學生可以根據自身所持有的教育券等級以及面額、學校情況和興趣愛好等各方面因素來自主選擇自己喜歡的學校。但需注意的是，學生一般只能選擇和自己所持教育券等級相等的大學。

第五，學校兌換教育券并獲得相應的經費。學生報到后，學校將學生所持有的教育券全部收回并到財政局兌換為教育經費。具體流程如圖二所示：

總之，美國的教育券制度無論是從理論方面還是實踐方面來講都積累了一些積極的經驗，這些經驗為解決我國高等教育領域中長期存在的教育投入不足，教育經費的使用效率較為低下以及各個公辦高校間、公辦高校與民辦高校的不公平競爭等問題都提供了理論與實踐的雙向經驗。因此要深入研究這項全新的教育制度并借鑒其有利經驗，使之為發展和完善我國的高等教育財政制度貢獻力量。

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基金項目：本論文為陜西省教育科學“十二五”規劃2012年度課題階段性研究成果，項目編號為SGH12482

作者簡介：張迪晨，女，陜西西安人，生于1978年10月，西安外國語大學英語教育學院教師，講師，碩士，教研室主任，現主要從事美國高等教育政策法規研究。