改革開放以來我國中央政府的高校科研資助政策研究

收稿日期：2013-03-27

作者簡介：付淑瓊，杭州師范大學教師發展研究中心副教授，教育學博士。（杭州/310036）

*本文系教育部人文社會科學研究一般項目“建國以來我國中央政府的高校科研資助政策研究”（項目編號10YJC880034）與杭州師范大學勤慎研究項目成果之一。

摘 要：改革開放以來，我國中央政府的高校科研資助政策經歷了從公平競爭的基金制度到全社會多元化的資助體系這一歷史進程。當前，我國高校科研資助的來源主要為政府、企業和其它社會力量，政府應為主體；競爭是高校獲取政府科研資助的主要途徑，但卻有失公正；同時，也存在相關監督機制缺失的問題。因此，我國中央政府應加大對高校的科研投入；通過各方努力落實公平競爭；并完善如科研經費預算、科研成果審查等相關制度。

關鍵詞：中央政府；高校；科研資助；政策 一、 政策演變

（一）20世紀80年代：實施公平競爭的基金制度

1949年新中國成立后，面對百廢待興的局面 ，我國學習前蘇聯的科技發展體系，實行了以行政管理（甚至軍事化）為主導的計劃式科技體系。這個時期，科研經費幾乎完全納入到國家行政管理體系中。這在國際環境惡劣、國內科技資源極度缺乏的生死存亡之際，將有限的資源向國家戰略目標動員和集中，在短時期內，以極高的效率建立了比較完整的科學組織體系和基礎設施，培養和造就了大批優秀人才，為國家的社會、經濟發展和國防建設解決了一系列重大科技問題。

改革開放以來，隨著國內外環境的變化和現代科學研究方式的發展，舊有的科研管理體制開始顯現其缺乏活力的弱點。為了促進科學技術的發展，并使其更好地服務經濟建設，1985年，中共中央發布了《關于科學技術體制改革的決定》，全面推行科技體制改革。《決定》提出：“在運行機制方面，要改革撥款制度，開拓技術市場，克服單純依靠行政手段管理科學技術工作，國家包得過多、統得過死的弊病；在對國家重點項目實行計劃管理的同時，運用經濟杠桿和市場調節，使科學技術機構具有自我發展的能力和自動為經濟建設服務的活力。”鑒于這樣的改革目的，《決定》提出了改革措施：“對基礎研究和部分應用研究工作，逐步試行科學基金制，基金來源主要靠國家預算撥款。設立國家自然科學基金會和其他科學技術基金會，根據國家科學技術發展規劃，面向社會，接受各方面申請，組織同行評議，擇優支持。主要從事基礎研究和部分應用研究工作的機構，應爭取幾年之后做到科研經費主要靠申請基金，國家只撥給一定額度的事業費，以保證必要的經常費用和公共設施費用。”

自1985年中共中央發布《關于科學技術體制改革的決定》之后，作為主要從事基礎研究和部分應用研究工作的機構——高等學校及其高校教師在科研經費的來源與獲取上，則開始主要依靠基金制度，通過申請、經過同行評審與評議等公平競爭程序，獲得從事科學研究工作所需的經費。

（二）20世紀90年代：形成全社會多元化的科技投入體系

1995年，中共中央國務院頒布了《關于加速科學技術進步的決定》。《決定》提出：“到本世紀末，要初步建立適應社會主義市場經濟體制和科技自身發展規律的新型科技體制。形成布局合理的科技系統結構、富有活力的運行機制、全社會多元化的科技投入體系和科學的研究院所管理制度。”而此次《決定》除了強調“國家繼續通過自然科學基金、國家重點基礎性研究計劃以及各項專項基金，加強對基礎性研究的支持，不斷增加投入，逐步提高基礎性研究經費占研究和開發經費的比例，注重發揮高等學校在基礎性研究中的作用……”等以外，對于高校科研資助最大的改變在于強調了高校與企業在科研、技術創新等方面的合作。如《決定》多次提到“大中型企業要普遍建立、健全技術開發機構，與科研院所、高等學校開展多種形式的合作，大力增強技術開發能力”；“推動科研院所、高等學校和企業合作開發先進技術”；“大中型企業要與科研院校、高等院校密切結合，共同開發市場前景廣闊的高技術產品”等。由此，1995年中共中央和國務院明確提出“以政府投入為主，穩住少數重點科研院校和高等學校的科研機構，從事基礎性研究、有關國家整體利益和長遠利益的應用研究、高技術研究、社會公益性研究和重大科技攻關活動”；“繼續推動產、學、研三結合，鼓勵科研院所、高等學校的科技力量以多種形式進入企業或企業集團，參與企業的技術改造和技術開發”。即強調建立以政府資助、企業投入等為主要資助來源的高校科研資助體系。

1999年，中共中央國務院頒布實施了《關于加強技術創新，發展高科技，實現產業化的決定》。該《決定》重新強調了“要加強企業與高等學校、科研機構的聯合協作”；“高等學校要充分發揮自身人才、技術、信息等方面的優勢，鼓勵教師和科研人員進入高新技術產業開發區從事科技成果商品化、產業化工作”。同時，1999年《決定》還提出：“各級財政部門要加大對科技投入的力度：財政對科技的投入方式，由對科研機構、科技人員的一般支持，改變為以項目為主的重點支持；國家科研計劃實行課題制，大力推行項目招投標和中介評估制度；建立科技型中小企業技術創新基金，為高新技術成果轉化活動提供資金支持。……國家對社會力量資助科研機構和高等學校的研究開發經費，可按一定的比例在計稅所得額中扣除。”再次強調了建設全社會多元化的科技投入體系。在高等院校的科研資助上，除了原先的政府資助、企業投入以外，開始強調、鼓勵與支持其它各社會力量對高等學校科學研究工作的資助。

（三）21世紀初：完善全社會多元化的科技投入體系

2006年中華人民共和國國務院頒布了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》。《綱要》提出了“通過多方面的努力，使我國全社會研究開發投入占國內生產總值的比例逐年提高，到2010年達到2%，到2020年達到2.5%以上”。《綱要》指出：“大學是我國培養高層次創新人才的重要基地，是我國基礎研究和高技術領域原始創新的主力軍之一，是解決國民經濟重大科技問題、實現技術轉移、成果轉化的生力軍。”《綱要》完善了科技項目的評審制度：“科技項目的評審要體現公正、公平、公開和鼓勵創新的原則，為各類人才特別是青年人才的脫穎而出創造條件。重大項目評審要體現國家目標。完善同行專家評審機制，建立評審專家信用制度，建立國際同行專家參與評議的機制，加強對評審過程的監督，擴大評審活動的公開化程度和被評審人的知情范圍。對創新性強的小項目、非共識項目以及學科交叉項目給予特別關注和支持，注重對科技人員和團隊素質、能力和研究水平的評價，鼓勵原始創新。建立國家重大科技計劃、知識創新工程、自然科學基金資助計劃等實施情況的獨立評估制度。”同時，《綱要》就科技經費的來源作出了明確的規定：“充分發揮政府在投入中的引導作用，通過財政直接投入、稅收優惠等多種財政投入方式，增強政府投入調動全社會科技資源配置的能力。國家財政投入主要用于支持市場機制不能有效解決的基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究、重大共性關鍵技術研究等公共科技活動，并引導企業和全社會的科技投入。”《綱要》一再強調“在政府增加科技投入的同時，強化企業科技投入主體的地位”，肯定與完善了“政府主要資助基礎研究和部分應用研究等，企業投入科技創新，并鼓勵社會投入”的高校科研資助體系。

2006年中共中央國務院的《關于實施科技規劃綱要 增強自主創新能力的決定》和2009年國務院總理溫家寶的《讓科技引領中國可持續發展》報告都再次強調了建設與完善全社會多元化的科技資助體系。

二、 現狀分析

（一）我國高校科研資助來源主要有政府、企業和其它社會力量，其中政府應為主體。盡管我國中央政府多次提出“引導企業和全社會的科技投入”、“國家對社會力量資助科研機構和高等學校的研究開發經費，可按一定的比例在計稅所得額中扣除”，即鼓勵企業和社會力量對科技投入和對高校科研加以資助，但從改革開放以來的政策演變中不難發現：作為主要從事基礎研究和部分應用研究工作的機構——高等學校和高校教師在科研經費的來源與獲取上，應該主要依靠國家預算撥款，即政府投入。這不僅是1985年中共中央《關于科學技術體制改革的決定》中的規定，1995年《關于加速科學技術進步的決定》中也明確規定“國家不斷增加投入，逐步提高基礎性研究經費占研究和開發經費的比例，注重發揮高等學校在基礎性研究中的作用……”，同時在2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》也明確提出了“國家財政投入主要用于支持市場機制不能有效解決的基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究、重大共性關鍵技術研究等公共科技活動……”。所以從政策層面來講，盡管我國高校科研資助來源主要有政府、企業和其它社會力量，但政府始終應是高校科研資助的主體。

但事實是什么樣的呢？2011年《中國科技統計年鑒》數據顯示：2010年我國高等學校的研究與實驗發展（R&D）①經費總支出為597.3億元，其中來源于政府的資金為358.8億元（包括中央政府和地方政府在內的所有政府部門）[1]，占高校所有科研經費來源的60.07%。2008年，我國高校R&D經費總支出為390.2億元，其中政府資金為225.5億元，占57.79%。[2]但是，這卻并不能說明我國高等學校從政府獲得的科研資助十分充足，因為統計表明2008年我國政府投入高校的科研經費只占全國所有科技活動經費的8.5%（2009年為8.1%，2010年為8.5%），同年美國政府投入高校的科研經費占全美所有科技經費的12.9%，日本為11.6%，英國為26.5%，法國為19.7%，德國為16.2%。[3]而這些數據說明了什么問題呢？即我國高等學校能從政府獲得的科研資助是非常少的（僅為全國科研經費的8.5%，2008年），而這來源并不多的政府科研資助卻是我國高等學校科研活動的主要經費來源（占到57.79%，而企業資金、其他資金、金融機構貸款等合起來才為42.21%），由此不難發現，我國高等學校的科研經費相對短缺，而且來源十分單一，高度依賴政府資金，但政府資金投入比例卻并不高。

（二）“競爭”是各高等學校及其科研人員獲得政府科研資助的主要途徑。自1985年《關于科學技術體制改革的決定》制定與實施“面向社會，接受各方面申請，組織同行評議，擇優支持”這一措施以來，“申請—同行評審與評議—擇優支持”這一過程一直以來始終是我國高等學校及其科研人員獲得政府科研資助的主要路徑。2006年的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》對這一過程進行了完善：“完善同行專家評審機制，建立評審專家信用制度，建立國際同行專家參與評議的機制，加強對評審過程的監督，擴大評審活動的公開化程度和被評審人的知情范圍。”而“申請—同行評審與評議—擇優支持”的過程，也就是通過“競爭”獲取政府科研資助的過程。

之所以有競爭，其立足點是公平，否則就可能是非良性競爭、無序競爭、惡性競爭了，如此這般的話競爭也就失去了它本來的含義。歷年來我國的科研政策也一直強調通過同行評審、同行評議、專家盲審等制度來落實政府科研資助的公平競爭原則。但現實是否“公平”呢？現實公平與否，主要取決于同行評議、擇優支持等這些環節。“要充分激勵學者們的自由探索精神，必須打破一小部分人在科研課題設定和經費分配上的絕對權力，避免由少數人制定的‘課題指南主導未來的科學發展方向。”[4]“在項目評審上，盡管同行評議這一原則在項目評審中被廣為采用，但人情因素的干擾仍然無所不在，在應用研究和開發等領域更是如此。”[5]“許多被管理部門邀請的專家，除了自己所熟悉的專業方向，對其它領域具體成果的判斷往往只能依靠某些表面現象和數量指標，這就使這類評審從根本上存在局限性，使評審的權威性與公正性大打折扣。”[6]上述是國內學者和研究人員對我國科研資助分配的評價，這些均從一定側面反映了我國政府科研資助分配的現狀，說明我國政府在高校科研資助的分配上，在一定程度上存在著“有失公正”的問題。

（三）相關監督機制的缺失。從前面的政策演變中可見，我國政府對高等學校科研資助主要立足于課題申請、項目評審等這些科研的源頭環節，而缺乏對課題實施與結題、經費預算與使用、成果的產出與開發等環節的監督與審查，盡管有一些相關的制度與措施，但力度不夠。仔細閱讀歷年來的政府政策，無論是1985年的《關于科學技術體制改革的決定》、1995年《關于加速科學技術進步的決定》，還是2006年的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》、《關于實施科技規劃綱要 增強自主創新能力的決定》等，它們除了提及“加大產、業、研的合作，大力推廣科研成果”、“加強對評審過程的監督，擴大評審活動的公開化程度和被評審人的知情范圍”等以外，均較少談及對科研過程的監督，更甚少詳細談及對科研過程如何監督了，現實則更是如此。

事實上，科研資助是一個完整的過程，從申請立項—項目開展與實施—取得成果—成果的應用與推廣等。科研資助的根本目的在于激勵、支持與產出一大批創新性的成果，而這不僅僅是通過科研立項和經費支持等就能解決的；而且，如何通過有限的科研經費取得最大的產出，這也應是政府科研資助的根本目的之一。在這些方面，發達國家如美國、日本、英國、德國等均走在我國前列，如美國聯邦政府科研機構對高校科研過程采取“內部控制+外部監督”的管理模式，使科研經費得到科學、規范的管理，還提高了其使用效率；德國、日本、英國等均有對科研資助、經費使用等實施嚴格的審查制度。由此，加強對項目開展與實施環節、加大對經費預算與使用環節、增強對成果產出環節等的監督，也應是我國政府重點關注的領域。

三、 思考

（一）中央政府應加大對高等學校的科研投入，同時制定各相關措施鼓勵、支持企業與其他社會力量等對高等學校的科研資助。根據2011年《中國科技統計年鑒》，2008年，我國R&D經費占全國GDP的比例為1.47%，美國為2.79%，日本為3.44%，英國為1.77%，法國為2.11%，德國為2.68%；盡管我們的目標是2010年達到2%，到2020年達到2.5%以上。再來看看2008年各國科研經費投入的具體數據和各國政府投入給高等學校科研的經費數據（詳見表1）。通過表1中的具體數據，不難發現我國無論是總的科技經費投入、還是總科技經費占GDP的比例以及高等學校的科研經費與比例等均遠遠落在美國、日本、德國等國家的后面。

表1 2008年中國、美國、日本等國家的總科技經費、科技經費占GDP的比例和投入高校科研的經費②

數據來源：國家統計局與科學技術部編的《中國科技統計年鑒》2009年版，2010年版，2011年版，中國統計出版社出版。

由此可見，高等學校作為國家基礎研究和部分應用研究的主要陣地，其科研應該得到大力支持。我國中央政府應加大對高等學校的科研投入，這不僅是歷年來的科技政策所規定的，更是現實的需要。同時，如前所言，我國高等學校的科研經費來源十分單一，高度依賴政府資金，但政府資金卻非常有限。在這樣的情況下，高等學校也應該積極開拓從企業和其他社會力量獲取科研資助的渠道。同時，中央政府也應該制定或完善相關政策如稅收優惠、課稅扣除等來激勵與支持企業和其他社會力量加大對高等學校科研活動的資助。

（二）“競爭”應真正落實在“公平”二字上。我國高等學校及其科研人員獲取政府科研資助主要依靠公平競爭的同行評審等制度。如何才使競爭成為真正的公平競爭，盡管絕對公平是不現實的，但在現有的條件下，如何盡量做到相對公平，將上面所描述的種種不公平現象降到最低呢？這就要從決定是否公平的幾個重要指標如課題指南、專家盲審、會議評審等入手來展開討論了。

1.課題（或項目）指南要不要？如果要，那制定課題指南的標準是什么？課題指南是受國內學者詬病較多的地方，被視為不公平競爭之源頭，甚至有些研究者建議干脆直接取消課題指南，這樣就可以在一定程度上遏止不公平現象了。課題指南的本意在于引領科研工作、貫徹落實相關政策、解決重大現實問題與促進國家發展等，課題指南之所以導致了一些不公平現象的出現，其根本原因不在于課題指南本身，而在于制定與實施課題指南背后的人。所以，我們不能由此而否定課題指南自身的價值，而應該規范課題指南制定與實施的過程。打破一小部分人在課題設定上的絕對權力，避免由少數人主導未來的科學發展方向。在國家發展的重大事務上可以通過設置指南來引領與鼓勵探索與創新，而其他領域應鼓勵自由申報與自由探索，即課題指南應真正出自國家、社會與民族發展所需，而非某個人或某幾個人的發展所需。

2.專家盲審是確保公平的重要手段，那么負責盲審的專家從何而來，盲審又應該如何落實呢？高等學校及其科研人員申請政府科研資助主要通過同行評審，同行評審的主體也就是同行專家盲審，這也是迄今為止世界上大多數國家所采取的手段。它也的確是比較有效的防止不公平與惡性競爭的重要手段。同行評審（或專家評審）中最重要的部分就是同行（或專家），也就是由誰來裁定課題是否值得支持與資助，才能保證真正高水平的項目得以脫穎而出。如果出現前面所論述的現象，專家只熟諳自己的專業方向，從而否定掉自己不是很了解的高水平項目（所謂外行領導內行），這也是專家盲審一大弊病所在。所以，努力打造一支高水平高素質的同行專家隊伍應該是當前避免眾多不公平競爭的重要方向之一。同時，專家盲審的關鍵除了專家以外，盲審特別是“盲”也是關鍵所在，讓評審真正是匿名評審，同行專家完全是依據課題設計、課題論證、課題創新價值等來決定資助與否，并非出于其它非學術與非科學的理由。由此，這既要有高素質高水平的同行專家，同時在信息保密制度等事務上也應該加強努力。

3.需不需要會議評審？國內一些專家學者提出取締會議評審，因為會議評審相較專家盲審更容易造成人情關系等非學術因素影響評審結果。但會議評審的立足點在于挑選真正高水平的項目，以降低和避免在專家盲審階段可能出現的上述各問題。盡量堵住可能拉人情、可能導致隨機性等的漏洞也應該是考慮的改革方向所在。

歸根結底，公平與否最終還是取決于人，取決于所有跟課題申請與評審相關的人和人所制定的制度。所以，我們需要高水平高素質的同行專家，需要真正有實力有素質有擔當的申請者，高保密性且公正如實的課題管理者和相關行政人員等；需要相對合理完善可靠的制度（如嚴格的信息保密制度等）將可能導致不公平現象的諸因素降低乃至消除。

（三）完善相關監督機制，如嚴格的經費預算與審查制度、嚴格的科研成果審查制度等。科研資助是一個有始有終的過程，有經費的投入必然有成果產出，否則科研資助將失效，投入再多也都沒有價值與意義。如前所述，當前我國政府對高校的科研資助，注重項目的申報、評審與立項環節，但對項目實施過程以及成果產出的重視度與監督力度不夠。一方面，科學研究過程是一個相對獨立與需要自由探索的過程，同時，科學研究過程也是一個較為復雜的過程，如果監管力度過大，很容易導致干涉學術自由、影響學術探索和學術產出等問題的出現，進而影響我國高等學校的科學研究事業。但同時，如果不對有限的科研經費加以監督的話，必然會造成資源的浪費與流失。所以，政府在對高等學校科研資助上，應該做到有所“為”有所“不為”。那么，對經費預算與使用、科研成果等展開監督是否不可“為”，是否會干涉學術自由并影響科研產出呢？答案是否定的。這從美國、日本、德國等發達國家嚴格的經費預算與審查制度、科研成果審查制度等就可以得到證明。所以，關鍵不是要不要監督，而是如何監督，即制定什么樣的措施既能確保學術自由，又能確保科研經費與資助得到最大化的利用與獲得最高效的產出，這才是當前我國政府應該認真思考的問題。在這方面，我國可借鑒美國、日本、德國等監督機制相對完備與成熟的國家，制定嚴格的經費預算與審查制度、嚴格的科研成果審查制度等，并使其真正發揮應有的作用。

注釋：

① 研究與試驗發展（R&D）是指在科學技術領域，為增加知識總量以及運用這些知識去創造新的應用而進行的系統的創造性活動，包括基礎研究、應用研究、試驗發展三類活動。

② 表1中各國2008年總科技經費=2008年各國的科技經費數據×2008年各國貨幣與人民幣的匯率；同時，表1中2008年各國政府投入高校的科研經費=2008年各國總科技經費投入×2008年投入給高校科研經費的比例。

參考文獻：

[1]國家統計局，科學技術部編.中國科技統計年鑒（2011年）[M].北京：中國統計出版社，2011. 435.

[2]國家統計局.按執行部門和資金來源分組的研究與試驗發展（R&D）經費支出（2008年）[DB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/qtsj/zgkjtjnj/2008/t20110302_402706714.htm，2012-03-23.

[3]國家統計局，科學技術部編.中國科技統計年鑒（2010年）[M].北京：中國統計出版社，2010.432.

[4][5]沈文欽.科研經費分配應遠離權力和人情[N].人民日報，2010-09-07.

[6]郭雷.科研管理體制改革三建議[N].人民日報，2010-10-18.

（責任編輯 劉第紅）