老工業(yè)基地調(diào)整改造、新型城鎮(zhèn)化與金融推進(jìn)策略

[摘 要]我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到工業(yè)化與城市化同步發(fā)展的時(shí)代。以產(chǎn)業(yè)功能提升為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，和以城市化功能提升為保障的新型工業(yè)化進(jìn)程相互交融在一起，是我國(guó)老工業(yè)基地調(diào)整、改造和振興以及整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征。推進(jìn)這一進(jìn)程的有效經(jīng)濟(jì)政策之一，應(yīng)當(dāng)是均衡型的金融政策。

[關(guān)鍵詞]老工業(yè)基地；新型城鎮(zhèn)化；金融推進(jìn)策略

[中圖分類號(hào)]F291.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2013）02-0001-06

一、老工業(yè)基地調(diào)整改造與新型城鎮(zhèn)化

（一）工業(yè)化與城市化同步推進(jìn)的新時(shí)期

2013年4月我國(guó)政府出臺(tái)的《全國(guó)老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013-2022年）》（簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），把工業(yè)化進(jìn)程與城市化①進(jìn)程統(tǒng)一考慮，反映了我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要發(fā)展階段特征，也反映了我國(guó)政府戰(zhàn)略和規(guī)劃指導(dǎo)的歷史觀新特征。

城市化是工業(yè)化的使然，是通向現(xiàn)代化的自然歷史階段。新中國(guó)建立后實(shí)施了工業(yè)化戰(zhàn)略，但是體制局限限制了城市化。改革開(kāi)放后，市場(chǎng)機(jī)制隨著工業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)了城市化的快速發(fā)展。1999年全面實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，我國(guó)城市化率自1996年超過(guò)了30%后，每年以1.38個(gè)百分點(diǎn)高速發(fā)展，2011年我國(guó)城市化率歷史性地超過(guò)50%。由此，我國(guó)多年滯后于工業(yè)化的城市化終于趕了上來(lái)，這使我國(guó)進(jìn)入一個(gè)城市化與工業(yè)化同步發(fā)展的新時(shí)期。

我國(guó)政府依據(jù)上述發(fā)展實(shí)際，針對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)老工業(yè)基地存在的種種困難，采取了工業(yè)化和城市化同步發(fā)展的策略，出臺(tái)了老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃。在目標(biāo)上，提高高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值、服務(wù)業(yè)增加值，節(jié)能減排，科技創(chuàng)新，改善居民生活；在行動(dòng)策略上，把工作重點(diǎn)放在老工業(yè)城市調(diào)整改造上，通過(guò)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和提升城市功能來(lái)改造老工業(yè)城區(qū)，提升工業(yè)化質(zhì)量。這是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)歷史觀助推老工業(yè)基地發(fā)展，既適應(yīng)了工業(yè)化和城市化同步發(fā)展的自然經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又體現(xiàn)了老工業(yè)基地群眾生活水平提高的現(xiàn)代化要求。

由此可以確信，我國(guó)已經(jīng)由城市化滯后于工業(yè)化的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，進(jìn)入到二者在實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和政策層面都同步發(fā)展的新時(shí)期，這將會(huì)使我國(guó)在充分獲取工業(yè)化行業(yè)規(guī)模（集聚）經(jīng)濟(jì)和城市化都市規(guī)模（集聚）經(jīng)濟(jì)協(xié)同效應(yīng)的同時(shí)，大大推進(jìn)城市化成本下降和質(zhì)量提升。

我國(guó)老工業(yè)基地是新中國(guó)工業(yè)的搖籃，為形成獨(dú)立完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，為改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)做出了歷史性重大貢獻(xiàn)。2003年我國(guó)政府關(guān)于振興東北地區(qū)老工業(yè)基地的戰(zhàn)略決策，取得了重要階段性成果，為全國(guó)老工業(yè)基地調(diào)整改造積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《規(guī)劃》，今后十年是我國(guó)鞏固和擴(kuò)大老工業(yè)基地振興成果的重要時(shí)期，是統(tǒng)籌實(shí)施全國(guó)老工業(yè)基地調(diào)整改造的攻堅(jiān)時(shí)期。《規(guī)劃》明確指出，“把工作重點(diǎn)放在老工業(yè)城市調(diào)整改造上”，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化。因而，在城市化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)老工業(yè)基地改造，同時(shí)提升城市功能和產(chǎn)業(yè)功能，是我國(guó)今后一個(gè)時(shí)期的發(fā)展重點(diǎn)。

（二）以產(chǎn)業(yè)功能提升為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程

城鎮(zhèn)化與城市化的經(jīng)濟(jì)含義基本相同，是指非農(nóng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)及其伴隨要素的集聚與擴(kuò)散導(dǎo)致了勞動(dòng)力與人口的非農(nóng)化，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村變?yōu)槌擎?zhèn)的歷史過(guò)程。在運(yùn)行中是“城”與“市”兩方面交織發(fā)展推動(dòng)的。“城”在古代是軍事防御和政治統(tǒng)治設(shè)施，在現(xiàn)代則是構(gòu)成城市功能的整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施體系及其全部公共服務(wù)，是城市化的“公共產(chǎn)品”部分；“市”在古代是指集市，在現(xiàn)代則是包括完善的產(chǎn)品、要素和產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，它保證了競(jìng)爭(zhēng)性“私人產(chǎn)品”的高效率產(chǎn)出。城市化過(guò)程要求“城”與“市”協(xié)調(diào)發(fā)展，“城”大于“市”或“市”大于“城”都不合理。為此，使“城”供求、“市”供求和“城”與“市”之間的供求都相互適應(yīng)和實(shí)現(xiàn)均衡，是城市化高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。需要指出的是，城市與城市化不是一個(gè)等質(zhì)概念，城市更多指物質(zhì)空間特征，而城市化更多指人口社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程，城市“化”的本質(zhì)是通過(guò)創(chuàng)造一系列發(fā)展條件推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變革，城市和城市化的綜合構(gòu)成現(xiàn)代“城市化經(jīng)濟(jì)”。在我國(guó)城市化進(jìn)程中，存在著對(duì)城市化的誤解，例如認(rèn)為城市化就是簡(jiǎn)單地把農(nóng)村人口戶籍變?yōu)槌鞘腥丝趹艏J(rèn)為城市化就是擴(kuò)展城區(qū)，建設(shè)高水平建筑物，形成繁華景觀，認(rèn)為城市化就是要把農(nóng)村地區(qū)變成城市地區(qū)。這些都不是真正的城市化。“人口轉(zhuǎn)移和集中”只是城市化的表現(xiàn)形式，而“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的集聚式結(jié)構(gòu)遞升”才是城市化的主要內(nèi)容。

新型城鎮(zhèn)化過(guò)程是以產(chǎn)業(yè)功能提升為核心，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)三位一體協(xié)調(diào)演進(jìn)的現(xiàn)代化進(jìn)程。推進(jìn)這一進(jìn)程的政策思路，要從全面提升我國(guó)老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)功能著眼，因?yàn)槌鞘谢\(yùn)行機(jī)制中的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)具有特殊的發(fā)展意義。

我國(guó)120個(gè)老工業(yè)基地城市中，原有的國(guó)有企業(yè)往往存在著產(chǎn)業(yè)層次較低、排放強(qiáng)度較大、環(huán)境污染嚴(yán)重、就業(yè)壓力大、改革相對(duì)滯后、歷史遺留較多等種種問(wèn)題。這些問(wèn)題導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)功能低下的同時(shí)，也影響了城市的集聚經(jīng)濟(jì)和外溢效應(yīng)，成為老工業(yè)基地全面發(fā)展的障礙。改變這種狀態(tài)的當(dāng)務(wù)之急是大力實(shí)施使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)貿(mào)易等全面提升的產(chǎn)業(yè)政策。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，加大調(diào)整改造力度，增強(qiáng)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。例如裝備制造業(yè)主導(dǎo)城市，要增強(qiáng)重大技術(shù)裝備研發(fā)成套能力，提高基礎(chǔ)研制應(yīng)用水平和工業(yè)增加值率；原材料主導(dǎo)城市，要積極推廣應(yīng)用高效、低消耗、低排放工藝技術(shù)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展精深加工材料，提高資源綜合利用水平和產(chǎn)品質(zhì)量；資源主導(dǎo)城市，要合理控制資源開(kāi)采規(guī)模和強(qiáng)度，提高加工深度，深化共伴生資源綜合利用。在產(chǎn)業(yè)組織上，積極鼓勵(lì)各類所有制企業(yè)參與老工業(yè)基地的國(guó)企改制重組，培育具有較強(qiáng)技術(shù)研發(fā)、系統(tǒng)集成、核心制造、市場(chǎng)開(kāi)拓和融資能力的大型企業(yè)，扶持“專、精、特、優(yōu)”中小企業(yè)，形成較強(qiáng)的配套協(xié)作能力。在產(chǎn)業(yè)技術(shù)上，大力倡導(dǎo)技術(shù)革新和技術(shù)革命，建立多層次的技術(shù)進(jìn)步獎(jiǎng)勵(lì)基金，提高現(xiàn)有科學(xué)研究和技術(shù)研究制度的效率。引導(dǎo)企業(yè)在充分利用新技術(shù)、新材料實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、智能化、綠色化的進(jìn)程中促進(jìn)產(chǎn)品更新?lián)Q代，提升企業(yè)的市場(chǎng)開(kāi)拓和品牌營(yíng)銷能力。在產(chǎn)業(yè)貿(mào)易上，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域，優(yōu)化投資環(huán)境，積極吸引外資參與老工業(yè)基地的調(diào)整改造。鼓勵(lì)外商投資高端制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，支持港澳臺(tái)地區(qū)在老工業(yè)基地建立具有特色的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。規(guī)范引導(dǎo)外資以并購(gòu)、參股等方式參與國(guó)企改制和不良資產(chǎn)處置。支持老工業(yè)基地調(diào)整產(chǎn)品出口結(jié)構(gòu)，建設(shè)一批特色商品出口基地，鼓勵(lì)高技術(shù)、高附加值和勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口。支持具備條件的老工業(yè)基地按現(xiàn)有程序申請(qǐng)?jiān)O(shè)立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。支持符合條件的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)按程序升級(jí)為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。鼓勵(lì)有條件的大型企業(yè)“走出去”，積極開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)，按照商業(yè)原則開(kāi)展互利共贏的投資合作，建立國(guó)際化研發(fā)、采購(gòu)、生產(chǎn)和銷售網(wǎng)絡(luò)。

通過(guò)這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)完成城區(qū)老工業(yè)區(qū)改造，優(yōu)化城市內(nèi)部空間布局，全面提升城市功能。可見(jiàn)，推進(jìn)以產(chǎn)業(yè)功能提升為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是我國(guó)未來(lái)一個(gè)時(shí)期改革和發(fā)展的重要特征。

（三）以城市功能提升為保障的新型工業(yè)化進(jìn)程

新型工業(yè)是在信息技術(shù)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，是智能工業(yè)和以綠色發(fā)展理論為依據(jù)的循環(huán)工業(yè)的結(jié)合。智能型工業(yè)是一種以人腦智慧、知識(shí)積累、電腦網(wǎng)絡(luò)和物理設(shè)備為基本要素的新型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式和社會(huì)形態(tài)，循環(huán)型工業(yè)是一種充分考慮人工生態(tài)和自然生態(tài)關(guān)系、降低人工生態(tài)對(duì)自然生態(tài)危害和統(tǒng)一二者進(jìn)程的無(wú)廢物、無(wú)污染的新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式和社會(huì)形態(tài)。符合這兩種工業(yè)業(yè)態(tài)的工業(yè)化就是新型工業(yè)化，它是21世紀(jì)的工業(yè)化，是以“智能”、“綠色”、“循環(huán)”、“減碳”為特色的高度社會(huì)化的工業(yè)化進(jìn)程。我國(guó)21世紀(jì)的新型工業(yè)化將同時(shí)向智能、循環(huán)兩個(gè)目標(biāo)邁進(jìn)。這種新型工業(yè)化的進(jìn)程，必然強(qiáng)烈地要求城市功能的保障。

首先，由于新型工業(yè)化是以“智能”為突出特征的工業(yè)化進(jìn)程，需要一系列創(chuàng)造“智能”的社會(huì)空間條件。創(chuàng)造智能的社會(huì)條件是知識(shí)經(jīng)濟(jì)，空間條件是城市經(jīng)濟(jì)，這兩種經(jīng)濟(jì)形態(tài)統(tǒng)一在城市化的發(fā)展進(jìn)程中。

知識(shí)經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，表現(xiàn)在以下方面：（1）城市是知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般物質(zhì)空間條件。知識(shí)經(jīng)濟(jì)是由科學(xué)、知識(shí)和技術(shù)作為投入物的產(chǎn)業(yè)集合，而科學(xué)研究、知識(shí)總結(jié)和技術(shù)開(kāi)發(fā)絕大部分產(chǎn)生于科研院所、大專院校、技術(shù)開(kāi)發(fā)公司等機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)絕大部分在城市，因?yàn)樗麄冃枰柚鞘械募哿?lái)獲取、比較、判斷和集中所需信息。城市中的高等院校是知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的溫床，科研機(jī)構(gòu)是知識(shí)經(jīng)濟(jì)的工作母機(jī)，高新技術(shù)單位是知識(shí)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)線，而城市政府提供公共決策是知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保證。（2）城市通過(guò)高度的人際關(guān)系社會(huì)化創(chuàng)造了人力資本集聚的社會(huì)環(huán)境。知識(shí)作用于生產(chǎn)線系統(tǒng)，提高資本的技術(shù)含量，要求更高的技術(shù)密集空間；知識(shí)作用于教育系統(tǒng)，提高資本的人力資本含量，要求較高的人力資本密集空間。雖然空間密集的資本內(nèi)容不同，但都要求集聚空間。人是社會(huì)性的動(dòng)物，盡管生產(chǎn)力發(fā)展創(chuàng)造了每個(gè)人可以高度獨(dú)立的生產(chǎn)和生活的條件，但人們還是在一定條件下尋求人之間的直接交往，這種社會(huì)交往往往會(huì)影響人的情感變化，從而影響人的開(kāi)發(fā)能力的變化。實(shí)踐證明，城市具備了人際關(guān)系高度社會(huì)化的各種條件，如果說(shuō)工業(yè)經(jīng)濟(jì)通過(guò)城市化最大限度地形成了物質(zhì)生產(chǎn)過(guò)程的社會(huì)化，知識(shí)經(jīng)濟(jì)將通過(guò)城市最大限度地形成人力資本生產(chǎn)過(guò)程的社會(huì)化。（3）城市是匯集知識(shí)經(jīng)濟(jì)的密集空間。由于廠商和行業(yè)間的親和力，生產(chǎn)中的知識(shí)技術(shù)等信息具有極大的外部經(jīng)濟(jì)效果，這會(huì)使廠商和行業(yè)在原有物質(zhì)集聚基礎(chǔ)上繼續(xù)商務(wù)集聚，形成進(jìn)一步的緊密網(wǎng)絡(luò)關(guān)系；而城市基礎(chǔ)設(shè)施的巨大規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和知識(shí)分工經(jīng)濟(jì)，也成為吸引各式各樣廠商的空間因素。高水平、高質(zhì)量的大城市通過(guò)不斷地存量調(diào)整，使生產(chǎn)要素從低收入部門(mén)向高收入部門(mén)流動(dòng)，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不斷轉(zhuǎn)移出去，騰出空間重新配置適合市場(chǎng)需求的新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)其發(fā)展水平的不斷提高。

其次，由于新型工業(yè)化是以“循環(huán)”為突出特征的工業(yè)化進(jìn)程，需要一系列創(chuàng)新“生態(tài)”的社會(huì)空間條件。創(chuàng)新生態(tài)的社會(huì)條件是“減碳化”和“綠色化”，創(chuàng)新生態(tài)的空間條件也是城市經(jīng)濟(jì)，減碳綠色和城市經(jīng)濟(jì)也已經(jīng)緊密地融合在一起。

隨著人口迅速增長(zhǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，世界城市化特別是發(fā)展中國(guó)家的城市化進(jìn)程不斷加快，過(guò)去世界城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的“城市病”嚴(yán)重阻礙了城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境功能的正常發(fā)揮，危害到人們的身心健康。我國(guó)與世界發(fā)展趨勢(shì)同步，正處于城市化加速發(fā)展時(shí)期，城市化率年均增長(zhǎng)將會(huì)接近1個(gè)百分點(diǎn)，因而城市生態(tài)環(huán)境直接影響到人們的生活質(zhì)量和發(fā)展的可持續(xù)性。如何實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，成為我國(guó)城市建設(shè)面臨的一個(gè)重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。

可見(jiàn)，在我國(guó)新型工業(yè)化進(jìn)程中，生態(tài)需求與消費(fèi)比以往任何時(shí)期都顯得重要。21世紀(jì)是生態(tài)世紀(jì)，這已成為當(dāng)今世界的共識(shí)，即人類社會(huì)將從工業(yè)化社會(huì)逐步邁向生態(tài)化社會(huì)。從這種意義上講，下一輪的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)是生態(tài)環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)。生態(tài)城市建設(shè)將成為下一輪城市競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)，因而把“生態(tài)城市”、“花園城市”、“山水城市”、“綠色城市”作為城建目標(biāo)和發(fā)展模式，是明智之舉，是現(xiàn)實(shí)選擇，是我國(guó)新型工業(yè)化高質(zhì)量發(fā)展的城市功能保證。

二、新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化同步的金融推進(jìn)策略

（一）我國(guó)城市化中的金融非均衡影響

在我國(guó)十余年的高速城市化進(jìn)程中，出現(xiàn)了大量深層次問(wèn)題，諸如土地是否得到有效利用、土地財(cái)政是否能夠支撐農(nóng)民市民化的社會(huì)成本、農(nóng)民邊際產(chǎn)出是否已經(jīng)不再為負(fù)，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的城市勞動(dòng)力是否能夠?qū)崿F(xiàn)充分就業(yè)、城市化資源和環(huán)境成本處于何種狀態(tài)、城市化集約度和集聚度是否適度、中心城市與周邊中小城鎮(zhèn)是否形成了高效互動(dòng)關(guān)系等，直接影響到城市化的質(zhì)量和效率，表現(xiàn)為以下一些突出矛盾。

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)的投融資矛盾

城市基礎(chǔ)設(shè)施體系健全意味著城市強(qiáng)大的成長(zhǎng)潛力與吸引資源的先天優(yōu)勢(shì)。只有依據(jù)城市規(guī)模配置相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施，才能實(shí)現(xiàn)城市化高效率發(fā)展。在我國(guó)城市化高速發(fā)展中，日益旺盛的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求與狹窄且不平衡的建設(shè)資金融資供給之間的矛盾日益突出，存在著三多三不足的城建矛盾：全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資多、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資不足；城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中“時(shí)髦”項(xiàng)目多（例如地鐵），民生項(xiàng)目不足；城市土地出讓的營(yíng)利性項(xiàng)目供給比重偏大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地供給不足。這使城建同時(shí)存在存量相對(duì)短缺和增量相對(duì)過(guò)剩的兩種傾向，前者抑制了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，后者因投資過(guò)度造成了資源浪費(fèi)。這種城建非均衡很大程度上導(dǎo)因于金融結(jié)構(gòu)性非均衡。

一座城市正常發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施（包括生產(chǎn)性設(shè)施和生活性設(shè)施）及公共事業(yè)服務(wù)落后，得不到資金支持，就會(huì)出現(xiàn)金融非均衡，即以資金供求雙方的投融資目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和資金運(yùn)用流向不相匹配，造成“城”的均衡運(yùn)行和城市化效率及質(zhì)量提升的困難。一方面是由城建資金往往規(guī)模大、周期長(zhǎng)和公益性而對(duì)市場(chǎng)資金吸引力較弱的特點(diǎn)決定的，另一方面是由政府投資政策不規(guī)范的特點(diǎn)決定的。例如，我國(guó)657座城市中有400座城市供水不足，110座城市嚴(yán)重缺水；在32個(gè)百萬(wàn)人口以上的特大城市中，有30個(gè)長(zhǎng)期受缺水困擾；在46個(gè)重點(diǎn)城市中，45.6%水質(zhì)較差，14個(gè)沿海開(kāi)放城市中9個(gè)嚴(yán)重缺水。供水不足的重要原因是這些城市的取、集和存水能力嚴(yán)重不足以及供水設(shè)施不足，水資源采集和利用的金融支持十分微弱。相比較的是，在全國(guó)4萬(wàn)億刺激市場(chǎng)的投資計(jì)劃中，其中1.8萬(wàn)億是用于高鐵建設(shè)，由于資金充足，高鐵建設(shè)的低效率資金利用現(xiàn)象較為普遍。再例如，政府往往把土地出讓資金作為城市建設(shè)的重要資金來(lái)源。然而，資本市場(chǎng)分割造成的交易產(chǎn)品價(jià)值、價(jià)格分裂，融資工具低效率以及交易風(fēng)險(xiǎn)上升更將以土地為質(zhì)押物的政府融資平臺(tái)推向高風(fēng)險(xiǎn)邊緣。與此同時(shí)，國(guó)際游資、金融機(jī)構(gòu)、資本市場(chǎng)以及項(xiàng)目投資主體在營(yíng)利性目標(biāo)的指導(dǎo)下要求資金具有低風(fēng)險(xiǎn)、短期高盈利、高流動(dòng)性等投資結(jié)構(gòu)，于是，投融資結(jié)構(gòu)的非協(xié)調(diào)再次加劇了政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的困難。城市土地出讓供給中，營(yíng)利性項(xiàng)目比重偏大，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻不足。我國(guó)2009年以前的城市土地供給，劃撥供地比重一直徘徊在27%～29%；2009年，在中央4萬(wàn)億政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策作用下，劃撥用地的比重躍升為34.4%，2010年是31.8%。2011年前三個(gè)季度劃撥供地達(dá)到16.1萬(wàn)公頃，占供地總量的40%，其中，機(jī)關(guān)團(tuán)體等公共管理與公共服務(wù)用地占劃撥供地總量的28.6%，軍事設(shè)施等特殊用地占1.0%，鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等交通運(yùn)輸用地占39.8%，水庫(kù)等水利設(shè)施用地占14.6%，設(shè)施農(nóng)業(yè)等用地占0.2%；廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房用地占11.7%。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地有償使用比重僅占6.9%。就是說(shuō)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到的土地，約占城市增量土地的21%左右，不能充分滿足城市建設(shè)的需要。

2.市場(chǎng)擴(kuò)張與投資資金供給之間的矛盾

城市市場(chǎng)是承載城市資金循環(huán)、要素配置、產(chǎn)品流通的重要場(chǎng)所。市場(chǎng)擴(kuò)張、體系完善、功能齊全意味著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金流順暢、金融支持功能較強(qiáng)。金融對(duì)城市市場(chǎng)的支持力量表現(xiàn)為短期和長(zhǎng)期兩方面。從短期來(lái)看，短期貨幣市場(chǎng)的供求關(guān)系對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響，主要從可變資金供應(yīng)的豐歉程度進(jìn)行觀察；從長(zhǎng)期來(lái)看，資本市場(chǎng)的供求關(guān)系對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響，主要從技術(shù)資本投資所需的資金供給的豐歉程度進(jìn)行觀察。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，城市市場(chǎng)已經(jīng)由單一的消費(fèi)品市場(chǎng)逐步發(fā)展到與生產(chǎn)資料市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)共存的多層次城市市場(chǎng)體系，市場(chǎng)規(guī)模逐步擴(kuò)張，類型逐步多樣化。但是，貨幣和資本市場(chǎng)在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間很短，且其內(nèi)涵十分復(fù)雜，資金市場(chǎng)的作用還相對(duì)較弱，明顯滯后于商品市場(chǎng)、勞務(wù)市場(chǎng)的功能建設(shè)。在我國(guó)十余年的城市高速發(fā)展時(shí)期，城市資金市場(chǎng)遠(yuǎn)不能滿足城市市場(chǎng)分化和快速發(fā)展的需要，導(dǎo)致了大量?jī)?nèi)質(zhì)性的金融非均衡現(xiàn)象。

例如，在政府與市場(chǎng)的信貸投向結(jié)構(gòu)上，過(guò)去國(guó)家主要傾向于保證和支持國(guó)家重點(diǎn)在建、續(xù)建項(xiàng)目和保障性安居工程建設(shè)，而對(duì)于符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、有市場(chǎng)需求的企業(yè)特別是小型微型企業(yè)很少給予信貸支持，從而使得這些企業(yè)不得不使用高成本的抵押貸款或社會(huì)融資，因而增大了中小微實(shí)體企業(yè)的發(fā)展負(fù)擔(dān)和壓力。小微企業(yè)由于規(guī)模小、實(shí)力弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，特別是在近幾年國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)比較復(fù)雜的情況下，其發(fā)展面臨諸多困難。然而我國(guó)2010年信貸授信額在500萬(wàn)元以下的小企業(yè)貸款占全國(guó)企業(yè)貸款余額的比重不超過(guò)5%，多數(shù)小微企業(yè)反映貸不到款。這種與中小微企業(yè)資金供求不相協(xié)調(diào)的狀況，嚴(yán)重制約了“市”的發(fā)展。眾所周知，中小微型企業(yè)是吸納就業(yè)的主體力量，是生活日用品的主要生產(chǎn)者。如果他們得不到足夠的發(fā)展資金，其吸納就業(yè)的能力和創(chuàng)造消費(fèi)的能力將會(huì)減弱，進(jìn)而限制城市市場(chǎng)規(guī)模和市場(chǎng)潛力的提升。又如，在常規(guī)與技術(shù)的信貸投向結(jié)構(gòu)上，城市金融的主要傾向是房地產(chǎn)及金融衍生品市場(chǎng)，這些自我交易旺盛的金融活動(dòng)，削弱了金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度和發(fā)展效應(yīng)。資金流向投機(jī)環(huán)節(jié)的需求較多，支撐人力資本和技術(shù)資本的資金供給相對(duì)不足。在勞動(dòng)力市場(chǎng)中，一些外來(lái)的高能力非本市戶籍務(wù)工人員較難得到創(chuàng)業(yè)資金支持，一些轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)民工較難得到公共資金的職業(yè)培訓(xùn)；在技術(shù)市場(chǎng)上一些有價(jià)值的專利發(fā)明很難得到開(kāi)發(fā)資金，科技創(chuàng)新和開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)量偏低等。此類問(wèn)題，在一定程度上阻滯了“市”的發(fā)展，人力資本和技術(shù)資本的投融資不足，使“市”的產(chǎn)品更新?lián)Q代和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)動(dòng)力不足。再如，在支持投資還是消費(fèi)的資金供應(yīng)結(jié)構(gòu)上，與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)需要出現(xiàn)不對(duì)稱的現(xiàn)象。如由于首次購(gòu)房者的需求性質(zhì)是消費(fèi)，因而得到的貸款資金是抵押貸款，然而那些不限購(gòu)的商鋪、公寓之類的購(gòu)房者，由于其需求性質(zhì)是投資，卻能得到商業(yè)銀行的信貸支持。這樣，金融供求關(guān)系就偏離了包容性城市化的內(nèi)涵，使基層群眾的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)趨于萎縮，進(jìn)而致使“市”經(jīng)濟(jì)運(yùn)行嚴(yán)重缺乏動(dòng)力基礎(chǔ)，并削弱了資金運(yùn)用的乘數(shù)作用，阻滯了城市市場(chǎng)的張力和市場(chǎng)潛力。

3.城市化中的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與其職業(yè)轉(zhuǎn)移支持資金之間的矛盾

眾所周知，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移需要一定的社會(huì)資金支撐，然而我國(guó)目前用于勞動(dòng)者技能培訓(xùn)、市場(chǎng)建設(shè)和服務(wù)的資金還是單渠道地依賴財(cái)政，供給不足，影響了農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)和生活方式的雙向“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并放緩了人口城市化向社會(huì)城市化的過(guò)渡進(jìn)程。

城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心內(nèi)容，城市的空間經(jīng)濟(jì)性，決定了城市在承載高端產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，也要有低端、平凡、細(xì)小繁瑣，甚至臟累繁重的一般性或微型產(chǎn)業(yè)。相當(dāng)多的城市戶籍居民不愿進(jìn)入低端的非正規(guī)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致我國(guó)很多城市的一般服務(wù)業(yè)發(fā)展落后。然而大量農(nóng)民工進(jìn)城填補(bǔ)了這些城市生活服務(wù)的空白，使得城市居民的早餐、季節(jié)菜購(gòu)買(mǎi)、垃圾處理、家政服務(wù)等大量的日常生活需求得到了滿足。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移以及職業(yè)轉(zhuǎn)換推進(jìn)了城市化進(jìn)程。然而在當(dāng)前社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)上，他們要得到基礎(chǔ)性創(chuàng)業(yè)資金、提高技能的社會(huì)培訓(xùn)資金、就業(yè)扶持基金、市場(chǎng)建設(shè)和服務(wù)等方面的優(yōu)惠貸款卻十分困難，進(jìn)而出現(xiàn)了資金對(duì)于城市戶籍人口和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的內(nèi)質(zhì)性非均衡現(xiàn)象。這在引發(fā)諸多社會(huì)矛盾的同時(shí)，也造成了較高的城市化社會(huì)成本，并影響了人口城市化向深層次的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)型城市化和社會(huì)型城市化的演進(jìn)。

（二）新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化同步的均衡型金融推進(jìn)策略

1.促進(jìn)“城”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡型金融政策

主要是針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施合理性需求的資金供給政策，即使投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會(huì)資金與城市融資能力相平衡，這是廣義的均衡型金融政策。要在財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)社會(huì)資金向城市基礎(chǔ)設(shè)施投資。無(wú)論是項(xiàng)目主體直接融資，還是建設(shè)企業(yè)間接融資，都要保持金融均衡發(fā)展。依托各種資金平臺(tái)之間的緊密結(jié)合，保持城市基礎(chǔ)設(shè)施資金供應(yīng)的均衡發(fā)展。

一是中央和地方財(cái)政政策的緊密結(jié)合。中央和地方各級(jí)政府從推進(jìn)老工業(yè)基地調(diào)整改造的目標(biāo)出發(fā)，加大對(duì)老工業(yè)基地城區(qū)建設(shè)的資金投入，國(guó)家已經(jīng)規(guī)劃從2013年起安排中央預(yù)算內(nèi)投資支持城區(qū)老工業(yè)區(qū)整體搬遷改造，相應(yīng)的，地方財(cái)政應(yīng)做好各種配套投資政策。二是財(cái)政政策和金融政策的緊密結(jié)合。在財(cái)政政策的支持下，敢于創(chuàng)新融資模式，支持符合條件的具有較強(qiáng)綜合實(shí)力的投資公司發(fā)行債券，募集資金用于組織實(shí)施城區(qū)老工業(yè)區(qū)綜合改造；支持符合條件的整體搬遷企業(yè)發(fā)行債券，用于企業(yè)搬遷改造；支持商業(yè)銀行在老工業(yè)基地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等。三是金融政策和土地政策的緊密結(jié)合。根據(jù)老工業(yè)區(qū)搬遷改造用地的需求，國(guó)家在編制下達(dá)年度土地利用計(jì)劃時(shí)適當(dāng)予以傾斜。地方政府在安排土地整治項(xiàng)目時(shí)，優(yōu)先考慮老工業(yè)基地工礦廢棄地治理和土地復(fù)墾。與此相應(yīng)，配合以金融創(chuàng)新，建議出臺(tái)國(guó)家土地銀行政策，運(yùn)用金融手段控制土地的有效利用。國(guó)家土地銀行應(yīng)是我國(guó)土地經(jīng)濟(jì)的政策性銀行，是土地交易的融資機(jī)構(gòu)，它應(yīng)使國(guó)有地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司及各個(gè)國(guó)有土地使用者主體從事土地交易有穩(wěn)固的資金來(lái)源，保證土地交易的高效率。國(guó)家土地銀行的主要職責(zé)是，貫徹國(guó)家土地法規(guī)、原則和政策，根據(jù)國(guó)家土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃編制和執(zhí)行土地信貸計(jì)劃，參與國(guó)土開(kāi)發(fā)預(yù)算；根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢(shì)核定土地增值速度，實(shí)行土地運(yùn)用的宏觀調(diào)控；吸收地產(chǎn)公司和其他單位存款，辦理城市居民住房?jī)?chǔ)蓄；辦理地產(chǎn)公司流動(dòng)資金貸款、土地補(bǔ)償和整治貸款，辦理國(guó)家征地土地批租出讓以及購(gòu)買(mǎi)土地使用權(quán)貸款；辦理轉(zhuǎn)賬結(jié)算和現(xiàn)金出納業(yè)務(wù)；開(kāi)展委托、代理、租賃、咨詢等信托業(yè)務(wù)；發(fā)行土地債券，開(kāi)辦信托土地投資業(yè)務(wù)；代辦有關(guān)土地交易的各種貸款等。有了國(guó)家土地銀行，將會(huì)促使我國(guó)土地市場(chǎng)的最終形成和土地交易的高效率，有效推進(jìn)我國(guó)“城”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.促進(jìn)“市”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡型金融政策

我國(guó)城市的“市”經(jīng)濟(jì)中，實(shí)體企業(yè)有兩方面的結(jié)構(gòu)性運(yùn)行特征：一是大型國(guó)企的壟斷經(jīng)營(yíng)，二是中小微型企業(yè)的融資難。這兩方面的結(jié)構(gòu)性特征，都導(dǎo)因于金融非均衡，都與資金體制和資金市場(chǎng)的運(yùn)行狀態(tài)緊密相關(guān)。要想拓寬實(shí)體企業(yè)的發(fā)展空間，就必須使融資體制合理化、資金市場(chǎng)有序化和實(shí)體企業(yè)融資能力自主化。具體來(lái)說(shuō)，針對(duì)城市市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)展趨勢(shì)，應(yīng)通過(guò)政策使資金供給向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)、小微企業(yè)、科技進(jìn)步以及促進(jìn)就業(yè)等融資項(xiàng)目?jī)A斜。對(duì)此，需要通過(guò)針對(duì)我國(guó)實(shí)體企業(yè)兩方面的結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行深化財(cái)稅金融體制改革來(lái)實(shí)現(xiàn)。第一，要破除壟斷、增強(qiáng)資金市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。主要是破除大型國(guó)有實(shí)體企業(yè)和大型國(guó)有金融企業(yè)的壟斷，一方面應(yīng)規(guī)范股份制運(yùn)行機(jī)制，實(shí)施強(qiáng)制分紅、資不抵債退市政策等，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理，真正形成國(guó)有資產(chǎn)保值增值機(jī)制；另一方面應(yīng)廣泛地在資金市場(chǎng)上引入競(jìng)爭(zhēng)，建立起所有企業(yè)無(wú)歧視的信貸金融機(jī)制，例如“場(chǎng)外交易市場(chǎng)”、新三板企業(yè)等，優(yōu)化我國(guó)金融市場(chǎng)狀況。第二，要大力扶持并增強(qiáng)中小微型企業(yè)融資能力。除了稅收優(yōu)惠政策外，要在財(cái)政資金杠桿作用下引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)投放信貸資金，鼓勵(lì)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)放大擔(dān)保倍數(shù)，提升中小微型企業(yè)直接融資比重，拓寬企業(yè)融資渠道，暢通貨幣信貸政策傳導(dǎo)機(jī)制，推進(jìn)勞動(dòng)密集型小企業(yè)貸款貼息等政策路徑。第三，要深化金融體制改革，防止實(shí)體企業(yè)異化。實(shí)體企業(yè)異化現(xiàn)象指實(shí)體企業(yè)向虛擬企業(yè)突變，即從做實(shí)業(yè)獲利轉(zhuǎn)向投機(jī)獲利再到投機(jī)食利，這一運(yùn)營(yíng)鏈條內(nèi)部往往是泡沫潛伏涌動(dòng)，市場(chǎng)機(jī)制力被異化。對(duì)此，要大力改革無(wú)視實(shí)體經(jīng)濟(jì)資金鏈斷裂的金融體制的陳腐現(xiàn)象。在規(guī)范小型金融機(jī)構(gòu)、增強(qiáng)稀缺資源的配置效率、推進(jìn)利率市場(chǎng)化、搭建多種形式的科技金融合作平臺(tái)、積極拓展實(shí)體企業(yè)發(fā)展空間的同時(shí)，完善宏觀審慎政策框架，建構(gòu)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警、評(píng)估體系和處置機(jī)制，創(chuàng)建避免實(shí)體企業(yè)異化的新型金融體制。最后，中央和省級(jí)政府要加大對(duì)老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)移支付力度，國(guó)家規(guī)劃已經(jīng)研究將發(fā)展滯緩或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退比較明顯的老工業(yè)城市，納入資源枯竭城市中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范圍，并統(tǒng)籌解決國(guó)企改革歷史遺留問(wèn)題、社會(huì)保障資金缺口、棚戶區(qū)改造地方配套資金缺口、停產(chǎn)倒閉的國(guó)企人員身份置換等問(wèn)題。這樣，國(guó)家財(cái)政政策和均衡金融政策結(jié)合起來(lái)，在解決老工業(yè)基地企業(yè)困難的同時(shí)，促進(jìn)這些地區(qū)的“市”經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 王艷芳]