長江三角洲地區要在解決“三農”問題的進程中率先實施政治支撐

[摘 要]“三農”問題事關國家糧食安全、確保社會穩定與國家長治久安、實現全面建成小康社會宏偉目標，“三農”問題實質上是政治問題。從增強農民談判能力與保護農民利益、打破失衡的城鄉二元結構、深化農村改革等方面來看，解決“三農”問題必然需要政治支撐。長江三角洲地區在推進城鄉一體化進程中已有較大成績，具備在解決“三農”問題的進程中率先實施政治支撐的經濟和社會文化條件。要率先實施政治支撐，需在城鄉一體化的政治導向、政策支撐系統、提高農民參政議政機會、提高農民組織化程度和政治活動能力、強化法制和監督機制建設等方面采取相應的對策與措施。

[關鍵詞]長江三角洲地區；“三農”問題；政治支撐

[中圖分類號]F320.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2013）02-0045-05

黨的十八大報告指出，“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果?！苯鉀Q“三農”問題，實現城鄉一體化，需要經濟支持、社會支持、文化支撐和政治支撐，其中，經濟支持是基礎，社會支持和文化支撐是必要條件，政治支撐是前提。研究解決“三農”問題進程中的政治支撐問題，具有重要的理論與實踐意義。

一、“三農”問題實質上是政治問題

（一）“三農”問題是事關國家糧食安全的重大問題

民以食為天，手里有糧，心中不慌。吃飯沒有保障，一切都無從談起。我國是人口大國，任何時候都要立足解決國內吃飯問題。沒有農業、農村的穩定和發展，就不可能有城鎮的發展和繁榮，也難以支撐工業化、城鎮化。

從2004年開始，我國糧食連年增產，年總產量從2003年的4307億公斤增長到2011年的5712億公斤，年均增產175億公斤，創下了半個世紀以來的首次“八連增”。用世界9%的耕地，養活了世界21%的人口，這是中國人了不起的成就，更是對世界糧食安全的巨大貢獻。隨著工業化、城鎮化快速推進和人民生活水平不斷提升，我國糧食需求剛性增長。近幾年來，受人口絕對增長、消費結構變化、農民市民化以及糧食能源化等因素影響，主要農產品特別是糧食需求急劇增長，需求增長速度超過了供給增長速度，預計2020年糧食需求總量將達到5725億公斤以上。綜合分析，我國糧食雖然連續8年增收，但仍然處于緊平衡狀態。據國家人口計生委預測，未來10年我國人口仍將以年均800萬～1000萬的速度增長，2020年，我國人口總量將達到14.6億，滿足2020年的糧食總需求，今后每年至少要增產糧食40億公斤。

從確保供給面臨的資源條件看，完成這個任務難度很大。農業資源短缺、農業投入不足、農業基礎設施薄弱、科技進步緩慢、生產方式落后、極端氣候多發等問題在短期內不僅很難緩解甚至可能趨緊。糧食安全是經濟社會發展的基礎，任何時候，中國人民的飯碗只能端在自己手里，中國人必須養活自己?！叭r”問題不解決好，國家的糧食安全就沒有保證。

（二）“三農”問題是確保社會穩定與國家長治久安的重大問題

在中國，如果沒有2/3以上農村人口的穩定，就沒有整個國家的穩定，如果“三農”問題長期得不到有效解決，勢必直接影響社會的穩定和國家的長治久安。只有加快農業和農村經濟發展，增加農民收入，加強農村民主政治建設和精神文明建設，保證廣大農民安居樂業，農村社會穩定才能有堅實的基礎，國家的長治久安也才能有可靠的保障。

工農聯盟是我們的階級基礎。只有農民增收，生活改善，工農聯盟才能穩固，國家才能穩定。穩定是改革和發展的前提。穩定壓倒一切。社會主義國家性質要求我們要追求共同富裕，鄧小平曾對此做過專述“共同致富，我們從改革一開始就講，將來總有一天成為中心課題。社會主義不是少數人富起來、大多數人窮。社會主義最大的優越性就是共同富裕，這是體現社會主義本質的一個東西……”

（三）“三農”問題是能否實現全面建成小康社會宏偉目標的重大問題

黨的十八大報告指出，“綜觀國際國內大勢，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期。我們要準確判斷重要戰略機遇期內涵和條件的變化，全面把握機遇，沉著應對挑戰，贏得主動，贏得優勢，贏得未來，確保到二0二0年實現全面建成小康社會宏偉目標?！?/p>

全面建成小康社會的目標是惠及十幾億人口的目標。對照這個目標，最大的差距在農村；實現這個目標，最繁重、最艱巨的任務在農村。沒有農民的小康就沒有全國人民的小康，沒有農村的現代化就沒有國家的現代化?？梢哉f，全面建成小康社會，重點在農村，難點在農村，希望也在農村。

二、解決“三農”問題需要政治支撐

（一）增強農民談判能力保護農民利益的必然要求

在共同的利益追求和共同的價值準則的基礎上，把分散和缺乏有機聯系的農民組織起來，把他們團結到一個共同的事業中，這是改變中國農民政治、社會和經濟地位低下現狀，增強其在交易談判桌上討價還價能力的必然要求。真正地保護農民利益，就有必要通過改變現存社會力量的對比關系，來改變政府決策的目標函數和約束條件。事實上，世界各國的經驗都已證明，為了使社會中某些群體受益，決策者可以有計劃地改變組織體制，從而有利于制定新的政策使相關群體受益。中國9億農民如果沒有直接代表其利益的組織，在社會結構上毫無疑問是病態的，也就不可能真正走出“三農”困境。

在公共選擇過程中，各社會階層和集團之間的權力和影響是不平等的，有些利益集團處于明顯的優勢，他們的行動對政策選擇產生重大影響，而另外的利益集團可能在政治機器這個龐然大物面前表現得束手無策和無足輕重。這意味著，不同的人群或階層的政治影響是以不同的權重進入執政者效用函數的。因此，執政者在政策決策時，要綜合社會各方面的利益，但首先要考慮某些強勢集團輸入的要求和支撐。任何國家的執政者都可能對某些群體有著特殊的依賴。

（二）打破失衡的城鄉二元結構的必然選擇

“三農”困境的原因在于二元結構，在于當改革給人民帶來公共選擇的可能，即出現對利益集團壓力做出反應的政治環境后，不同階層和集團對政府決策的影響開始顯現出來。過去在集權體制下形成的潛在的城鄉利益集團的能力反差，現在轉化為影響政策方面的現實差別。原集權體制賦予城市居民的特權以及農民的弱勢地位，為城鄉資源分配以及農業政策制定提供了初始制約條件，并在路徑依賴上鎖定了資源分配方案和政策變化內容的性質。

在二元結構中，城鄉居民對政策安排的約束權數相差懸殊，市民的利益表達管道和強度都遠勝于農民，他們憑著政治壓力上的優勢獲得更多的資源和利益，而農民作為弱勢集團則無力阻止那些對他們不利的政策出臺，無法改變國民收入分配上的城市傾斜政策，這就使失衡的二元結構不僅難以打破，反而益加傾斜，城鄉關系的變化愈來愈不利于農民。

（三）深化農村改革的客觀要求

當前和今后一個時期，深化農村改革的目標和任務是：按照統籌城鄉發展、推進社會主義新農村建設的總體要求，協調推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設，逐步實現農業現代化，逐步實現城鄉經濟社會發展一體化。深化農村改革的總體思路是：通過加強農業基礎建設，提高農業生產力水平；通過完善農村基本經營制度，調整農村生產關系；通過改革農村行政管理體制，調整農村上層建筑；通過體制和機制創新，促進農村經濟社會協調發展；通過調整工農和城鄉關系，促進城鄉經濟社會一體化發展。要完成深化農村改革的任務，實現農村改革的目標，僅僅依靠農民自身的力量是遠遠不夠的，客觀上要求政治支撐。

三、長江三角洲地區具備在解決“三農”問題的進程中率先實施政治支撐的基本條件

（一）經濟條件

長江三角洲地區是世界第六大城市群，農業基礎良好，制造業和高技術產業發達，服務業發展較快，經濟發展水平全國領先，是我國綜合實力最強的區域，也是我國融入經濟全球化程度較高的地區之一，已經成為全國經濟發展的重要引擎。根據《國務院關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）和《長江三角洲地區區域規劃》（以下簡稱《規劃》），長江三角洲地區將實現科學發展、和諧發展、率先發展、一體化發展，建設成為亞太地區重要的國際門戶、全球重要的先進制造業基地、具有較強國際競爭力的世界級城市群。2011年，區域內16城市GDP首次突破8萬億元，其中9個城市GDP總量超過3000億元，蘇州緊追上海步伐邁入GDP“萬億俱樂部”。完成固定資產投資35519億元，全年實現社會消費品零售總額達到27739億元。16城市中有10個城市總量超千億元。2012年上海、江蘇、浙江三省市GDP總額達到108765億元，占全國GDP總量的20.9%。長江三角洲地區是我國目前經濟發展速度最快的地區，也是經濟實力最強的地區，己經具備在解決“三農”問題的進程中率先實施政治支撐的經濟條件。

（二）社會文化條件

科教文化發達。區域內集中了大批高等院校和科研機構，擁有上海、南京、杭州等科教名城和南京、蘇州、鎮江、揚州、南通、徐州、淮安、杭州、寧波、紹興、金華、衢州等國家歷史文化名城，人力資源優勢顯著，文化底蘊深厚，具有率先建成創新型區域的堅實基礎。一體化發展基礎較好。地域相鄰，文化相融，人員交流和經濟往來密切，形成了多層次、寬領域的合作交流機制，具備了在解決“三農”問題的進程中率先實施政治支撐的社會文化條件。

根據《意見》和《規劃》，長江三角洲地區將會切實加強社會文化建設。建立區域文化聯動發展協作機制，制定區域文化發展規劃。建立完善覆蓋城鄉的公共文化服務體系，重視城鄉區域文化協調發展，著力豐富農村、相對落后地區和進城務工人員的精神文化生活。著力推進社會事業發展。整合區域社會事業資源，強化教育、衛生、體育等領域的合作與交流。加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，加快實現省級統籌，積極推行農村養老保險制度，切實做好被征地農民就業培訓和社會保障工作。率先建立較為完善、覆蓋城鄉的社會救助體系。發展適度普惠型社會福利事業，擴大社會福利覆蓋范圍。大力培育各類慈善組織。率先建立更加科學合理的收入分配調節機制和宏觀監測機制，努力縮小城鄉、地區和居民間的收入差距。加強外來人口服務和管理。改革區域戶籍制度，逐步實行以居住證為主的屬地化管理制度。保障外來務工人員子女的同等受教育機會。完善和落實國家有關農民工的政策，切實維護農民工的合法權益。

（三）長江三角洲地區在推進城鄉一體化進程中已有較大成績

長江三角洲地區作為我國城鄉發展水平相對比較平衡的地區，推進城鄉一體化的時機和條件較為成熟，已經成為實現城鄉一體化的先行者。區域總體經濟實力雄厚，城鎮化水平高，實現城鄉一體化具有特殊的優勢。在城鄉一體化進程中強化城市對農村的支持力度，積極貫徹工業反哺農業、城市支持農村的方針，通過單位、企業對口幫扶等途徑和資金、項目支持等手段，發展現代農業，強化農村經濟，增加農民收入。率先改革分割城鄉的體制機制，在城鄉規劃、基礎設施建設、基本公共服務、社會事業發展等方面已經取得可喜的成績。

據官方統計數據，2012年，全國城鎮居民人均可支配收入為21986元，農民純收入為 7919元，城鄉居民收入比為2.78：1；上海市城鎮居民人均可支配收入為40188元，農民純收入為 17401元，城鄉居民收入比為2.30：1；江蘇城鎮居民人均可支配收入為29677元，農民純收入為 12202元，城鄉居民收入比為2.43：1；浙江省城鎮居民人均可支配收入為34550元，農民純收入為 14552元，城鄉居民收入比為2.37：1。長江三角洲地區城鄉收入相對差距雖小于全國平均水平，但仍然存在較大差距。

根據《意見》和《規劃》，長江三角洲地區將切實加強城鄉規劃管理，加快城鄉一體化建設，創造人與自然和諧發展的宜居環境。加強城鄉規劃與土地利用總體規劃及各級各類區域規劃、專項規劃的相互銜接。加強分類指導，合理劃定功能分區，優化城鄉建設空間布局，做好村莊建設規劃，嚴格控制新增建設用地規模，促進城鄉集約發展。統籌城鄉基礎設施建設。推動城市基礎設施向農村延伸，提高城鄉基礎設施一體化水平。統籌建設城鄉供排水、供氣、供電、通信、垃圾污水處理和區域性防洪排澇、治污工程等重大基礎設施。加快實施農村飲水安全工程，加強中小河流治理及湖泊河網水環境整治，保障農村飲用水安全。加快建成覆蓋城鄉、方便快捷的公交客運網絡和現代商貿物流網絡。實施農村清潔工程，改善農村衛生條件和人居環境。促進城鄉基本公共服務均等化。建立和完善基本公共服務均等化的保障機制，把社會事業建設重點轉向農村，統籌城鄉教育、衛生、文化、就業和社會保障發展，優化公共資源在城鄉之間的配置，提升農村公共事業建設的財政保障水平，率先實現城鄉基本公共服務均等化。

四、長江三角洲地區要在解決“三農”問題的進程中率先實施政治支撐

（一）率先實施城鄉一體化的政治導向

意識形態具有確認現行政策合乎義理以及凝聚集體的功能，同時也是社會政治集團合法化和進行合理辯護的觀念體系。從某種角度講，它可視作是節約管理國家的交易費用的有效工具。執政者總是要費盡心機操縱輿論和宣傳工具，通過投資于教育和宣傳而使人們受到意識形態上的諄諄教誨和勸諭。為了強化其觀念工具的有效性，意識形態總是自封為真理和絕對知識，并通過訴諸公式、口號、標語等通俗化的形式而強化其效果，運用國家強制性權力去將國家的教育系統和大眾傳播媒介轉化為一種巨大的宣傳工具，人民自覺自愿，滿懷熱情，共同努力提高生產和實現現代化。

實施城鄉一體化的政治支撐，要形成城鄉一體化的意識形態，從中央政府到地方政府，從黨派團體到企事業單位，都要從政治高度，提高對城鄉一體化的認識，形成城鄉一體化的觀念體系，通過輿論和宣傳工具，強化城鄉一體化的宣傳，形成城鄉一體化的社會氛圍。

（二）構建城鄉一體化的政治支撐系統

政治支撐系統是由各種政治支撐力量之間的互動組成的且與政治支撐環境內外進行輸入—輸出溝通的具有自動適應的系統。政治支撐系統包括政治支撐環境、輸入、輸出、反饋與持續。

政治支撐系統的環境要素深深地滲透在政治支撐系統之中。城鄉一體化的公共政策是城鄉一體化政治支撐系統的產出，也是對城鄉一體化環境要求的反應。城鄉一體化政治支撐系統是一個開放的系統，容易受到城鄉一體化環境的影響。環境對政治支撐系統的影響叫輸入，主要指環境的干擾或壓力，要求或支撐。政治支撐系統為了維持自己的生存和發展，必須對環境壓力作出反應。要求或支撐輸入政治支撐系統后，經過轉換過程成為政治支撐系統的輸出，從而對社會作出權威性的價值分配，即公共政策。隨著政治支撐系統的輸出和政策的實施，政治支撐系統又反饋于環境。反饋這一概念則意味著公共政策（輸出）可能改變環境，改變環境提出的要求，以及改變政治支撐系統的自身特點。構建城鄉一體化的政治支撐系統需要構建城鄉一體化的政治支撐環境、輸入、輸出、反饋與持續系統。

（三）城鄉一體化的政治支撐要提高農民政治參與機會

農業政策擇定過程的本質是各利益集團利益的平衡。在利益平衡過程中，政策的擇定總是偏向強勢集團的。特殊的政策環境決定了農業政策擇定是內在提出模式。這種內在提出模式體現了農業生產者的利益，但由于農民利益訴求對政策擇定影響能力的有限性，在政府（主要是地方政府）某些農業政策擇定中還比較明顯地存在著忽視農民利益的傾向。

擴展農民利益訴求途徑、強化農民對農業政策擇定的影響能力，不僅是維護農民權益的重要途徑，也是促進我國民主政治建設的有益嘗試。從我國民主政治的實際看，擴大農民的政治參與機會是該嘗試之關鍵。在我國農民政治參與機會低的眾多因素中，關鍵因素是我國政治參與制度規則中農民不能代表自己，農民的利益要由非農民代表。所以，改進農民政治參與制度安排、讓農民代表自己對于提高農民影響農業政策的擇定具有根本意義。

（四）城鄉一體化的政治支撐要提高農民組織化程度和政治活動能力

農民個人只有通過經濟組織和政治組織才能把他們的農業政策訴求充分地反映到政策決策的各個環節，小規模的農業利益集團影響政府行為決策的能力超過了其他大規模利益集團的主要原因在于農業利益集團的高組織化程度，提高我國農民對農業政策擇定影響能力的前提是提高農民的組織化程度。20世紀90年代初，我國的一些學者就已經從民主政治建設、保護農民利益等方面提出了提高農民組織化程度的問題。結合我國農民政治組織和經濟組織發展的實際情況，依托現有的農民經濟組織的廣泛發展則是提高農民組織化程度的比較理想的路徑選擇。現有的農民專業合作組織完全可以成為農民表達政策訴求、影響政府農業政策擇定的一種有效組織形式。

（五）城鄉一體化的政治支撐要強化法制和監督機制建設

政策趨向和政策手段的擇定只是政府維護農業利益的起點，農業集團利益的實現程度還要依賴于政策的執行程度。政府不嚴格執行已經擇定的農業政策的根本原因則是政策執行的監督約束弱化。強化農業政策執行中的監督機制建設已經構成了我國農業政策研究中的不可忽視的重要內容。

健全監督法律體系。抓緊修訂和盡快出臺有關城鄉一體化的法律法規，對城鄉一體化投資的監督機構、職責和監督程序、被監督機構和人員的權利和義務，以及違反城鄉一體化財政投資監督法規的處罰辦法等內容做出明確規定。出臺關于城鄉一體化財政投資監督管理的具體政策，制定切實可行的地方性法規和政策措施。

完善監督管理體系。健全人民代表大會的預算監督職能，加強對城鄉一體化投資預算編制的有效性、合理性和預算審批程序合法性的監督檢查。強化審計部門的事后監督職能，依法對城鄉一體化資金投放和使用單位的財務收支及其有關經濟活動的真實性、合法性、效益性進行審查。在完善財政部門資金管理職能的同時，探索引入非政策執行方和被監督方的行政部門相對獨立地參與監督。充分發揮社會監督的作用， 由依法享有一定權利的公民、社會團體、社會中介機構等， 通過多種方式對城鄉一體化財政投資從審批立項、投入運作直至最終效益評估進行監督。

加強監督檢查工作。各級人大、政協和政府部門共同開展經常性的執法檢查，做到查事查人相結合。加強城鄉一體化投資效率評價指標體系建設，充實、發展和完善監管內容。協調好各支農政策執行部門的關系，使其切實加強自我監督。進一步發揮各級農業行政主管部門的作用，利用其專業技術和行業管理的優勢，協助有關部門開展監督工作。加強城鄉一體化投資政策法規宣傳，增強民眾參與監督的主觀能動性。

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[責任編輯 王艷芳]