可持續利用和保護南極資源的法律研究及中國的戰略選擇

[摘要]國際社會對豐富、獨特且具有重大經濟戰略意義的南極資源展開了新一輪的國際紛爭。南極條約凍結了南極的領土主權，考慮到南極及其資源的法律屬性的特殊內涵是建立在人類共同遺產原則基礎上的，以及南極現有管理體制的缺陷，建議應擴大適用人類共同遺產原則。根據南極條約體系中始終貫穿的養護南極資源、保護南極環境、維持南極生態平衡的可持續發展理念，提出我國在南極問題上的戰略選擇和發展路徑：對內促進我國有關南極的政策立法與國際接軌、加大資金技術的支持、加強南極科學和法學領域的研究；對外加強與國際社會的交流與合作，共創和諧的國際環境和南極環境。

[關鍵詞]南極資源；南極條約體系；可持續發展；資源、環境與生態保護

[中圖分類號]D99 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2013）01-0110-06

一、南極的資源現狀及其引發的國際紛爭

（一）南極的豐富資源是國際社會爭奪的目標

南極是迄今為止地球上未被開發利用的一塊寶地，雖然是寒冷的冰雪世界，但卻是一個儲藏豐富物質財富的巨大“資源寶庫”。首先，南極蘊藏著品種繁多的礦產資源與能源。南極有號稱“世界鐵山”的世界上最大的鐵礦儲藏地區，有分布于東南極洲的冰蓋下儲藏量約達5000億噸的世界最大的煤田；約500～1000億桶的石油儲量和3萬～5萬億立方米的天然氣；蘊藏巨大的風能、潮汐能、地熱能等潛在的資源。其次，南極富含獨特的生物資源，構成了南極所特有的生物多樣性。南大洋無論是海洋生物的種類還是生物量都很可觀，尤其是那里的企鵝、鯨、海豹、棲息的鳥類、磷蝦和魚類資源更為富饒；南極洲分布有150多種動物和850多種低等植物，如藻類、苔蘚、地衣等，是南極大陸僅有的綠色植物而被稱為南極的“綠洲”；南極富含具有嗜冷、嗜鹽、抗輻射等獨特生物學適應機制和生理生化特性的微生物資源，如冰藻、細菌、酵母及絲狀真菌等，在極地自然生態環境中的物質循環與能量流動、生物地球化學過程中擔負著重要的角色。

（二）南極資源蘊含的巨大價值是國際紛爭的誘因

南極豐富且獨特的資源體現了巨大的經濟價值和戰略意義，在全球經濟和人類社會的可持續發展中發揮著不可忽視的作用。不僅如此，南極生物及其體內含有的遺傳資源也具有經濟、醫藥價值。如南極綠藻、從海水中獲取的深海軟泥，或南極磷蝦的提取物等被制成各類化妝品或護膚品，可以起到美容和藥用作用；南極海域某種魚體內含有具有防凍功能的糖蛋白，可延長冰激凌等冷凍食品的保質期、改善組織凍結并為移植手術創造條件、抗霜凍煙草植物的培育；南極海洋藍藻能夠從工業廢水污染物篩選出如鎘、鈷等化學廢物和重金屬。此外，南極豐富且特性迥異的生物及其遺傳資源具有潛在的科研價值，不僅有助于人們拓展對其蘊藏的無數科學之謎和信息的認識，而且促進了極地考察事業的發展。因此，在巨大經濟利益和戰略價值的驅使下，各國對南極資源展開了激烈的爭奪。

（三）南極資源引發的國際紛爭及其發展演進

1.從“直接的資源掠奪”到“以科考研究為名義的資源紛爭”。從人們對南極探險發現開始就帶有很強的疆土擴展、資源掠奪的政治色彩。在海豹和鯨的巨大商業利益的誘惑下，貪婪獵殺者瘋狂的捕殺一度造成了南極海豹瀕臨滅絕。為了掠奪和獨霸資源，經濟水平高、綜合國力強且科技發達的國家對南極的領土紛紛提出主權要求和瓜分南極資源的主張。逐漸，南極的科學研究開始在南極事務中占有首要的地位，大規模觀測站網的建立、南極研究科學委員會的成立促使南極科學考察走向了有序發展之路。然而，絕大多數國家的南極政策和科學考察計劃都重點涉及南極的資源探索，使得南極的資源紛爭變得更加復雜和尖銳，但其表現形式卻更加科學化、外交化和法律化。

2.從“單純的科考研究”到“以環境保護為前提的資源勘探”。南極科學考察的領域由早期為商業目的而進行的海洋、氣象觀測，逐漸發展到今天的海陸空及外層空間的全方位的科學考察。但從20世紀70年代中期開始，人類的南極活動逐漸從純科學研究向資源開發和利用的研究過渡。對于某些國家來說，南極“研究”就相當于“資源勘探”，而且這個純粹的資源勘探也逐漸融入環境保護的理念，即以資源和環境的保護以及南極生態的平衡為基礎和前提的資源開發活動。南極條約體系為了今世后代全人類的共同利益“全面禁止所有礦產資源勘探活動”等規定不僅有利于資源的養護及可持續利用，對南極環境和生態系統的保護也起到了積極的作用。

3.從“傳統的資源勘探”到“以高新技術為手段的資源開發”。對于南極生物資源的掠取各國往往采用拖網捕撈、獵殺等傳統的捕獲方式。南極極端的氣候環境以及資源開采所需要的科學技術，為南極資源的獲取造成了諸多阻礙。伴隨著人類生活水平的提高以及生活質量和要求的升級，對于遺傳資源開發衍生的產品的需求日益增加，如保健產品、護膚用品、生態修復技術等。由此可見，南極資源的勘探開發以及后續研究要求的科學技術越來越高，因此，對于科學研究以及技術開發提出了更高的挑戰。

二、南極及其資源法律屬性的界定

由于南極主權問題的凍結和法律地位的不確定，各國對南極資源既不能如同對其國家管轄范圍內的資源一樣依照主權原則獲取，也不能如同對公海資源的開采一樣適用公海自由原則。南極資源的法律屬性是解決資源的可持續利用與保護問題的前提，并且其法律屬性的特殊內涵是建立在南極是人類共同遺產之原則的基礎上，南極現有管理體制的缺陷使適用該原則具有一定的局限性，因此應當擴大適用該原則。

第一，南極及其資源為全人類共同所有，排除主權要求和任何形式的占有。南極條約凍結南極洲領土主權要求，因此國際社會的任何主體不得對南極及其資源提出任何權利主張，不得為任何國家或國家集團等國際法主體占有、所有和管轄，它們應為了全人類共同利益而利用和保護。第二，南極及其資源用于和平和科學研究目的的非軍事化活動并以此展開廣泛的國際合作。《南極條約》規定南極只用于和平目的，不應成為國際紛爭的場所或目標；南極科學考察自由，鼓勵在南極科學考察中的國際合作。因此，南極的一切活動都應基于“和平”這一國際宗旨，不得開展軍事或其他引起國際紛爭的活動，優先開展以科學研究和科學考察為目的的活動，并在此方面進行廣泛的國際合作。第三，南極及其資源為全人類的共同利益而開發利用和分享利益。《南極條約》的序言中就已宣稱“承認為了全人類的利益，南極應永遠專為和平目的而使用，不應成為國際紛爭的場所和對象”。應使每個國家有機會參與并保證所有南極事務均為全人類的利益而開展。因此，南極區域內各種活動的開展以及資源的獲取與利用都應以“全人類共同利益”為出發點，并最終以此為目標進行惠益的分享和資源與環境的保護。第四，以資源、環境與生態的保護和可持續發展為理念。南極活動的開展和資源的利用，不僅應順應時代的發展，還應嚴格遵守南極條約體系的相關規定，一切以南極資源和環境的保護以及南極生態系統的平衡為前提，堅持可持續發展的環境保護理念。也就是在確保環境自我恢復能力的前提下，合理并適度地開發南極資源，不對資源本身和生態系統的穩定造成威脅，保護資源的原生環境，顧及包括當代人和后代人的全人類的共同利益，從而達到對南極及其資源的可持續利用。

三、南極條約體系下資源的可持續利用與保護

南極條約體系從礦產到海洋生物、從環境可持續發展到國際科研合作等多方面作出明確規定，內容豐富且具有廣泛性，并制定了協商會議制度。目前，南極資源的可持續利用與保護的討論主要集中在南極條約體系（ATS）的框架下，通過協商國會議這一平臺，南極事務主要參與國持續關注和推進著南極資源的勘探開發與保護議題的開展。南極條約體系內貫穿著有關資源利用與環境、生態保護的可持續發展的理念，具體體現于下述若干國際條約中的原則性規定及其所建立的相關制度中。

（一）1959年《南極條約》

礦產資源是國際社會爭端的焦點，該問題在南極條約締結之前即已存在，而且在條約締結過程中各締約國采取了有意回避的態度。南極條約凍結領土主權的要求為解決南極礦產資源的問題提供了前提，但通篇對“礦產資源”字眼只字未提，也沒有直接規定有關環境保護的條款。雖然如此，但其第9條第1款第F項規定了促進條約目標和宗旨實現的措施之一是南極洲生物資源的保護和保存，《南極條約》中提到生物資源的保護僅有此一處，而且有關生物資源的保護在后來的《保護南極動植物議定措施》和《南極海洋生物資源養護公約》中有更詳細的規定，因此此處的生物資源的保護和保存是一個原則性的規定。

（二）1964年《保護南極動植物議定措施》

該議定措施全面闡述了保護南極動植物等生物資源的規定，其原則和宗旨是保護那些在環南極區域生長且毫無防御能力，并易遭滅絕的南極本地動植物，被譽為有關南極環境保護的一個最完整、最成功的國際文件，是締約國協商會議為解決環境問題做出的第一個重大貢獻。

—方面，該議定措施將整個南極大陸視為一個特別保護區，并根據動植物棲息和繁殖聚集特性、生態系統保護的科學價值等確定，應得到參加國政府的特別保護，以保存它們獨特的自然生態系統。在特別保護區內，禁止一切采集和捕殺南極動植物的行為以及任何種類的非土生動植物和個別微生物的引進，防止或降低有害影響以保護南極獨特的生態系統。為發展該議定措施，第7屆南極條約協商會議還制定了特別保護區選劃標準。也就是出于可持續發展的環保理念而將南極地區特別劃定出來，以保護該區域內的資源、環境和生態。其中，禁止生物資源的開發在—定程度上維護了南極地區的和平，也保護了南極的資源與環境，尤其是南極乃至全球生態系統的平衡與穩定，符合南極可持續發展的理念。

另一方面，該議定措施對南極活動的開展設置了許可證制度。只有根據許可證才可采取該議定措施所禁止的對南極動植物資源的采集、捕捉、破壞等行為，只有為了科學研究的目的才可對特別保護區內的行為發放許可證。即對南極動植物的采集、捕殺、破壞等行為是被禁止的，即使有許可證也無效，除非是基于科研目的或為研究機構提供標本。而且對發放許可證的數量給予了限制，須確保任何一年捕殺的南極哺乳動物和鳥類的數量不超過下一個繁殖季節中靠自然繁殖通常所能彌補的數量，以確保動植物種類的多樣性和自然生態的平衡。可見，許可證制度為南極資源勘探開發的自由開展設定了條件，防止了過度的開發和無限制的開采，為養護區域內的資源、確保資源的可持續利用發揮了重大的作用。

（三）1972年《保護南極海豹公約》

在南極條約體系中，《保護南極海豹公約》（CCAS）是唯一一個針對某一生物物種而制定的專門的公約，是基于對海豹瀕臨滅絕這一后果而采取的事后補救措施，也是首次管理資源開采的公約。其目標是防止19世紀濫捕海豹致使其瀕臨滅絕的現象再度發生，控制任何可能出現的商業性捕殺海豹活動，促進南極海豹的合理利用和保護，以及有關的科學研究，維持海洋生態平衡。CCAS要求應當對所有捕獵海豹的活動進行控制，即停止某些季節的海豹捕獵活動，并對海豹捕獵的數量、范圍、工具、方法、程序等加以了限制和規定，以便不超過可供持續捕獲的最適當的產量，從而充分養護南極地區的海豹資源。同時CCAS規定了南極的哪些區域可以捕獵海豹、哪些區域禁止捕殺，建立了海豹的特別保護區。可見，CCAS所提出的控制海豹捕獵活動，防止過度開發的原則和措施，有利于南極海豹資源的保護，而且公約是在將來海豹捕獵業發展假設的基礎上制定的，被看做將來南極生物資源保護的各種協定的模式，客觀上對南極海洋生物資源保護法律制度的發展起了一定作用。

（四）1980年《南極海洋生物資源養護公約》

該公約（CCAMLR）是南極條約體系中的一項重要公約，其目的在于防止過度捕撈對南極海洋生態系統發生不可逆轉的變化或造成損害，或減少這種變化的風險，保護、合理利用以可持續養護南極海洋生物資源，并加強對南極海洋生態系統的科學研究及有關國際合作。

CCAMLR的核心內容是對南緯60度以南區域的所有南極的海洋生物資源進行“養護”，即“控制捕撈、合理利用”。不僅對于捕撈及有關活動制定了嚴格的養護原則和養護措施，捕撈或獵殺南極海洋生物資源時，捕殺的數量不得超過當年凈增加的數量，不超過其自身恢復能力的最低限度，維持該種群數量的穩定，進而避免物種數量的波動對南極環境和生態系統帶來不利的影響，以達到可持續利用的最終目的；應對現有的捕撈狀況予以“控制”，如規定可捕的數量、種類、范圍、時間、方式、工具以及程序等，尤其注意考慮可被捕撈物種的大小、年齡，并在適宜時確定性別，以確保生物資源的休養生息，注意避免任何區域或分區域出現不適當的集中捕撈，以求適度、合理、科學地開發且可持續地利用南極海洋生物資源。

CCAMLR對資源管理采取了預先防范方法和維護生態系統方式。預防方法的采取是為了防范捕撈帶來的長期、負面的影響，即先對盡可能收集到的南極海洋生物資源的信息進行分析和權衡，然后制定和實施具體的養護和管理措施，從而在科學的管理思想的指導下規制勘探開發生物資源的活動。而生態系統方式是給予南極海洋生態系統中的所有物種以關注并且注意維護這些物種問的生態聯系。公約在對某一物種進行管理和規制的同時，也應考慮到以此為生或與此相關的生態系統中的其他物種，以及該物種的數量變化對生態系統整體所造成的影響。

（五）1988年《南極礦產資源活動管理公約》

該公約（CRAMRA）是南極條約體系的最新發展，其目的在于規范南極礦產資源未來開發活動的同時保護南極環境與生態，并維護南極條約制度。其本質在于如何創制一種制度能夠確保南極礦產資源的適當使用。然而，其法律地位由于受到1991年《南極環境保護議定書》的嚴重挑戰而未能生效，盡管從未實施，但它對南極礦產資源的勘探開發和可持續利用與保護等相關問題的解決提供了一些有益的指導與先見。

首先，由于南極獨特的生態、荒野的形態與科學價值以及南極對全球環境的重要性，南極礦產資源活動可能會對南極環境或依附于它的或與其相關的生態系統產生不利影響，所以在對可能的南極礦產資源作出活動、作出決定時，必須將對南極環境及依附于它及與其相關的生態系統的保護作為基本考慮，應特別重視對南極環境和生態平衡的保護。

其次，CRAMRA設立了“基金”制度，是為了支付由公約預料的礦物開采引發的環境損害的成本補救。也就是用作經濟利益的回饋，補償南極資源的保護及其可持續發展所需要花費的成本，以及彌補勘探活動對資源、環境和生態造成的損害，同時為能夠代表全人類共同利益管理南極資源活動的南極機構，如南極條約協商會議，提供由于管理活動而產生的日常開銷和運行費用。

再次，CRAMRA規定了“保護區域”制度，要求在指定的任何特別保護區或特別科學興趣地內，南極礦產資源活動應予禁止。該保護區域的制度，就類似于1964年《議定措施》的“特別保護區”和CCAS的“海豹特別保護區”的規定，其設立的目的在于保護資源與環境，在保護區內禁止除了以科學研究為目的的其他一切資源的勘探開發活動，保護其特有的資源、環境與生態的原始狀態，保存其所具有的荒野價值。

（六）1991年《關于環境保護的南極條約議定書》

該議定書對南極地區的環境保護作了全面的規定，是南極環境保護的最主要的法律文件，也是迄今為止內容最全面和最嚴格的環境條約。其目的在于全面保護南極環境及其生態系統。

第一，該議定書規定了南極活動應遵守的環境保護原則。包括南極資源的勘探開發在內的一切南極活動，應考慮對資源本身及其生存環境的保護，同時也應考慮資源所依存的整個南極環境和生態系統的保護，如同CCAMLR中所規定的“管理環境的生態系統方法”一樣，不能單獨保護資源，還應保護與該資源相互依存的其他資源和整個生態系統。也就是說，在規劃南極活動和在南極地區從事任何活動，尤其是對礦產資源和生物資源的勘探、開發，不僅必須保護南極環境及其附屬生態系統，限制、避免對其不利影響，還不應造成對未來環境和生態的任何潛在威脅，確保資源與環境的可持續發展，而且須在不損害南極的固有的荒野、科學、美學、生態等價值的條件下進行。

第二，該議定書確認了1964年《議定措施》關于將南極地區劃為特別自然保護區的規定，為了全面保護南極環境及依附于它和與其相關的生態系統，而將南極指定為自然保護區且僅用于和平與科學，禁止礦產資源的開發。附件五“區域保護和管理”闡明并更新了議定書中有關自然保護區區域保護與管理問題，還建立了“南極特別保護區”和“南極特別管理區”兩類區域。禁止資源的開發在一定程度上維護了南極地區的和平，也保護了南極的資源與環境，尤其是南極乃至全球生態系統的平衡與穩定，符合南極可持續發展的理念。因此，應當遵守“自然保護區”概念中保護南極環境與生態的核心理念，同時劃定部分具有重要價值的區域予以特殊保護和管理、科學研究以及為了后代人利益的保存。

第三，該議定書規定了風險預防的特殊環境原則，并要求在任何南極活動開展前應作出預先評價和有根據的判定，從而限制其對南極環境的不利影響，并精心規劃如何將這些活動進行有效的管理，體現了“預防原則”。其中“對南極環境及依附的生態系統可能產生的影響作出預先評價和有根據的判定”就是“環境影響評價”。南極資源的勘探開發活動應適用“環境影響評價”的“預先防范、保護環境”的理念，使其受制于該協議中的環境影響評價程序。在資源活動開展前應對活動的目的、地點、期限和強度進行說明，考慮擬議活動可替代的方法和防范措施，檢查收集生物資源及其遺傳材料時確定是否會對特定物種或棲息地產生負面影響，從而預先防范對資源與環境造成的影響和風險，以更有效地保護南極資源與環境。

第四，該議定書附件二的目標是保護南極動植物以及禁止非原生物種的引入，其中最重要的是有關“許可證”的規定。南極資源的勘探活動，首先應遵守該議定書附件二對南極動植物等生物資源的保護和可持續發展的理念，開展活動時不應造成對生物物種的破壞或產生影響，保護南極特殊的動植物物種及其生存的環境以至整個南極的生態系統，使其能夠可持續利用；其次適用該議定書有關“許可證”的規定，即南極資源的勘探開發須在取得許可證后方可進行，才可以對許可證所要求的物種在規定的時間和范圍內由特定的主體進行標本的采取和獲取，從而有效地保護南極的生物物種及其賴以生存的生態系統。

第五，該協定書的附件六解決了源自環境緊急事件創辦基金的責任。關于基金的補償作用，若經營人對其行為引起的環境突發事件不能采取積極有效的反應行動，那么鼓勵其他締約國采取相關行動，環境突發事件之后再由無法采取行動的責任經營人對為其采取行動的締約國予以補償，如果無法全部補償，那么采取行動的締約國可以向南極條約秘書處請求由其設立的賠償基金給予未補償部分正當合理的補償。而如果該環境的突發事件僅僅造成了單純的環境損害，并未衍生出任何經濟損害，經營人也應以上述方式承擔相應的責任。可見，“基金”制度的設立是出于對環境與生態保護的目的，是為了支付對資源的開采造成的環境損害的成本補救。

四、我國在南極資源的可持續發展問題上的戰略選擇

作為南極條約的締約國和南極條約協商會議的協商國，我國有權參與南極事務，也有義務為了全人類的共同利益而在維護南極地區的和平與穩定的基礎上開展南極活動；對于擴大適用人類共同遺產原則的南極及其資源，我國也應基于全人類的共同利益，用于和平和科學研究目的的非軍事化活動并以此展開廣泛的國際合作，以資源、環境與生態的保護和可持續發展為理念加以利用并利益共享；作為國際社會和地球的成員之_，我國有責任為了今世后代全人類的共同利益養護南極的資源、保護南極的環境、維持南極生態系統的穩定與平衡，做到可持續地利用和保護南極資源。然而，作為發展中國家的我國在南極事務的參與十分有限，目前僅限于科學考察活動。由于南極條約凍結主權的要求，南極的資源也僅限于以科學研究為目的的利用。為了增強我國的“南極存在”，擴大南極活動開展的參與程度，為了保護南極的資源、環境與生態，為了人類的可持續發展，我國應選擇以下發展路徑：

首先，我國應廣泛開展與南極資源有關的科學考察和研究活動。在自然科學方面，對南極及其資源的研究有助于人們拓展對其蘊藏的無數科學之謎和信息的認識，這不僅涉及數學、物理、化學和氣象學等基礎科學，還包括農業、生物、醫學等實用科學。同時，科學研究是經濟、醫學等價值體現的前提，也就是說，只有通過科學研究的手段和方法，才能獲取南極資源對人類生存和社會發展更有利的科學信息，從而指導基礎和實用科學的發展以及對人類社會的貢獻，如應對全球的氣候變化、研發高科技產品。在社會科學方面，各國加大南極事務的參與力度，科學研究在南極政治中起到了導向和旗幟的作用。在可觀的自然科學研究成果的基礎上，各國南極科學考察的廣泛開展，不僅促進了極地考察事業的發展，還為我國的南極活動提供充分且有指導意義的科學信息，也為我國確定南極目前和長遠的利益以及進一步制定南極的發展戰略提供決策的基礎和依據。

其次，對南極事務的開展應給予國內政策立法層面、資金技術方面、學界研究領域的大力支持，如提高技術裝備水平、培養科研力量、提供研究資金等。具體而言，作為發展中大國，中國應密切關注國際法和南極條約體系的發展趨勢以及南極條約協商會議的最新動向，制定我國的南極發展戰略和政策立法，與國際接軌，從而為我國在南極的各項活動提供國際法依據和指導。南極的科學研究與考察活動的開展對資金和技術提出了更高的要求，因此我國應加大資金和技術方面的投入，鼓勵和激勵南極的科學研究與考察。學界的研究成果對于國家政策和立法起到了基礎性建議的作用，所以政府應投入大量的人力、物力和財力鼓勵各大研究機構和高校的各個領域的學者對此予以廣泛深入的研究。尤其是國際法和環境法方面的研究，做好法學研究理論儲備的同時，處理好國際關系并促進南極資源與環境的保護。

再次，積極參與南極事務，加強與國際社會的交流與合作，為保護南極的資源與環境共同努力。具體而言，積極主動參與南極的活動，不僅有利于我國及時調整相關的南極政策和發展戰略，也有利于增強我國在國際規則制定過程中的發言權和國際影響力。加強與國際組織和各國的交流，不僅為獲得相關信息和技術的國際共享提供了便利和平臺，也為維護南極地區的和平創造了和諧的國際環境。在此基礎上，應為了南極資源的可持續利用、保護和發展而貢獻一份力量，在南極條約協商會議機制下與國際社會共同努力，遵守南極條約體系關于資源、環境與生態保護的相關條款，遵守南極條約關于南極專用于和平目的和科學研究的宗旨，遵守人類共同遺產原則所體現的為了全人類共同利益而可持續利用和保護南極及其資源的法律內涵。

[責任編輯 張桂霞]