農村集體土地流轉問題研究

[摘 要]土地與資金是制約小城鎮建設的兩大瓶頸。在我國的新型城鎮化進程中，農村集體土地的流轉問題成為新一輪土地制度改革的焦點。天津宅基地換房模式因為基于村民自愿、土地承包權不變、土地財產功能釋放等，從而創新性地實現了土地使用權流轉、土地資金的雙平衡。然而該模式在實際操作中存在所有權與使用權模糊、利益分配不均衡、農民生存與發展相矛盾等方面的問題。若推廣該模式，應該進一步加強農民權益的保障，重視新城鎮產業的發展，也要建立城鄉統一的建設用地市場，并從多角度考察推行的可行性。

[關鍵詞]宅基地換房；占補平衡；利益分配；保障功能

[中圖分類號]F320.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2013）04-0065-04

2005年以前，天津市農村地區城鎮化水平較低，存在環境衛生差、公共服務設施和基礎設施配套不完善等問題。為了解決這些問題，天津市加快推進城郊地區城鎮化進程，但在建設過程中發現土地和資金制約的瓶頸難以突破。為此，天津市提出了宅基地換房的創新模式。所謂宅基地換房，是在國家現行政策下，堅持承包責任制不變、耕地面積不減、農民自愿的原則，建設新型小城鎮。農民可以按規定的標準以宅基地換取小城鎮的住宅居住，原農村宅基地統一復墾為耕地，仍然發包給本村村民。

從2005年下半年開始，天津在“十二鎮五村”分批開展試點，試點涉及129個行政村的近18萬農民，分三批共29個示范小城鎮試點規劃建設，農民還遷住宅和公建共2000萬平方米。截至2013年6月，天津先后規劃批準了48個示范小城鎮試點，涉及683個村和100萬農民。示范小城鎮試點規劃總面積5800萬平方米，總投資3000億元，目前已累計開工4400萬平方米，竣工2500萬平方米，完成投資1500億元，基本建成23個示范小城鎮村，45萬農民入住小城鎮。

一、宅基地換房模式的運行特點

（一）村民自愿，置換加補償

天津宅基地換房是建立在村民自愿的基礎上，當一個村90%以上的村民提交了換房申請之后，村委會和鎮政府才能簽訂換房合同，換房政策和標準由鎮政府根據前期的調查和測量數據、征求多方意見后制定。其中數據來源于城建規劃部門對各鎮進行的房屋普查和測量以及由村民委員會成立的工作小組所確定的村民身份和數量。

具體的換房標準為：主房和商品房1：1進行置換，附房和商品房2：1進行置換，院落空地不參與置換。人均達不到30平方米的，補到人均30平方米，補償部分需要支付差價。另外，每個村莊需評估每戶主房的價值，據此計算出全村每平方米的均價作為基準數，如果主房的每平方米估價高于基準數，則補償超出的部分。如果低于基準數，村民需要補齊差額。如某三口之家，原住房50平方米，按人均標準應換得90平方米商品房，那么，其換取的90平方米房屋中，超出原住房的40平方米，需交納400元/平方米～600元/平方米的差價。如果原住房是樓房，其估價高于全村的基準數，農戶獲得商品房之后，還可以額外獲得政府補給的300元/平方米～400元/平方米的補貼；如果原住房是土坯房，其估價低于全村的基準數，那么農戶獲得新房后，需向政府交納200元/平方米的補差[1]。

（二）土地與資金雙平衡

宅基地換房模式在小城鎮建設中突破了土地和資金的制約瓶頸，最終實現了雙平衡。土地平衡是指在小城鎮建設過程中，耕地數量不減，并能夠歸還國土資源部給村莊的建設指標。其具體做法是將村民集中居住后騰出的宅基地統一復墾成耕地，歸還村莊原有耕地指標后，余下的土地轉為經營性用地，這樣既實現了耕地占補平衡，又有節余的土地。

實現資金平衡所運用的方法是“先抵押貸款，再財政返還”。整個過程形成一套“政府引導，市場運作，統籌安排，資金平衡”的投融資體制。具體的操作流程為：區一級政府建立小城鎮開發建設投資機構，以土地出讓收益權作為抵押擔保，向國家開發銀行申請貸款，貸款資金用于小城鎮農民住宅及相關配套設施的建設，同時以節余經營用地的土地出讓金作為還款來源[2]。

（三）保障功能的弱化與財產功能的釋放

《物權法》明確規定，農民享有宅基地的用益物權，它賦予了農民對宅基地排他性的占有、使用和收益權利。宅基地的所有權屬于集體，在宅基地上建造的房屋沒有產權。所以，在法律規定的范圍內，農村的宅基地不能夠進入市場流通，也不允許進行抵押貸款等，它所體現的是一種保障功能，保障農民居有定所。

在天津宅基地換房模式中，宅基地的內在價值得以顯現，農民還遷后多余的宅基地進行復墾，在實現耕地占補平衡后，剩余的土地轉為國有經營性用地，通過招拍掛方式實現市場流通，釋放了宅基地的財產性功能。只是對于農民而言，沒有分得這部分財產性收益。宅基地換房其實是一種房地分離，這種置換方式的實質是以房換房，即農民以現有住房換得相應面積的樓房，再補償部分差價等。農民所增加的財產性收益只是換得的城鎮樓房的收益，不包括宅基地的價值。

（四）產權的易主和承包權的不變

宅基地的所有權屬于村集體，農民享有宅基地的使用權。按照現行法規，農民獲得的宅基地使用權是無限期使用權，農民可以在宅基地上建造房屋、工棚等建筑物，但在宅基地上的建造物是沒有產權的。

置換后，農民擁有所換得房屋的產權及相對應面積土地的建設使用權，房屋可以在市場上流通，但要求置換的房屋必須5年之后才能夠上市。房屋能夠進入市場流通就更好地體現了其財產功能。農民選擇置換后，對原有宅基地不再享有用益物權，原有宅基地以及村莊的其他建設用地統一復墾，在保障一定的耕地指標后，剩下的轉為經營性用地。這個過程實際上是集體土地產權向國有土地產權的轉變，地方政府擁有了土地出讓、土地劃撥的權力，同時村集體在轉讓產權的同時也把相應的利益轉出去了，不能夠享有宅基地的財產性收益。

置換前后，承包權不變，即農民對耕地的承包責任制不變，但由于新的集中居住地往往距離耕地比較遠，很多農民被迫放棄承包權。

二、宅基地換房模式的優勢和不足

（一）宅基地換房模式的優勢

1.有效地保護了耕地

在農村集體建設用地流轉的同時，并沒有侵蝕耕地的數量，有效實現了耕地的“占補平衡”。現行法律規定農村宅基地使用權不能自由流轉，其出發點之一是保護耕地。但天津模式說明，通過置換方式，集體可以收回宅基地予以復墾，反而可以增加耕地。

2.實現了集約利用土地的目標

天津市環城4個郊區現有宅基地27000萬平方米，規劃新建小城鎮僅需占地6000萬平方米左右，除去市場開發用地，其余13000萬平方米都可以復墾為耕地或轉為建設用地。

3.農民宅基地價值得以顯現

這種創新模式將農民宅基地價值顯現，使農村集體建設用地和城市國有土地市場相銜接，實現了農村地價與城市地價的接軌。

4.農民財產性收入增加

宅基地換房模式弱化了農村宅基地的保障功能，農民無產權的宅基地可以置換為有獨立產權的商品房，其財產性收入大大增加。

5.土地流轉和經營相結合[3]

宅基地換房項目由政府主導下建立的投融資建設公司進行運營，項目所需的大部分資金是以土地出讓收益權為擔保獲得的抵押貸款。土地出讓收益權來源于宅基地換房后節余的轉為國有經營性用地的土地，政府通過招拍掛方式將土地價值變現，變現后的土地出讓金彌補小城鎮建設資金缺口和農民的社保資金缺口。在整個運營過程中，政府和農戶都無需出資，通過土地的流轉和經營就滿足了建設資金需要。

（二）宅基地換房模式存在的問題

1.所有權與使用權問題

《中華人民共和國土地管理法》規定，農村土地的所有權歸集體，一個農戶擁有一處宅基地，使用權是永久性的。《物權法》也明確規定，農民享有宅基地的用益物權，它賦予了農民對宅基地排他性的占有、使用和收益的權利。

在天津宅基地換房中，并沒有考慮農民對宅基地的永久性使用權問題，更確切地說這種模式是“以房換房”。農戶退出的宅基地整理復墾，歸還耕地指標后節余土地以經營性用地進行出讓，而經營性用地是有使用期限的，當使用到期后，使用權還歸農民嗎？這個問題交易各方都沒有重視。

2.利益分配問題

首先，農民宅基地的價值在置換中未體現出來。《物權法》第121條規定，“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消失或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照征收征用的相關規定獲得相應補償。”宅基地換房雖然沒有明確是一種征用行為，而認為是在農民自愿基礎上的一種置換創新模式，但通過置換確實使農民喪失了宅基地使用權。作為農民生存權的保障，其價值理應在置換時予以考慮，而不僅僅是“以房換房”。退一步來看，宅基地使用權是一種保障性權利，多數農民是免費取得的，所以在收回時無需給予農民補償。但是村集體擁有宅基地所有權，置換中應該獲得相應補償。但在置換辦法中，未見有對村集體補償的條款。

在利益分配過程中，政府和開發商分得了更多的土地增值收益，農民的利益、權益很難保障。如試點之一的貫莊村，共有宅基地142.8萬平方米，1910戶，平均每戶748平方米。即使按照宅基地換房通常的做法，政府、開發商和村民各占1/3來計算，每戶實際也應該得到249.2平方米。而實際置換中，平均每戶只有75平方米的有效置換面積[4]。由此可見，農戶很難分得土地增值的收益。

3.農民生存發展問題

在收入來源方面，換房前，農民的主要收入來源是耕作農地，再輔以一些非農就業收入。換房后，盡管承包責任制不變，復墾后的耕地仍然發包給本村村民，但換房后農民居住地距離耕地較遠，來去不便，無形中增加了耕作成本。例如一些農戶每天要花費5元公交車費去20里之外的地方種葡萄[5]，導致一些農民放棄責任田。而這些農民尤其是40歲以上的在土地之外的崗位上處于劣勢，他們很難在城市中找到適合的就業崗位，對他們來講失地就意味著失業。而住進樓房后，各項生活成本又會上升，農民的生活負擔較以前大大加重。為保障農民的生活，天津市的確也做了一些工作，例如為符合條件的適齡人口提供城鎮居民社會保險，有些村鎮在給予農民征地補償款的基礎上，每年給農民600元/畝的生活補貼，建設相關配套設施增加農民進城后的就業途徑，但是實際操作并未達到預期的效果。有的農民進城后仍然沒有工作，收入比從事農業生產時有較大減少。所以土地換保障只是能夠解決農民的基本生存問題，而無法解決農民的發展問題[6]。對華明鎮示范村的問卷調查結果顯示，茫然的人群最多，占39%，認為生活會糟糕的占33%，認為總體上生活會過得更好的占12%，認為會差的占10%，堅信生活會更好的占6%。

4.政府自上而下主導問題

政府作為改革的主導者，自上而下進行改革探索，雖然可以提高城市化的凈收益，卻可能因為農民參與度降低而減少農民分享收益的比例。當然，若農民完全自由地參與交易雖可以提高其對凈收益的占有比例，但交易成本的上升會削減其收益。權益均衡問題解決欠妥，可能導致部分農民不滿。可見，如何協調利益主體之間的關系，使農民參與度提高，又能降低交易成本，從而提高農民分享凈收益的比例值得關注[7]。

三、宅基地換房模式的改進建議

（一）加強對農民土地財產權利的保護

宅基地復墾后形成的耕地原則上應當作為農民的財產權仍歸原農戶所有，絕不能由村、鎮或新建小城鎮的管理機構無償收走。鎮政府或村可以統一組織土地的規模化經營，但必須按時足額地向農戶支付租金。在非自愿的前提下，也絕不允許以任何名義收回農民的承包地。新建小城鎮內的農民轉為城鎮戶籍后，原有承包地和宅基地復墾后新增的耕地仍應以財產權的形式予以保留。

（二）注重新城的規劃和建設質量，將新鎮的建設與產業發展相結合

建議其他地方在開展試點時借鑒華明鎮在規劃和建設方面的經驗，要通過高質量的規劃和建設，完善基礎設施配套，綜合解決農民的絕大部分問題。在新鎮的建設過程中不能只考慮住的問題，更不能盲目地搞宜居類型的小城鎮，要通過商住結合、建設與就業相結合的方式解決農民的長期收入來源問題。應當給農戶搭配一部分產業用房或商住用房，允許農戶利用這部分資產出租或自主經營，大力發展服務業。

（三）建立城鄉統一的建設用地市場

過去，通過價格“剪刀差”等，農業長期為工業化做貢獻，最近10來年迅猛的城市化進程中，原本處于弱勢地位的農民依然通過另外一種形式的價格“剪刀差”來哺育城市，那就是土地要素的價格。新型城鎮化模式，要實現“人的城鎮化”，必須讓農民從經濟發展中平等獲益，要讓他們手里的農地產權（使用權）真正被確認，并在市場的自主流通中實現其公允價值。建議建立城鄉統一的建設用地市場，政府退出土地經營，回歸土地管理。

四、天津市宅基地換房模式推廣的可行性

天津市的宅基地換房模式之所以能夠成功，除了模式本身的創新性與可行性，還有一些客觀因素在促成模式的成功實施。因此該模式在其他地區復制時要考慮其適用性問題。

一方面，農民的生產、生活方式對土地依賴性不能太強，并且當地應具有較多的非農就業機會。這樣通過該模式置換農民的宅基地，有利于盤活土地資源，釋放宅基地的財產性功能。而在經濟欠發達、產業基礎弱、城市難以提供更多就業機會、農民強烈依賴傳統農業的地區，強制推行該模式，可能會影響農村社會穩定，導致社會矛盾產生。

另一方面，宅基地換房模式在城鄉結合部和城郊實施比較可行，因為這些地區的土地流轉能夠實現較高收益，從而可以彌補建設和社會保障資金的缺口。但對于不具備區位優勢的偏遠農村，盲目改革會帶來許多問題。因此土地流轉不可一刀切，必須符合各地的經濟情況[3]。

五、結語

天津宅基地換房模式在堅持承包責任制不變、耕地總量不減的基礎上，實現了農民的集中居住，并通過宅基地換社保等措施解決農民的生活問題。在該模式實施過程中，不但實現了耕地的占補平衡，還有節余土地可以轉為國有經營性用地通過招拍掛方式出讓，釋放農村集體建設用地的市場價值，使農村地價與城市地價實現了接軌。但是通過宅基地換房，農民是否真正獲益還有待商榷，如很多農民由于距離承包地較遠被迫放棄農地的耕作，缺少穩定的收入來源，盡管土地換社保能夠一定程度上解決農民的生存問題，但難以解決其發展問題[8]。因此，新的制度或流轉模式的設計應當充分考慮城市化進程中農民的利益保護以及集中居住后的生存發展問題，這里的利益保護，不僅要強調利益的分配，還要設法提高城市化的凈收益[9]。此外，創新模式實施過程中要注重農民的參與度和滿意度，體現農民的主體地位。

[參考文獻]

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[2]崔寶敏.天津市“以宅基地換房”的農村集體建設用地流轉新模式[J].中國土地科學，2010（5）：37-40.

[3]蔡玉勝.農地流轉“宅基地換房”模式的深層思考[J].城市，2009（3）：50-52.

[4]楊正蓮.天津：宅基地換房換來了什么？[J].決策探索（上半月），2009（7）：68-71.

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[6]胡運霞.農村宅基地換房流轉績效研究—以天津市華明鎮宅基地換房為例[J].小城鎮建設，2008（4）：79-80.

[7]張紅星.城郊土地交易中的政府功能與農民利益保護—對天津“宅基地換房”模式的思考[J].城市，2009（4）：50-53.

[8]馬林靖，周立群.快速城市化時期新市民就業轉型的調查[J].調研世界，2011（12）：20-22.

[9]張紅星，桑鐵柱.農民利益保護與交易機制的改進[J].農業經濟問題，2010（5）：10-16.

[責任編輯 張桂霞]