中國稅務部門人員素質及結構配置分析：基于征管效率視角

[摘 要]對中國稅務部門人員素質與結構配置的效率進行了系統分析，通過比較作出客觀的評價。分析表明，中國稅務部門人員數量龐大、年齡結構老齡化、文化程度及專業素質不高、配置結構不合理，與發達國家相比差距較大。稅務部門人員及結構配置的低效率，造成稅收成本過高，而稅收征管效率較低。國際上許多稅務部門的人力資源管理成功經驗可以借鑒，以改善中國稅務部門人力資源質量及其結構配置低效率狀況。

[關鍵詞]稅務部門；人員素質；結構配置；征管效率；中國

[中圖分類號]F812.42 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2013）04-0095-05

伴隨著我國稅收收入規?？偭恐鹉暄该驮鲩L，稅收征管成本也一直居高不下，稅收征管效率低下，引起了理論界和稅務部門的重視。在稅收征管實踐中，人員的投入和配置對稅收征管的效率產出影響越來越大，因此有必要從稅收征管的效率角度考慮稅務部門人力資源及其配置情況。

我國對稅務部門人員素質與配置效率的研究文獻較少，多從某一切入點入手提及稅務部門人員配置狀況。王德祥利用SFA方法對我國稅收征管效率及其影響因素進行了實證分析，認為適度減少稅務部門人員數量可以提高稅收征管效率[1]。福建省國家稅務局課題組從專業能力、提升與鼓勵、報酬、福利、人際關系、外部影響等6因素分析了稅務部門的行政執行力，研究表明我國稅務部門的機構設置、人員素質和制度建設等方面與稅務工作現實要求之間的矛盾日益突出[2]。潘雷馳總結出現階段稅務人員的行為目標并針對稅務人員心理需求和征管環境不和諧之處對稅收管理提出改進建議[3]。蘇強借鑒國外納稅評估經驗，提出“人機結合”的評估模式，建議注重評估人員的素質培養和考核[4]。李林根認為“金稅”三期建設忽視了人的因素，包括納稅人及征管人員的服務與管理，應重塑納稅服務，提升征管效率，把人和事放在同等重要的位置上[5]。

上述研究對我國稅務部門提升人員素質、優化隊伍結構配置、降低稅收征管成本、提高征管效率有一定的借鑒意義。但現有研究也存在兩方面不足：一是多數研究都從提高稅收征管效率的對策加以闡述，僅僅從加強培訓、建立績效考評機制、重組稅務人員和機構配置等角度泛泛論述，專門研究稅務部門人員素質和結構配置效率的文獻較少，缺少對稅務人員狀況的系統分析；二是較少研究稅務部門的機構配置及其效率問題，通過對比發達國家的機構設置狀況得出效率結論的研究就更少。本文將針對上述兩方面問題對中國稅務部門的人力資源狀況進行分析。

一、人員投入

1994年分稅制改革以后，中國在稅收征管上投入的人力、物力、財力越來越大，特別是稅收征管人員的投入，構成了一支規模龐大的征管隊伍。過快的人員增長使稅務部門臃腫，稅收征管效率降低。1996—2010年中國稅務系統正式在職人員數量的增減變化如圖1所示。

由圖1可知，1994年分稅制改革以后，全國稅務系統各部門人員快速增長。1993年稅務部門全系統共57.9萬人，而到1996年增至77.7萬人。2004年政府部門的精簡改革，使稅務部門人數有一定程度的減少，但隨著各地非正式編制人員的轉入，到2006年稅務系統的人員總數又增至85.37萬，之后一直保持在80萬人以上，這還不包括一些事業編制和無編制人員。臃腫的稅務系統人員狀況，使得我國的稅收征管成本逐年上升，而稅務系統人均征稅水平卻一直沒有大幅度增長，稅收征管效率水平較低。

相比于世界其他國家，我國的稅務人員數量龐大，為美國的8倍，日本的15倍，德、法等國的7～8倍（見表1）。

我國稅務部門人員數量的膨脹，帶來一些突出問題：首先是過多的人員造成稅務系統的工資支出較多，稅收征管成本絕對數額大幅度增加；二是工作中難以合理做出人事安排，人浮于事、推諉扯皮的現象時有發生；三是稅收收入的絕對數雖逐年增長，但作為稅收征管效率判別指標之一的人均稅收貢獻率卻因稅務人員過多而增長緩慢；四是各地人員配置的平均化，并沒有按照經濟稅源的分布確定稅務人員數量，造成一定程度的人力資源浪費；五是納稅人需要應對多個稅務管理人員的審批、核準，不可避免地增加其納稅成本，使社會整體稅收效率降低。

二、年齡結構

我國稅務部門人員的老齡化現象較為嚴重，人員年齡結構不合理。2010年我國稅務部門30歲以下的人員約占5%，主要是新加入的人員，他們雖然學歷層次比較高，但稅收征管經驗尚淺，難以獨立承擔征管工作。30～40歲的人員約占35%，他們是稅務部門的業務骨干，經過一段時間的學習和鍛煉，已經可以獨立進行稅收征管工作。據有關研究證實，這個年齡層次的業務骨干管理著80%～90%的稅收收入，是我國稅收征管工作的基礎力量。41～50歲人員約占總數的50%，其中有相當一部分是稅務部門的各級別領導，他們具有較為豐富的業務經驗，但總體年齡偏高、業務知識老化，其工作精力難以應對繁重的征管業務要求。50歲以上的人員約占10%，部分人員是我國稅務部門的高層領導，工作重點更偏重于戰略層面的稅收制度優化與提升，對稅收征管業務的關注度較低。由于我國稅務部門中40～60歲的人員比重過高，致使其人員結構有一定程度的失調。

由于人員、崗位、編制等方面的限制，我國稅務系統人員的補充受到一定程度的制約。以國稅系統為例，每年通過考試招錄人員約為2000人，對比國稅系統現有人員約為46萬人的規模，每年新進人員的比例不足5‰。按照現有國稅系統31個省局，每個省的國稅系統平均每年招錄新進人員為65人，分攤到每個縣級國稅局每年不足1人，這還不考慮稅務稽查局、直屬分局等直屬機構及派出機構的人員補充情況。稅務部門的人員年齡結構失調、人員補充限制，導致2000年以來各地稅務部門，特別是縣市級稅務部門，出現了不同程度的人才斷層問題，部分基層稅收征管部門的平均年齡已超過45歲，而這些基層稅收征管人員，組織管理著較大份額的稅收收入。由于年齡偏大，這些基層征管人員的知識結構已難以適應網絡化、信息化征管要求，這在一定程度上造成我國的稅收征管效率水平偏低。

借鑒發達國家稅收征管經驗，稅務部門的人員年齡呈倒金字塔狀較為合理，發達國家稅務人員年齡分布狀況見表2。

首先，30歲以下的年輕人員應占10%左右的比例，他們的基礎學歷層次一般比較高，經過一段時間的培訓學習和實踐鍛煉，可以作為稅收征管的業務骨干，為稅收征管效率提升提供充足的后備力量，例如美國、德國、英國30歲以下的稅務人員都占10%左右的比例，而日本、韓國等東亞國家這一比例更達到了15%左右。其次，30～40歲的人員是稅收征管工作的骨干人員，應占40%～70%的比例，如美國、德國、法國約為50%，日本、英國、加拿大約為60%，最高的韓國占68%。這個年齡層次的業務骨干能夠較快適應新征管技術，有利于快速提升稅收征管效率：一方面，他們具有一定的學歷層次，對新事物、新知識具有較高的接受能力，能夠適應現代征管手段的要求；另一方面，經過一定的經驗積累，他們的稅收征管能力得到提升，工作精力充沛，應當是提升稅收征管效率的主要力量。第三個年齡層次的人員應當是中層領導干部，年齡一般在41～55歲，約占20%～30%的比重，如日本、英國、韓國等，部分國家可能更高達40%，如美國、法國、比利時等。他們應在各個層級的征管工作中擔任領導職務，其稅收征管經驗豐富，對新進人員及業務骨干人員具有較強的指導能力。最后，有一定比例的高層管理人員，約占5%左右。他們更多地偏重于日常領導工作，一般致力于稅收制度改革、稅收宏觀管理等。在日本、韓國等東亞國家這一比例小于1%。

三、文化素質及資格認證

分稅制改革后，我國稅務人員的基本文化素質、學歷教育水平逐年提高，如表3所示。

由表3可知，1995年我國稅務部門具有大學?？埔陨蠈W歷的人員約占35%左右，而博士、碩士研究生等具有高學歷的人員比重非常小。到2009年，我國稅務部門具有研究生以上學歷的人員已提高到3%左右，多為新引進人員及在職取得研究生學歷人員。具有大學本科以上學歷人員的比例也增至60%，更多的稅務干部通過各種形式的學習提高了學歷水平?？梢哉f，我國稅務人員基礎文化素質顯著提高。

但我國稅務部門的學歷結構配置并不合理，影響稅收征管效率的提升。首先，具有研究生以上學歷的人員數量及比例都較低，而擁有博士學位的研究生就更少，且大多是領導崗位的稅務干部在職攻讀而獲得，其實際研究能力有待提高。而新考錄的具有研究生以上學歷的人員，多數沒有從事稅收征管及稅務管理等方面的研究工作，大多在基層稅務部門從事稅收基礎業務工作，這雖然能提高他們的基礎業務水平，但也造成高素質人員的配置浪費。其次，雖然我國稅務部門大學本科以上學歷人員比例達到了60%，但除了新考錄人員以外，大多數稅務人員的本科學歷僅是為工作或晉升的硬性要求，通過非國民全日制教育方式而獲得的“軟”學歷，這在一定程度上降低了學歷提升對人員素質的改善作用。第三，我國稅務部門缺少業務資格水平的認證體系，稅收征管人員大多采用零散學習方式提升其業務能力，這難以形成系統、完整、連續的職業教育體系。在實際稅收征管工作中，缺乏精通企業生產、經營、會計、管理、稅務等各方面綜合業務的稅務人員，導致稅收征管的力度不強，征管效率水平不高。第四，專業性水平不高。一方面，新出現的特殊業務，例如網絡虛擬交易、電子商務、跨國貿易等給稅收征管工作提出了新的要求；另一方面，稅收征管工作的網絡化、信息化要求逐步提高，但基層征管部門的人員素質難以適應新的要求，導致部分地區的基層征管效率水平低下。第五，仍有相當一部分人員的基礎文化水平較低，約占11%。

借鑒國際經驗，稅收征管人員的學歷狀況并不是評價一國稅收征管效率水平的顯著指標[8]。一些發達國家建立了稅收征管資格認證體系，對稅收征管人員的業務水平進行系統培訓并頒發相應的資格證書，這種業務素質提升方式，使得對稅收征收、稅務稽查、納稅評估、納稅服務等業務的評價有了更為具體的標準，值得我國稅收征管部門借鑒（見表4）。

四、資源及部門配置

我國稅務機構的部門設置繁雜（見圖2），而國稅、地稅的分制又使得各層級機關、部門數目大幅度增加，各類稅收征管支出明顯提高，稅收征管成本加重。這種管理體制使得我國稅務機關林立。在稅收征管資源共享水平不高的條件下，稅務部門的資源及部門配置結構不合理，稅收征管效率水平低下。

稅務系統機構設置的不合理反映出稅務宏觀管理有待完善，稅收征管體制需要進一步優化，這與發達國家稅務機構配置的合理度有一定差距（見表5）。

分稅制改革后，我國稅務系統的部門設置數量也成倍增長。省、地級稅務領導機關一般按照稅種和納稅人管理的要求混合設置內部部門，而基層征管部門大多沿用“征、管、查”基本業務的流程需要設置部門（見表6）。這導致稅務人員在實際稅收征管工作時，存在上、下級人員之間不協調、難以對接的現象。且在各級稅務機關內部的部門設置上具有一致性，體現為各級之間的層層對應關系。我國稅務管理制度的紛雜，使得各級稅務機關間信息傳遞不暢且嚴重失真，直接影響稅收征管工作的質量和執行力度，降低了稅收征管效率。

另外，我國的稅務系統分支機構一般按照隸屬關系、行政級次和行政區劃進行資源配置。而發達國家的稅務機構設置并不受制于已有的行政區劃，其設置依據主要是經濟發展水平、經濟稅源的分布情況、人口密集程度等。例如加拿大，不僅大區稅收征管資源不受行政區劃的限制，其下屬的基層稅收征管中心也按經濟發展情況及納稅需要設置。荷蘭在1988年之前按行政區劃配置稅務機構，這使同一個公司在不同區域設立的分公司歸屬于不同的行政區稅務機構管理。而1988年之后，荷蘭按照經濟稅源分布將全國劃分為5個稅區，參照業務量和納稅需要分配稅務機構和各類征管資源，這使稅收征管擺脫了行政區劃的限制，征管資源也實現了共享。對比我國按照行政區劃配置征管資源的方式，荷蘭這種按照經濟稅源分布和稅收征管要求配置資源更能夠降低征管成本，提高征管效率。

五、結論及政策建議

中國稅務部門人力資源狀況與發達國家相比配置效率較低。我國稅務部門存在大政府、人員臃腫的問題，人均稅收貢獻率較低，人員成本費用過高造成稅收征管成本較高。年齡結構不合理，出現了老齡化現象并日趨嚴重，在管理上造成人才斷層和“腦體倒掛”問題。文化程度有較快提高，但基礎文化水平存在結構化低效率，缺少專業技術評定標準。人員結構配置存在地區性結構和職能結構的不合理，管理層級過多，部門設置雷同。建議從精簡機構和人員、引進人才、提高業務技術水平、擺脫行政區劃限制配置征管資源、建立三層次管理制度、強化二級稅務管理和建立扁平化組織等方面進行改革。

[參考文獻]

[1]王德祥，李建軍.我國稅收征管效率及其影響因素：基于隨機前沿分析（SFA）技術的實證研究[J].數量經濟技術經濟研究，2009（4）：152-161.

[2]福建省國家稅務局課題組.稅務部門行政執行力的構建研究[J].稅務研究，2006（12）：74-76.

[3]潘雷馳.我國稅務人員行為目標探索：來自安徽省的實證分析[J].管理世界，2007（2）：44-52.

[4]蘇強.國外納稅評估制度比較與啟示[J].稅務研究，2007（11）：89-91.

[5]李林根.金稅三期建設應增加納稅人和稅務人員管理服務系統[J].涉外稅務，2003（8）：17-22.

[6]姜銘，宋效中.基于錐性DEA模型的稅收征管效率評價[J].燕山大學學報（哲學社會科學版），2011（4）：91-93.

[7]2002-2006年中國稅收征收管理戰略規劃綱要[R].

[8]姜銘.中國稅收征管效率研究[D].秦皇島：燕山大學，2012.

[責任編輯 張桂霞]