中國流域生態補償機制實施框架與補償模式研究

摘要 流域生態補償機制是解決流域生態環境問題、實現環境資源有償利用的重要政策工具，結合流域及地方實際情況，因地制宜選擇合適的流域生態補償模式對于在全國范圍切實開展流域生態補償實踐具有重要意義。本文在述評我國流域生態補償實踐進展及其相關問題的基礎上，研究構建我國流域生態補償機制實施框架體系，揭示其基本環節的主要特點，并從補償資金來源的視角，將我國流域生態補償模式劃分為上下游政府間協商交易的流域生態補償模式、上下游政府間共同出資的流域生態補償模式、政府間財政轉移支付的流域生態補償模式和基于出境水質的政府間強制性扣繳流域生態補償模式等類別，系統闡釋了各種模式的特點與適用條件，提出進一步完善我國流域生態補償機制的思路和建議。

關鍵詞 流域生態補償機制；補償資金；補償模式

中圖分類號 F062.2；F205 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2013）02-0023-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.02.004

近年來，伴隨著工業化和城市化的快速發展，我國的流域生態環境問題也愈發凸顯。由于流域上下游功能區劃、環境容量及環境功能達標要求不同，上下游實際享有的生存權、發展權并不相同，導致流域內各區域經濟發展和環境保護的矛盾突出，不但影響流域水環境質量的修復和改善，而且對于流域經濟發展、社會進步、生態環境保護協調發展等目標的實現有重要影響。流域生態補償機制作為一項實現環境資源有償利用、解決我國工業化、城鎮化進程中流域可持續發展問題的重要政策工具，本質上是一種激勵與約束相容的制度安排，其核心思路是通過推動流域水資源開發利用與水環境保護中外部性內部化的實現，解決生態環境資源開發利用過程中“搭便車”的現象[1]。通過實施流域生態補償機制，確定上下游各區域水功能區劃和環境容量，在符合功能區產業導向、滿足污染物總量控制目標的前提下，構建改善流域生態環境的激勵機制，使上下游在實現經濟和社會發展“共贏”的目標方面達成一致，從而實現流域的科學發展。

在此背景下，本文以流域生態補償實施框架與補償模式為研究對象，在梳理我國流域生態補償試點實踐進展及分析識別實施框架的主要環節及其特點的基礎上，從補償資金來源的視角，研究提出流域生態補償的主要模式及其內涵，剖析主要模式之間的聯系與區別，提出進一步完善我國流域生態補償機制的思考和建議。

1 中國流域生態補償實踐面臨的問題及其試點進展

流域生態補償面臨的重要問題是，沒有建立起一個切實有效調整利益相關方關系的機制體制，上下游區域聯動、共同保護的格局尚未形成。其原因主要是上游地區產業層次較低、經濟發展相對滯后、發展愿望迫切，且受財力所限，維護水質安全的壓力較大，在產業轉移的大趨勢下，搶抓發展機遇尤為迫切，但是在中央政府對流域生態環境保護實行嚴格資源節約和環保準入門檻的情況下，放棄了諸多發展機會，付出了巨大的機會成本；下游地區經濟發展水平較高，對上游來水的水質、水量要求較高，下游地區可以從上游保護流域生態環境質量的行為中獲得額外收益，但卻沒有承擔相應的責任。因此，下游不能僅僅享受上游付出巨大犧牲換來的優良環境，也要承擔起相應的責任，使上游地區與下游地區共享整個流域經濟社會發展的成果。

我國流域生態補償實踐以建立流域水資源生態補償機制為主線，著重解決流域上下游水質保護與受益分離的問題，探索建立健全流域生態補償的公共財政政策與產業扶持政策，統籌協調區域發展、提高欠發達地區的發展能力，逐步推動流域生態補償市場化機制的建立。福建省流域生態補償實踐具有政府主導特點，通過制定專項管理辦法規定了相關主體的職責，建立起組織協調、責任考核、綜合管理等機制以保證上級行政主管部門與流域上下游政府為上游生態環境保護及建設提供資金，推動了補償機制的順利實施[2]；江蘇省先后出臺了《江蘇省太湖水污染防治條例》、《江蘇省水資源保護條例》等地方法規，為實施環境資源區域補償、生態建設以獎代補提供了法制保障，在國務院出臺《太湖流域管理條例》之后，主要從飲用水安全、水資源保護、水污染防治等方面綜合整治太湖流域環境，推行流域生態補償；江西省主要通過縱向財政轉移支付的方式為東江水源區提供補償資金，支持水源區發展生態農業和綠色產業[3]；廣東省為解決東江流域跨界水污染及上游地區社會發展水平提升等問題，采取縱向財政轉移支付、稅費返還、產業轉移、水庫移民和生態公益林補償等方式，支持東江流域上游的河源市發展[4]；南水北調中線工程的補償對象是丹江口水源地的生態環境，主要通過國家和社會提供的生態功能區經濟補償、受水區與水源區之間的省際經濟補償及針對水源區發展機會損失補償等方式募集資金，開展生態補償[5]；浙江省在金華江推行的是具有市場主導特點的流域生態補償機制，以東陽—義烏水權交易和磐安—金華異地開發為主要支撐，進行水資源的二次分配，解決上游磐安縣由于生態環境保護所導致的社會經濟發展問題[6]；河北省在子牙河流域建立的生態補償機制以跨界斷面水質監測體系、生態補償基金扣繳制度、生態補償基金管理制度和相應的政績考核制度為核心，扣繳跨界出境水質超標斷面所在市的生態補償資金，改善了子牙河嚴重惡化的水質狀況[1]；遼寧省重點推行跨界斷面水質目標考核制度以改善遼河水質不斷惡化的狀況，在水質改善后，轉而推動針對流域水源涵養區保護的生態補償。

從上述實踐分析，合理的補償資金來源是流域生態補償機制發揮作用的重中之重，且從收益分配角度看，流域生態補償本質上就是流域上下游地區政府間部分財政收入重新再分配的過程。另外，流域生態環境問題往往是跨區域的，即使確定了補償標準，由于財政體制的限制，資金的籌集、調配、運作和統一管理也將在很大程度上受到影響。因此，本文在研究構建流域生態補償機制實施框架的基礎上，從補償資金來源方式的角度，對流域生態補償的主要模式進行識別與分析，并提出進一步完善我國流域生態補償機制的思考和建議。

2 我國流域生態補償機制框架體系及基本環節

推行流域生態補償機制的重要前提是上游地區維護流域水質安全的壓力較大，嚴格執行資源節約和環保準入門檻需要放棄諸多發展機會；下游地區對上游來水的水質、水量要求較高，在享受了資源供給利益的同時沒有承擔起相應的責任。流域生態補償機制有助于調整流域內各相關利益主體的環境及經濟行為、激勵流域范圍內的生態環境保護和建設，有效緩解流域生態服務供給和需求之間的矛盾，促進流域上下游協調可持續發展，其框架體系及基本環節包括以下方面。

流域范圍內需要補償的主要生態環境產品識別。流

域所提供的生態環境產品包括兩個層次：流域為大區域提供的綜合性生態服務價值，包括氣候調節、生物多樣性保護等；流域為上下游提供的生態和社會經濟價值，主要指水體本身所附有的價值，包含水質和水量兩個方面[7]。

流域生態補償責任主體和客體的界定。一般而言[1]，補償主體包括流域生態環境受益者和破壞者，補償客體包括流域生態環境保護者和流域生態環境破壞的受害者。

流域生態補償標準的選擇。結合流域生態補償標準研究及實踐[8]，常用的流域生態補償標準測算方法可以分為兩類，分別是針對水源地保護補償和針對跨界斷面補償或賠償的測算方法。其中，水源地保護補償的測算方法包括費用分析法、機會成本法、支付意愿法、水資源價值法和生態系統服務價值法等；跨界斷面補償或賠償的測算方法包括基于水污染經濟損失函數核算方法、基于跨界斷面水質目標核算方法和基于超標污染物通量核算方法等。

流域生態補償資金來源選擇。根據我國現有實踐，主要存在市場手段籌措資金、財政轉移支付、共同出資設立專項資金、扣繳地方財政設立專項資金等資金來源。

流域生態補償資金的使用管理。推行生態補償機制時，流域范圍內應成立專項資金管理領導小組，綜合考慮全流域狀況，確定生態補償資金使用優先方向，通過特定手段轉移資金，并對資金使用效果做出評估。

流域生態補償機制的實施保障。可以從公眾參與、生態補償資金使用管理、跨界斷面水質監測和數據管理、流域協調及糾紛仲裁、生態補償績效評估等制度入手，建立流域生態補償實施保障體系，確保流域生態補償實踐有效開展。

上述各基本環節緊密聯系、相互影響，共同構成一個有機整體。流域生態補償機制的運行效率依賴于各組成部分的匹配程度與運轉情況。

3 我國流域生態補償機制的主要補償模式識別與分析

從生態補償資金來源的視角出發，綜合考慮政府和市場作用的特點，流域生態補償模式可以劃分為上下游政府間協商交易的流域生態補償模式、上下游政府間共同出資的流域生態補償模式、政府間財政轉移支付的流域生態補償模式和基于出境水質的政府間強制性扣繳流域生態補償模式等類別。

3.1 上下游政府間協商交易的流域生態補償模式

上下游政府間協商交易的流域生態補償模式實施流域范圍內的行政主體較少，且這些行政主體由共同的上級行政主體進行管轄；流域較小且獨立，供水區與受水區相對集中且封閉[9]；流域上下游的不同地區在水資源稟賦方面存在顯著差異。上下游政府間協商交易的流域生態補償模式屬于市場主導類型，多采用水權交易、異地開發等手段開展生態補償。

在推行水權交易時，水權出讓方有足夠的水資源滿足自身需求并有富余；水權購買方水資源匱乏，且異地購水方式更具有成本優勢。水權交易可能發生在同級的異地政府之間，且政府間的水權交易多是在政府談判達成協議的基礎上，由相關企業負責具體落實。水權出讓方關注的焦點集中于轉讓水權所獲得資金補償是否反映了水資源的真實價值，以及所獲得的資金補償是否可以維持水資源供給與水環境質量；而水權購買方則主要關注所購買水資源的水量和水質是否能獲得保障。水權交易是流域內政府間推動水環境保護與水資源利用的雙贏過程，水權出讓方獲得了補償資金，用于提高社會經濟水平并保護生態環境質量；水權購買方打破了制約進一步發展的水資源瓶頸。

相比水權交易，異地開發對于社會經濟發展水平相對較低的上游地區更具吸引力，其原因在于：第一，通過水權交易所獲得補償資金的數量是固定的，而在異地開發中，上游地區可以決定進入工業園區的企業規模和企業類型，入園企業所帶來的稅收收入是富有彈性的；第二，通過水權交易獲得的資金一般有固定用途，相反，異地工業園區所帶來的稅收收入可以進入一般性財政預算，擴充了上游地區的發展空間，提升了上游地區的發展潛力。但下游地區往往不熱衷異地開發，原因在于雖然上游地區規定了入園企業所需達到的環境質量標準，但還是會增加總量指標，從而增加了下游地區的生態環境負擔。因此，若需要采用異地開發模式，必然要引入上下游地區共同的上級政府加入管理體系直接參與或者進行協調。

浙江省金華江流域以東陽—義烏水權交易、磐安—金華異地開發為主，并輔以其他縱向財政轉移支付的專項資金開展生態補償[10]。水權交易在東陽和義烏之間進行，由相關市政企業負責具體落實。交易過程中，義烏以2億元的價格買斷東陽境內橫錦水庫5 000萬m3水源的永久使用權，并以0.1元/m3的價格每年向東陽支付綜合管理費，同時，東陽要保證橫錦水庫水質達到國家Ⅰ類飲用水水質標準。異地開發在磐安縣和金華市之間展開，金華在其工業園區內分二期為磐安劃出工業飛地供其發展經濟，同時，要求磐安禁止在工業飛地內引入污染企業并要保證上游出水水質達到Ⅲ類飲用水標準。磐安—金華異地開發形成的關鍵在于金華市與磐安縣之間的行政隸屬關系。

3.2 上下游政府間共同出資的流域生態補償模式

上下游政府間共同出資的流域生態補償模式所涉及的同級行政主體較多，需要上級行政主體協調；流域上下游的社會經濟發展水平通常存在一定差距，且上游的環境和經濟行為直接影響到下游對流域水質、水量的需求。

上下游政府間共同出資的流域生態補償模式的特點在于雙向激勵。在推行該模式時，需要成立由上級行政主體和流域上下游財政、環保部門共同組成的流域生態補償實施領導小組，負責協調上下游行政主體關系，確定專項資金籌集原則、界定專項資金使用原則及管理辦法，建立專項資金使用考核機制，評估資金使用效率等。由于專項資金由上下游所有行政主體共同出資設立，專項用于流域某一特定地區或特定領域，因此，應當設定合理的出資比例。按流域上下游地區生產總值比例分攤或流域上下游用水比例分攤可以作為出資的參考原則之一。專項資金的使用原則往往由資金的用途決定，在使用過程中，應統籌安排資金總量、確保資金效率、做到專款專用、重點突破現實難點。為避免專項資金使用原則流于形式，領導小組內部應妥善協商，制定資金使用管理辦法，對于資金管理混亂、使用效率低下的地區應給予懲罰。

福建省閩江、九龍江和晉江流域的生態補償即為典型的上下游政府間共同出資的流域生態補償模式[11]。福建省重點關注上游地區的水環境質量及其惡化對下游造成的不良影響。2005年閩江流域實施生態補償機制，各市在保證原有流域綜合整治資金不變的前提下，需要額外出資改善閩江三明和南平段的水污染狀況，其中，福州每年出資1 000萬，三明和南平分別出資500萬，省發改和環保部門配套1 500萬元。九龍江與晉江流域采用了類似模式開展了生態補償實踐[10，11]。為保證實施效果，省和市政府都出臺了相應文件以規范流域生態補償機制的實施要點、資金來源和資金用途，并成立了補償費征收和使用管理委員會負責具體事務的落實。福建省共同出資設立的專項資金一般用于上游環境設施建設和水污染專項整治。

3.3 政府間財政轉移支付的流域生態補償模式

政府間財政轉移支付可以充分調動流域地方政府加強流域環境保護和污染治理的積極性，有利于各地區根據自身特點統籌當地經濟社會發展與環境保護之間的關系，同時數據測算要求不高，實施成本較低。

政府間財政轉移支付的流域生態補償機制主要有縱向財政轉移支付和橫向財政轉移支付模式，其中縱向財政轉移支付模式較常見。縱向財政轉移支付模式主要通過自下而上和自上而下相結合的方式來實現，即受償地區根據自身實際情況，向上級行政主體申請，要求得到財政轉移支付，以提高地方社會經濟發展水平并開展生態環境建設；上級行政主體根據生態補償受償地區在流域整體發展過程中所做的犧牲與貢獻，結合生態補償受償地區的申請，向生態補償受償地區提供縱向財政轉移支付。這其中，既有專項財政轉移支付，也有一般性財政轉移支付模式。專項財政轉移支付用于退耕還林項目、生態公益林建設等特定領域；一般性財政轉移支付沒有限定具體用途，可以進入地方財政預算，由財政轉移支付資金接收方根據實際需求加以利用。

粵贛兩省關于東江流域的生態補償機制即為政府間財政轉移支付的流域生態補償模式（見圖2）。東江是粵港等地的主要飲用水來源，戰略地位十分重要，然而，東江流域的社會經濟發展水平極不平衡[4，12]。為保證流域水質，粵贛兩省分別開展了東江流域生態補償實踐。中央以縱向財政轉移支付的方式，通過珠江防護林體系建設、水土流失治理、森林生態效益補償、生態公益林建設、退耕護岸林補償等方式對源區三縣進行補償，通過水庫移民資金、生態公益林建設資金對上游河源市進行補償。江西省對源區三縣提供縱向財政資金供其開展生態環境基礎建設并對源區居民進行補償[13]。廣東省主要通過水電廠利潤分成和稅收返還、水庫移民補償資金、水庫水土保持資金、生態公益林補償和縱向財政轉移支付的方式對上游河源市進行補償。此外，廣東省每年從東深供水工程的收益資金中提取1.5億元對江西省東江源區進行跨省補償。東江流域生態補償機制重點關注源區和上游的社會經濟發展及整體生態環境質量，主要通過縱向財政轉移支付和橫向資金補償的方式籌集資金，并據此推進源區和上游的生態環境建設，這在一定程度上避免了流域內同一層級不同地區政府關于水資源利用及保護所產生的糾紛。

在于：第一，我國現行的財政體制實行分灶吃飯，尚未建立起行之有效的橫向財政轉移支付體系，這在制度上制約了生態補償橫向財政轉移支付的實現；第二，由于橫向財政轉移支付資金出讓方向上級行政主體上繳了大量的財政收入，直觀認為上級行政主體對受償地區的縱向財政轉移支付已包含部分自身財政收入，如果再開展橫向財政轉移支付，兩次資金支付所獲得的生態產品與資金出讓量不相匹配。

3.4 基于出境水質的政府間強制性扣繳流域生態補償模式

當流域各地共同利用水資源時，存在上游過度占用資源從而剝奪下游利用同樣資源的可能性。推行基于出境水質的政府間強制性扣繳流域生態補償模式可降低上述情況出現的幾率（見圖3）。另外，在流域水環境質量惡化的背景下，為保證流域水質達標，也可以采用基于出境水質的政府間強制性扣繳流域生態補償模式。

采用該模式推行生態補償的流域多屬省內跨市情況。該模式主要包含以下環節：首先，省級政府要確定生態補償主體和客體、生態補償資金扣繳標準并劃定出境水質考核斷面。其次，監測跨界出境斷面水質。為保證監測的公平性和數據的真實性，一般由上、下游環境監測站、省環境監測部門共同監測水質。再次，扣繳或獎勵生態補償資金。比照流域各地出境水質狀況與劃定的出境水質標準以確定資金扣繳及獎勵地區。當三方出境水質監測結果一致時，直接扣繳獲或獎勵跨界出境斷面所在地的生態補償金；當三方監測結果不一致時，以省環境監測部門結果為準，再執行扣繳或獎勵。第四，使用生態補償資金。生態補償資金的使用應受到嚴格約束。第五，當水質狀況改善時，對生態補償機制進行調整以適應新的水質管理形勢。

基于出境水質的政府間強制性扣繳流域生態補償模式與上下游政府間共同出資的流域生態補償模式的區別主要表現在資金籌集和資金使用方面。在籌集資金時，前者只扣繳出境水質超標地區的生態補償資金，后者需要流域上下游所有地區共同出資，由于籌資原則的差異進而導致各出資方出資金額差異較大。在使用資金時，前者將生態補償資金獎勵給出境水質達標地區，供其按照生態補償資金使用要求使用資金，而后者的生態補償資金專項用于流域某一特定地區或特定領域。

基于出境水質的政府間強制性扣繳流域生態補償模式的實施需要相對比較健全的政策保障體系。在推行該模式時，環境部門負責保障監測跨界出境斷面的水質狀況，財政部門負責扣繳和獎勵生態補償資金，相關的管理機制與體制需要健全。

3.5 我國主要流域生態補償模式特點比較

前述內容從適用條件、主要特點、典型流域典型做法、實施效果等方面概述了各流域生態補償模式的相關內容，并簡要分析了生態補償機制取得成效的原因。流域生態補償模式特點可以從實踐地區、主導類型、資金來源、資金用途、保障機制等方面進行比較（見表1）。

通過對主要流域生態補償模式進行比較發現，不同模

式之間并不存在必然的優劣關系，這些模式的形成受到流域自身經濟水平、上下游區域需求差異以及流域自然環境特點等客觀條件的影響。此外，流域資源環境問題的解決

是一個復雜的問題，許多情況下單一模式并不能提供整體解決方案，不同模式的組合使用也是流域生態補償問題解決十分重要的選擇思路，例如：金華江流域生態補償實踐以上下游政府間協商交易的流域生態補償模式為主，也存在省級政府向上游地區的縱向財政轉移支付。

4 思考與建議

流域生態補償機制有效調整了流域內各利益主體的環境及經濟行為，一定程度上解決了流域水質、水量的矛盾，對于推動流域生態環境保護和建設發揮了重要作用。但是，受制于我國環境保護屬地化管理的特點和流域水系完整性與行政區劃分割性之間的矛盾，在未來一段時間內，流域生態環境問題和上下游之間的矛盾還會長期存在，如何有效協調流域上游生態環境保護與建設對于下游的外部效應外溢是問題解決的關鍵。因此，可從以下方面進一步完善流域生態補償機制：

第1，加快制定和完善流域生態補償的法律制度，使流域生態補償步入正規化、制度化、法制化軌道。我國尚沒有國家層面的生態補償立法，各地的流域生態補償實踐多依據地方行政法規、政府文件、政府間協議而開展，這在一定程度束縛了地方生態補償實踐的規模，也導致相關利益主體對于流域生態補償機制的嚴肅性及合法性提出質疑。加快制定出臺國家層面的生態補償法律法規對于從根本上解決我國流域生態補償實踐法律依據不足的問題，確保政策延續性具有重要意義。

第2，逐步建立高效的縱向與橫向相結合的財政轉移支付補償機制，提高補償資金使用績效。我國流域生態補償資金多是以專項財政轉移支付的方式，通過財政系統層層轉移，最后到達基層政府，多層的轉移環節可能導致流域生態補償資金轉移效率的流失。調整專項財政轉移支付與一般性財政轉移支付的比重，削減財政轉移支付層級可以避免資金損耗，提升資金轉移效率。另外，雖然我國已經建立起以縱向財政轉移支付為主要途徑的流域生態補償機制，但其更關注平衡地區間財政收入的差異，體現公平分配的功能，對效率和優化資源配置等調控目標則較少顧及，此時，可以采用橫向轉移支付的方式協調流域不同區域間或流域上下游地區間的利益沖突。

第3，各地在開展流域生態補償實踐時，要結合流域及地方實際，綜合權衡，選擇合適的流域生態補償模式，并對補償資金分配予以足夠關注。對于流域環境保護而言，真正的保護者是當地的農牧民，且受限制開發影響較為嚴重的也是農牧民，然而，我國現行的的流域生態補償資金分配方案主要將補償資金補給地方政府，缺乏對于農牧民的關注。如何實現生態補償資金由地方政府向受影響個體的轉移是流域生態補償機制亟需解決的關鍵問題。

第4，探索建立跨層級、跨行政區的流域生態補償管理協調機構，不斷優化完善流域生態補償的管理體制。在推進流域生態補償過程中，逐步建立跨層級、跨行政區的常設性流域生態補償管理協調機構，負責制定流域生態補償具體辦法，明確生態補償的范圍、原則、標準及各行政單元的責任義務，協調、考核各行政單元履行生態補償義務的情況。其中，跨層級、跨行政區的流域生態補償管理協調機構應包括流域內各行政單元共同的上一級政府。

（編輯：尹建中）

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