國庫集中支付改革：現狀與展望—基于山西省呂梁市的分析

隨著社會主義市場經濟的發展和公共財政體制的建立，我國傳統的財政資金分散支付制度的弊端日益暴露出來。為了改變我國財政資金使用效率低下、監督管理不力、貪污腐敗時有發生的局面，借鑒國際通行的做法，2001年我國開始了以國庫單一賬戶體系為基礎、以國庫集中收付為資金的繳撥方式，從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達商品和勞務供給者賬戶全過程監控制度的財政國庫管理制度。

人民銀行直接辦理的國庫集中支付改革情況

國庫集中支付制度是以國庫單一賬戶為基礎，以現代化的國庫集中支付信息系統和銀行間實時清算系統為依托，將資金通過國庫單一賬戶支付給收款人的制度。國庫集中支付制度改革首先在商業銀行開始試點運行。隨著人民銀行大小額支付系統的開通運行，資金清算渠道暢通，國務院組織財政部與人民銀行共同研究協商，由財政部牽頭，充分利用人民銀行的網絡信息資源，探索通過人民銀行國庫部門直接進行國庫直接支付改革。目前，改革先定位于集中支付制度改革，主要是考慮到國庫收入制度改革條件尚不成熟以及改革要先簡后繁、逐步深入，待國庫集中支付制度改革成功后，再集中精力推進國庫收入制度改革，最終實現國庫集中收付制度，也就是西方發達國家普遍實行的“國庫單一賬戶制度”。

人民銀行呂梁市中心支行于2004年12月積極探索國庫部門直接支付財政資金的縣級財政國庫管理模式，在汾陽試點商業銀行（工商銀行）代理行的集中支付模式，在此基礎上，在孝義市率先試點由人民銀行國庫部門直接辦理的縣級國庫集中支付改革模式，推行預算內單位財政資金縣級國庫直接支付改革。通過試點發現，雖然在核算系統、網絡實施、支付手段等軟硬件環境上，人民銀行和商業銀行都具備開辦國庫集中支付的條件，都可以做到取消預算單位在金融機構開設的各類結算賬戶，對財政資金實行國庫集中支付，但是人民銀行通過TCBS系統一點接入、一點清算，國庫資金及時清算，直接通過支付系統劃轉資金，操作靈活簡便，費用成本較低，速度快，中間環節少，資金使用效率高，更符合國庫單一賬戶改革的宗旨。而商業銀行代理行的集中支付模式就是實行先支付，再與人民銀行清算，弊病凸顯。一是不符合單一賬戶制度，財政部門既在人民銀行開立賬戶，又在商業銀行開立賬戶，違背單一賬戶制度的建立；二是受商業銀行“銀行不墊款”的支付清算原則限制，財政部門或預算單位簽發支付令（支付憑證）提交給商業銀行代理行，商業銀行代理行無法滿足預算單位墊款支付給收款人的要求；三是商業銀行代理成本過高，商業銀行本身是商業經營，以贏利為目的，開辦國庫集中支付，財政每年需給商業銀行支付較高的手續費；四是不利于國庫資金的監督，商業銀行辦理集中支付業務，本身不具備國庫資金監督權限，只能按照財政命令支付，而資金劃撥出去后，人民銀行也無法監督了；五是商業銀行辦理集中支付業務，國庫憑證傳遞環節多，資金清算時間長，降低了國庫支付效率。

總而言之，由人民銀行直接辦理的國庫集中支付模式更為科學、合理，符合國庫集中支付的改革要求，更能與國際通行的國庫單一賬戶制度接軌，得到人民銀行總行國庫局的肯定。2005年總行蘇寧副行長親筆批示“請國庫局認真總結經驗，在有條件的地區推廣”，先后有重慶、成都、甘肅等地通過各種方式來呂梁市索取相關材料，江蘇、內蒙古及省內外32家單位的財政、國庫人員200多人次前來進行現場觀摩，產生了較大影響。試點成功后，呂梁市在全市范圍內進行了全面推廣，并將支付業務不斷完善，拓展到涉農資金和社保資金支付領域。截至2012年底，呂梁市市縣兩級納入改革的預算單位已達1956個，占全部預算單位的90%，累計從集中支付系統支付資金200億元，撤消賬戶2922個，開展涉農資金直接支付項目35個，累計支付筆數386502筆，金額15436萬元。

人民銀行直接辦理的國庫集中支付改革成效分析

自從推行人民銀行直接辦理的國庫集中支付改革以來，人民銀行呂梁市中心支行不斷探索創新和提高工作效率，使國庫集中支付改革不斷向前推進。截至目前，呂梁市95%的預算單位已全部納入了國庫集中支付改革，國庫集中支付改革取得了顯著的成效。

社會效益

其一，有力支持了國家惠農政策在基層的貫徹落實。如涉農資金實行國庫直接支付改革，將社保資金、移民并村、農村飲水工程等涉農資金實行直撥到戶，減少支付中間環節，縮短資金在途時間，最大限度維護了百姓的利益，使最底層的老百姓享受到了國庫制度改革的好處，樹立了人民銀行在老百姓中的形象。以農田水利工程撥款為例，國家有對農村抗旱打井的補貼，按照過去的發放方式，等補貼發到農民手上，旱情差不多已過去了。直接支付后，國家的撥款一下來，農民就能馬上拿到，不會誤了農時。

其二，加強了對財政資金的監督力度。實行國庫集中支付后，人民銀行能夠按照人大批準的預算指標和財政提供的月度用款計劃，對每一筆支出的用途、科目、金額等進行審核，實現了對財政資金支出的事前、事中、事后監督，使財政資金管理更加規范，預算執行透明度大大增加，杜絕了資金被截留、擠占和挪用，從制度上防范了腐敗現象的發生。2005年以來，人民銀行呂梁市國庫部門累計杜絕不合理支出1000多筆，金額達4000余萬元。

其三，有效防范了資金支付風險。人民銀行經辦國庫集中支付業務后，避免了商業銀行代理模式下“先支付，后清算”所造成的代理銀行墊付資金和違規清算問題，使國庫部門更好地控制國庫庫存余額和支付額度，防范和化解了資金支付風險。

經濟效益

首先，減少了資金支付環節，加快了資金到賬時間。國庫集中支付使財政資金不經過代理銀行環節、收款人賬戶，直接支付到商品、勞務的提供者、職工個人或最終收款單位，可有效防止各環節截留、延壓，且通過國庫直接支付下的加密信息撥付資金，減少了中間環節，縮短了資金的在途時間，每筆財政資金從財政到用戶從改革前的3～5天縮短為幾分鐘，提高了資金到賬速度，保證了資金安全。

其次，減少了財政支付成本。國庫直接支付充分利用了現代化的大小額支付系統與人民銀行核算系統接口，使用小額支付系統批量處理功能，減輕了代理銀行工作壓力，減少了財政挑選代理銀行、開辦支付業務的費用投入，省去了商業銀行代理模式下財政向商業銀行支付代辦手續費和商業銀行墊付資金的利息支出，為財政部門節約了可觀的結算費用，降低了支付成本。據調查，呂梁市財政資金全面實行國庫直接支付模式后，2005年至2012年，呂梁市財政減少向商業銀行支付代辦手續費用4000多萬元，減少向商業銀行墊付資金利息支出達1000多萬元，節約成本近5000多萬元。

再次，提高了財政資金使用效益。實行國庫集中支付，有利于對財政資金的統一調度和管理，提高了財政資金的使用效益。同時實行國庫集中支付后，把資金統一集中存放在國庫中，避免了大量資金中途沉淀、閑置，國庫庫款存量上升，使得預算資金存款利息大大增加。如2012年，全市財政存款利息收入達4054.26萬元，比改革前增加3131.98萬元，增長三倍多。

最后，加強了財政宏觀調控能力。一方面，通過集中支付改革，撤銷預算單位的基本賬戶，將單位基本賬戶的各種資金統一劃轉到財政往來專戶，使分散的資金集中在一起統一調配使用。另一方面，實行國庫集中支付改革后，改變了以前財政資金滯留在預算單位的現象，提高了政府對財政資金的調控能力和資金的使用效率。據統計2012年年底呂梁國庫存款余額832994.73萬元，較上年末增加128850.45萬元，增長18.29%，較國庫集中支付改革前2005年末國庫存款余額93895.69萬元增加385975.52萬元，增長七倍多。

人民銀行直接辦理國庫集中支付改革中存在的問題

從目前情形來看，人民銀行直接辦理的國庫集中支付改革進展順利，運行平穩，取得了顯著的成效。但在運行過程中，還存在一些困難和問題。

在資金支出過程中存在違規現象。實施人民銀行直接辦理的國庫集中支付改革后，財政部門在人民銀行開設國庫單一賬戶，取消了各單位自行開設的銀行賬戶，所需資金通過國庫單一賬戶支出。但據調查，有的單位雖然取消了結算賬戶，仍保留著一個原有的基本賬戶，但目前實有資金賬戶每天仍有資金進出，不能遵循“只出不進、逐步消化”的原則。

受相關配套法規不全及限額等多方影響，公務卡結算受限。為了進一步深化人民銀行直接辦理的國庫集中支付改革，規范財政管理體制，提高公務支出透明度，節制現金流量與現金風險，實施公務卡結算。據調查，公務卡在使用過程中，許多工作人員以公務卡刷卡覆蓋規模較小，不能方便使用為由，抵制公務卡使用。

商業銀行的既得利益被打破，服務質量有待提高。現行的人民銀行直接辦理的國庫集中支付制度，使商業銀行減少了信貸資金來源，商業銀行既得利益被打破，服務消極，甚至在結算過程中存在個別開戶銀行人為設置障礙，款項不能及時結算等問題。

國庫集中支付的監管困難。人民銀行直接辦理的國庫集中支付制度實施后，財政資金的撥付流程發生了較大的改變，增添了財政資金運行風險。目前，國庫集中支付，財政資金支付給供應商或勞務提供者前，對預算單位提供的資金申請、購銷合同、商品供應者或勞務提供者的資質及收款賬戶等的真實性，缺少審核鑒定環節；另外，國庫集中支付制度僅作為財政資金支出去向的一種監督控制手段，對預算單位其他資金的來源、去向的監督管理力度不夠及時。

推進人民銀行直接辦理的國庫集中支付改革工作的建議

人民銀行直接辦理的國庫集中支付改革進行許多年來，雖然取得了顯著的成績，為各級政府和地方經濟發展做出了積極的貢獻，但離單一賬戶制度要求還不夠，改革中還存在許多困難和問題，國庫收入改革條件尚不成熟，實現國庫直接收付制度還需很長時間的工作。

進一步加快國庫單一賬戶制度的建設。人民銀行直接辦理的國庫集中支付改革雖然加強了預算單位資金賬戶管理，對納入集中支付的單位實行動態監控管理，但收入還未納入改革，存在許多預算外資金、“第二國庫”資金的運行失控。所以要隨著改革的進一步深入，取消國庫單一賬戶體系下的所有預算外賬戶和各種名目的專戶，集中所有賬戶于一體，在各級人大的監督下，建立一個賬戶進行資金核算，真正與國際接軌，實行國庫單一賬戶管理，使國庫資金運行集中體現在國庫單一賬戶中。

繼續研究探索國庫服務于“三農”的有效途徑。我國是一個農業大國，“三農”問題維系著國民經濟的持續穩定發展。人民銀行國庫作為執行財政政策和貨幣政策總體協調配合的部門，應在“三農”建設中積極拓展農村金融服務市場，打造國庫與農村金融市場接軌平臺，構筑起一個較為完善的助推現代農村、城市一體化建設的國庫支持體系。在有效合理實施財政支持“三農”建設的過程中，人民銀行國庫未來應通過與政府、財政多方溝通協調，共同制定完成相應的支農資金撥付管理辦法，并利用現代化的支付清算手段時時保證政府對“三農”安排的項目資金、財政涉農補助資金等及時到位。

進一步完善預算資金運行的監督機制。針對預算資金監管困難，監督不到位、不及時的問題，我們要借鑒國庫集中支付系統的成功經驗，盡快開發統一的“人民銀行直接辦理的國庫集中支付”系統。并逐步建立以人民銀行直接辦理的國庫集中支付系統為基礎、以信息化技術為支撐的預算執行動態監控機制。逐步拓展預算執行動態監控范圍，要將監控范圍逐步擴大到預算單位的所有資金。要逐步完善預算執行動態監控運行機制，以實時動態監控為重點，建立起綜合核查、動態監控信息披露、監控檢查通報、處理整改相配合的監控運行機制，從而提高預算的執行力、約束力。 建立完善人民銀行直接辦理的國庫集中支付制度的配套政策。為了加快人民銀行直接辦理的國庫集中支付制度改革步伐，使這項改革順利進行，各級財政要主動與人民銀行、稅務部門、商業銀行進行溝通協調，深入一線調查研究，制定科學規范的《人民銀行直接辦理的國庫集中支付操作規程》和《國庫集中支付管理辦法》等相關制度，科學合理調度國庫資金，保證國家預算的正確執行，積極支持地方經濟建設。