我國土地收儲運行機制存在的問題及對策分析

摘要：土地收購儲備制度是我國土地制度改革的一大創(chuàng)新，是順應(yīng)“經(jīng)營城市，經(jīng)營土地”需要而產(chǎn)生的重要成果。它在增加政府土地收益，改善城市面貌，規(guī)范土地市場等方面起到了積極的作用。但不可否認，在其具體的實施過程中也存在著諸多的問題，亟待解決。本文從目前我國土地收儲運行中存在的問題入手，提出了相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞：土地收儲 運行機制 問題 對策

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A

土地是城市的重要資產(chǎn)，從某種意義上來說經(jīng)營城市也就是經(jīng)營城市土地。科學(xué)運作城市土地，是規(guī)范土地市場、發(fā)展城市、增加收益、實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。但是，如何在現(xiàn)行土地管理政策的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮城市土地收儲作用，建立更為完善的土地收儲制度，規(guī)范收儲城市各類土地，是關(guān)乎國計民生發(fā)展的重要任務(wù)。土地收購儲備工作涉及規(guī)劃、財政、司法和城建等多個部門，所以，需要部門之間密切配合，發(fā)揮整體合力。但是各部門職責(zé)不夠清晰，缺乏協(xié)調(diào)配合，沒有發(fā)揮出整體優(yōu)勢和合力，常常出現(xiàn)部門間相互推諉，行政手續(xù)復(fù)雜，辦事效率低等現(xiàn)象，導(dǎo)致延長土地收儲時間，影響土地交易的順利進行及土地市場健康發(fā)展。

一、土地收儲的含義及必要性

土地收儲就是土地收購儲備制度的簡稱。土地收購儲備制度是地方政府和國土部門順應(yīng)“經(jīng)營城市，經(jīng)營土地”的需要所進行的我國土地制度創(chuàng)新的一個重要成果。當前，隨著城市不斷發(fā)展、市場需求擴大，政府掌握的國有建設(shè)土地數(shù)量十分有限，出現(xiàn)了部分土地利用率低、土地閑置、供求失衡等現(xiàn)象。因此，從國家整體發(fā)展前景和全民利益出發(fā)，在保護耕地的基礎(chǔ)上，提高城市土地利用率，同時增強政府的宏觀調(diào)控能力，由政府來規(guī)范土地市場，制定科學(xué)合理的土地儲備制度，從而達到增加土地收益，維護市場經(jīng)濟新秩序的目的。所以，建立土地收購儲備制度，是非常重要和必要的。

二、城市土地收儲運行機制存在的問題

（一）土地收儲成為金融風(fēng)險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

土地的收儲工作需要大量的資金支持。許多地方的土地收購儲備資金管理分散，渠道單一，運行困難。其中，部分土地收儲機構(gòu)只能利用銀行的授信貸款、抵押貸款等各種渠道的信貸資金收儲土地。這些資金在土地市場活躍向好的情況下，風(fēng)險不易顯現(xiàn)。而當土地市場疲軟之時，極易因所收儲的土地?zé)o法變現(xiàn)而導(dǎo)致金融風(fēng)險的集中爆發(fā)。除此之外，負債收購使儲備中心在財務(wù)結(jié)構(gòu)中，債務(wù)資金過大，自有資金過小，需要負擔(dān)較多的債務(wù)成本，從而引起財務(wù)上的風(fēng)險。隨著土地儲備工作的開展，需要的資金十分巨大，債務(wù)資金的擴大再所難免，因此相應(yīng)引起財務(wù)杠桿風(fēng)險隨之加大。

（二）土地收儲成為各部門之間協(xié)調(diào)的核心步驟

土地收購儲備工作涉及規(guī)劃、財政、司法和城建等多個部門，所以，需要部門之間密切配合，發(fā)揮整體合力。但是各部門職責(zé)不夠清晰，缺乏協(xié)調(diào)配合，沒有發(fā)揮出整體優(yōu)勢和合力，常常出現(xiàn)部門間相互推諉，行政手續(xù)復(fù)雜，辦事效率低等現(xiàn)象，導(dǎo)致延長土地收儲時間，影響土地交易的順利進行及土地市場健康發(fā)展。

（三）土地收儲成為土地市場穩(wěn)定發(fā)展的重要因素

土地收購儲備出讓環(huán)境是關(guān)系到一個地方土地市場能否健康、穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。在工作中，由于部分工作人員缺乏責(zé)任感，意識淡薄，服務(wù)態(tài)度較差等問題，加上有的征地者個人利益意識較重，導(dǎo)致雙方不斷出現(xiàn)摩擦，從而對工作順利進行及土地市場的穩(wěn)定發(fā)展都產(chǎn)生了影響。

（四）土地收儲戍為滋生相關(guān)工作人員腐敗的溫床

目前，政府及土地管理部門在土地收儲工作中缺乏嚴格健全的監(jiān)督機制，導(dǎo)致相關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、違法違紀的現(xiàn)象時有發(fā)生。在土地收購儲備的實際運作中，工作人員利用手中的職權(quán)，不按照收購流程，收購價格不符合規(guī)定、違反相關(guān)管理規(guī)定，干預(yù)土地收購儲備成本和價格確定、合同執(zhí)行等工作展開，并非按照標準規(guī)定的市場價格進行征收，低價征收，高價售出，用權(quán)力剝奪了原土地使用者的合法權(quán)益。

當然，我們土地收儲制度所存在的上述問題，并非要取消或消滅這個制度。我們要看到，任何一種制度的運行，都是一個不斷地改進和完善的過程。在出現(xiàn)問題和解決問題的過程中，我們必須全方位思考，對癥下藥。

三、解決土地收儲管理運行機制的對策及建議

（一）增加資金投入，擴展融資渠道，增強抵御信用風(fēng)險能力

規(guī)范土地收購儲備資金的運營，統(tǒng)一管理，增加資金投入，擴寬資金渠道。一是銀行貸款。銀行貸款具有快速、便捷特點。通過授信貸款和抵押貸款解決資金問題。二是建立自有資金機制，為規(guī)范土地收儲機構(gòu)貸款資金管理，保證按期還本付息，防范信用風(fēng)險，降低資金成本，應(yīng)建立自有資金形成并逐步擴大的機制。建議從土地出讓凈收益中安排一定比例，補充土地收儲機構(gòu)資本金。初期確定的比例可以高一些，以后逐年遞減，直至達到一定規(guī)模。三是拓寬融資渠道。在我國已有一些地方政府和土地收儲部門開始嘗試土地信托計劃融資。在此基礎(chǔ)上，我們還應(yīng)繼續(xù)創(chuàng)新融資方式，比如，發(fā)行債券和股份化。

（二）理順相關(guān)部門的責(zé)權(quán)關(guān)系，使土地收儲機制順暢運行

進一步理順和細化各部門職責(zé)，減少運行環(huán)節(jié)，提高工作效率，實現(xiàn)部門之間協(xié)調(diào)、高效的配合。比如，規(guī)劃部門要嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃法，制定科學(xué)、先進、合理、穩(wěn)定的城市規(guī)劃，尤其要著力提高地塊詳細信息數(shù)據(jù)，并向社會公示，接受社會監(jiān)督，徹底改變目前朝令夕改的土地規(guī)劃狀況。另外，國家應(yīng)當制定專門的法律法規(guī)，明確土地資產(chǎn)有別于企業(yè)的其他資產(chǎn)，在處置土地資產(chǎn)時，必須征求土地管理部門的審查意見，以防止國有土地資產(chǎn)流失。只有這樣協(xié)調(diào)配合，才能使土地收儲機制順暢運行。

（三）建立良好的土地收購儲備出讓環(huán)境，為土地市場健康發(fā)展保駕護航

建立良好的土地收購儲備出讓環(huán)境是關(guān)系到一個地方土地市場能否健康發(fā)展的重要前提。鑒于此，在工作中，工作人員要認真完成工作，勇于承擔(dān)起自己的責(zé)任，不僅要力促當?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展，更要致力于依法工作，提高自身素質(zhì)和服務(wù)水平。在實施土地收購儲備時，最大限度地讓利于民。同時，力爭協(xié)調(diào)好征地與被征地者之間的利益關(guān)系，盡量減少雙方之間的摩擦，為土地的成功出讓奠定一個堅實的基礎(chǔ)。土地出讓后，還要即時給予全方位的跟蹤服務(wù)，該監(jiān)督的就得監(jiān)督，該協(xié)調(diào)的給予協(xié)調(diào)，努力為用地者營造一個科學(xué)、和諧的用地環(huán)境，更要為土地市場健康發(fā)展保駕護航。

（四）加大執(zhí)法監(jiān)察力度，使土地收儲工作能夠順利實施

加大執(zhí)法監(jiān)察力度，這是土地收儲工作能夠順利實施的一個重要因素。首先，對工作人員進行監(jiān)察，定期開展聯(lián)合檢查，堅決嚴懲玩忽職守、濫用職權(quán)、違法違紀的工作人員。特別是對于非法批地者，要對直接負責(zé)的主要人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的還要依法追究其刑事責(zé)任。其次，對單位進行監(jiān)察，建立責(zé)任追究制，對于出問題的單位，逐級問責(zé)，并且進行嚴肅處理。第三，對出現(xiàn)非法占地、在招標、拍賣與掛牌交易流程中逃避交納土地出讓金等行為的人員進行監(jiān)察，對違法者依法處理。這樣通過加大執(zhí)法監(jiān)察力度，不斷加強收購儲備的透明度，穩(wěn)定土地市場秩序，使土地收儲工作得以順利的實施。

總之，土地收儲的過程是一個牽涉多方利益，協(xié)調(diào)各方利益的過程，要不斷完善運行機制，嚴格依法執(zhí)行，不僅要促進當?shù)亟?jīng)濟快速發(fā)展，更要致力于提高收儲工作的管理水平、服務(wù)水平，使土地收儲機制科學(xué)，運行機制更順暢，最大限度地讓利于民。

參考文獻

[1]陳言卿，完善我國城市土地儲備制度的構(gòu)想，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)

[2]肖友和，完善城市土地收儲運行機制的思考，福建省土地學(xué)會2006年學(xué)術(shù)年會論文集，2007

[3]王玉波，婁成武，轉(zhuǎn)型期城市土地資源治理中政府角色研究[J]：華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010年06期

[4]毛艷華，錢斌華，城市土地資源研究：基于城市經(jīng)營理念下的思考[J]：北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005年04期

[5]石瑞年，李曉東，基于循環(huán)經(jīng)濟的城市土地可持續(xù)利用[J]：資源與產(chǎn)業(yè)，2008年03期，土地收儲工作的市場效應(yīng)與宏觀調(diào)控作用