高校規章制度的法律性質分析

摘要：高校規章制度的法律性質，有授權理論和自治理論之爭。在我國的法制環境下，一方面要貫徹執行依法治校的理念，同時更應該尊重和保障高校學術自由，根據規章制度的性質做分類規制，是一種合理可行的理論視角。

關鍵詞：授權理論 自治理論 類型化規制

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

高校通過制定和實施規章制度來進行管理和運作，這種規章制度的制定權和執行權是緣由法律的授權，還是其與生俱來的學術自由？與國家權力之間的關系如何？對這些問題的深層次探討，對我國高校正在進行的法治建設和現代大學制度建設具有一定的理論借鑒。

一、授權理論的解讀

目前，針對高校規章制度的法律性質，我國學理界和實務界的主流觀點認為：高校規章制度是國家法律、法規和規章的延伸和細化，是“國家法的有機組成部分”。這種觀點的基本邏輯來源于行政法理論，即行政法學上的行政主涔分為行政機關和“法律法規授權的組織”兩大類。在我國，高校屬于授權類行政主體，高校所享有的規章制度制定權源自國家立法的授予。“授權理論”也是法院判定和確立大學具存行政主訴訟被告資格的理論依據。如1998年田永訴北京科技大學一案中，北京海淀區人民法院就認為：某些事業單位、社會團體，雖然不具有行政機關的資格，但是法律賦予他們行使一定的行政管理職權，這些單位、團體與管理相對人之間不存在平等的民事關系，特殊的行政管理關系。他們之間因管理行為而發生的爭議，不是民事訴訟而是行政訴訟。

授權理論成為高校規章制度效力來源的經典論斷。“授權明確性原則”告訴我們，高校規章取得合法性的前提是必須嚴格遵守上位法的要求，不得與法律、法規、規章甚至是教育行政主管部門的其他規范性文件相抵觸。這就導致：一方面，如果上位規范作出不符合學術自由與大學自治理念的規定，如逾越應有權限，過多干預甚至侵犯大學的權利等，大學規章也必須照抄照搬、因循適用；另一方面，在沒有上位規范規定的情況下，大學規章則不能對本屬于自治范圍的相關事項作出規定。

授權理論試圖以“權力來源于國家”這一單一視角來解讀大學整體行為的性質，忽視了大學的特殊使命、復雜性和多元性。因此，掙脫授權的思維定式，回歸大學的歷史社會價值和自身的自治屬性，才能使得問題朝向它應有的方向發展。

二、自治理論的解讀

自治理論認為，高校規章制度的制定和實施不是來源于國家的授權，而是國家與社會二元分立憲政框架下自治原理的體現。根據自治理論，大學自主權是社會公權力的一種，屬于自治權范圍，大學規章不是行政規章而是自治規章。所謂自治規章是由自治法人根據自治權制定的，調整內部關系的法的規范。其制定不需要法律授權，也不是為了執行法律，而是自治團體內部自律性規則。根據自治權的自治規章，建立于經過法律規范的自治行政的政治理想。自治權也是原始豹獨立的法律源泉，所體現的是自主和不依附于國家的政治決定。大學自治權，包括大學自治規章的制定權（類似于立法權）以及在此基礎上的自主管理權（類似于執行權與裁判權），其中尤以規章制度的制定權為重要，因為大學自主管理權也常常是依據其校內規章作出的。因此，規章的制定是大學基于自治權所必須享有的權利，它內在地包含于大學自治的內涵之中。

大學不同于一般的學術研究機構，其在從事學術研究的同時，還承擔著傳播知識的特殊使命，從而在履行其學術研究與教育教學功能時，在提高其自身品質與學術水準過程中，既需要從學術研究與高等教育的規律出發，還需要考慮大學自身的傳統、風格、學校的生源及未來的發展方向，這就取決于對于大學的日常管理，特別是在事關教學、研究、學術等事項上，大學自身應是最好的決策者，大學作為一個整體最適合對自身的事務作出規定。高校作為肩負探究真理、發展學術這一重任的社會學術中心，擁有規章制定權是其與生俱來的權利。

三、高校規章制度法律性質的理論突破

在我國的政治語境下，大學自治并沒有得到理論確認。現行教育法律、法規并沒有使用大學自治的說法，而是使用高校自主權概念。我國大學自主權概念是在改革開放之后提出來的，大學自主權使得大學從原來被行政主導的地位上解脫出來。1995年《教育法》第28條規定，學校擁有按照章程自主管理等九項權利。1998年《高等教育法》第四章、第五章、第六章也明確了高校擁有制定招生方案和調節系科招生比例的辦學自主權。《高等教育法》第41條明確規定高校校長行使的第一項職權就是制定具體的規章制度。因此，我國大學自主權的歷史是國家逐步下放權力并最終由法律予以確認的歷史。大學規章制定權并非來自學術自由的自然延伸，而是基于國家干預學術自由權力的收縮形成。

1982年《憲法》第47條規定，“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。國家對從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民的有益于人民的創造性工作，給以鼓勵和幫助。”其中，“進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由”主要是指學術自由。所以，從憲法解釋的角度來說，我國憲法確認了學術自由基本權利。因此，我國憲法中蘊含的保障學術自由與大學自治的內涵，正式確認學術自由與大學自治的憲法位階。由于學術自由受憲法的直接保障，大學自治規章制定權內在地包含于學術自由即大學自治的內涵之中。

大學自治乃是一種學術自治。學術事項是大學自治的本源與核心所在，鑒于學術事項本身所具有的自主規律性，大學自身是最好的行家，雖然立法者對于大學制度享有一定程序的自我形成空間，可以用法律來建構大學制度的基本框架。但是，國家對于大學自治之立法規范宜僅就大學學術運作之重要事項扮演框架立法之角色，法律所為的規定不應過度干預大學內部基本學術、教育之目的自主判斷，以免侵害大學自治權，因此不得參與明確、具體細節規定。

但是對于學術性規則并不完全排斥國家在尊重學術事項規律的情況下進行監督，因為有些事項是涉及國家教育全局之重大利益，對此高校規章不得以學術自由原因加以抵觸。同時，大學不能僅以自治規章立法權作為限制權利的法源，特別是當自治規章立法權涉及大學師生的基本權利的限制或剝奪時，作為國家立法者而言，不能因為大學自治規章立法權的存在就完全放棄維護人民基本權利保護的義務。現代法治理念下的大學行使規章制定權，也需要兼顧其成員權利的保障。所以，法律保留原則、法律優先原則在高校的自治理念下仍有很高價值。

四、高校規章制度類型化規制的思考

在我國的現實情況下，高校內部同時存在學術自治權與行政權，二元化權力結構是高校在權力配置上與政府機關等非學術性組織的主要區別。高校既有以校長為首的行政權力，又有以學者或專業教師群體為代表的學術權力。學術權力指那些直接從事教學、科研活動的主體，如學者、教授或學術組織對學術事務、學術活動和學術關系等進行管理和支配的權力，學術權力是與行政權力并存的重要權力形式。學術權力作為一種內在力量發揮著支配作用，行政權力則作為一種外在的結構形式維系著高校組織的存在和發展。學術本身的復雜性、專業性以及不確定性，構成了學術權力的特殊性。因此，學術權力的合理性與合法性，主要來源于專業和學術能力，而不是來源于職務和組織。而行政權力只產生于制度和組織，有縱向的層次性和隸屬系。只要行政組織存在，行政權力就有持續的支配力。高校內的學術權力與行政權力的分野決定了學術權力與行政權有各自的使命與作用范圍。而大學自治的本質決定了高校的行政權力應該服務于學術權力，同時行政權力也不得侵犯學術權力。

從大學權力的二元結構來說，大學事務可以分為“學術性事務“和”“行政性事務”。學術性事務是指與研究、教學、學習直接相關的事項。行政性事務是指維護大學行政管理運作的事項，雖然不包含直接的學術活動，但服務于學術事項，該事務的處理間接影響著學術質量。與此相應，高校規章制度可分為學術性規則和行政性規則。學術性規則制定權來源于大學自治體共同意思表達和民主化自我管理的結果，擔當著守護學術獨立和學術品質的神圣職責，對外對抗國家行政權的過度干預，對內強化學術自我管理，防止學術道德淪喪。因此，為了防止學術惰性、功利化、維護學術尊嚴和品質，國家立法權可以設立統一的標準，即最低規范條件。各高校在依據各自的學術傳統和辦學理念，制定更加嚴格的、符合自身發展的學術要求，這就是大學自治的權限范圍。

而對于行政性規則，需要考察高校面臨的外部法制環境。對于師生的人身、財產規制的高校規章，原則上與法制大環境相對接，主要體現為“授權性”。比如說，針對學生管理的各種制裁、處罰性規定，雖然高校有自主權可以根據學校實際情況制定，但是不能與《治安管理處罰法》、《行政處罰法》等沖突，具體的執行不能違背法治精神。

總的來說，高校制定的各項規章制度，應更多地體現學術自由的要求，使學術自由的理念制度化，同時，在現代法治理念下，也需要兼顧其成員權利的保障。

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