經濟發展方式轉變與財稅政策改革

摘要：加快轉變經濟發展方式是當前一項重要任務，其與國家財稅政策關系密切。從現狀來看，我國目前財稅政策對轉變經濟發展方式有所制約，主要表現為：促進環境保護的政策不足；缺乏促進技術創新的有效機制；優化產業結構的政策措施不合理。為此，財稅政策應從促進環境保護、技術創新、產業結構優化三個方面作出調整，以促進我國經濟發展方式的轉變。

關鍵詞：經濟發展方式；財稅政策；環境保護；技術創新；結構調整

中圖分類號：F812 文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2013）05-0032-04

改革開放以來，我國經濟保持高速增長，但目前這種依靠要素投入實現經濟增長的粗放型經濟發展方式已難以為繼。黨的十七屆五中全會明確提出，“十二五”規劃要以科學發展觀為主題，推動經濟發展方式轉變取得實質性進展。黨的十八大報告進一步提出，加快形成新的經濟發展方式，把推動發展的立足點轉到提高質量和效益上來。加快經濟發展方式的轉變，既需要市場推力與群眾首創，更需要政府的適時引導。而政府所制定的財政與稅收政策作為重要的宏觀經濟政策，對我國經濟發展方式的轉變具有顯著的推進作用。

一、轉變經濟發展方式及其與財稅政策的關系

傳統經濟理論認為，經濟增長主要是指經濟總量的增加和經濟結構的轉變。經濟增長意味著國家財富和產出量增加以及人均國民生產總值的提高。上個世紀60年代以后，一些國家人均國民生產總值迅速增長，但其社會政治和經濟結構方面并未改善，貧困和收入分配不公仍十分嚴重。因此，經濟學家通常會把經濟發展同經濟增長區別開來。現代經濟學認為經濟發展不僅包括經濟結構的優化、經濟總量的增加和經濟效率的提高，還涉及社會結構的改善、意識形態的變化和全民福利的改善以及環境質量的提高等。

我國國民經濟和社會發展第十二個五年（2011—2015年）規劃綱要指出，“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。從整體上看，我國經濟正處于快速上升時期，2012年人均GDP達到5432美元，在世界排名第87位。根據世界銀行高、中、低收入國家組劃分標準，我國已屬于中等偏上收入國家。然而作為一個發展中大國，我國地區發展不均衡，地區之間、城鄉之間“二元結構”比較明顯，各地區有著不同的發展條件，面臨著不同的發展任務，產業結構也處于轉型階段。我國轉變經濟發展方式之所以重要，原因在于：

1.轉變經濟發展方式是建成更高水平小康社會的內在要求。按照理論界的觀點和世界其他國家經濟發展規律，當前是我國經濟發展的轉型時期，如果順利轉型，經濟發展將很快達到發達國家水平（人均國民收入下限為12000美元）；如果轉型不順利，經濟發展有可能停滯甚至動蕩很長一段時間，陷入所謂的“拉美陷阱”。轉型是否順利決定于經濟發展方式的轉變，發展方式不轉變，財富蛋糕就難以做大，貧富分化繼續擴大，人民福祉會受到嚴重的負面影響，建成更高水平的小康社會目標就會落空。

2. 轉變經濟發展方式是實現經濟持續健康發展的必然要求。當前，我國正處于工業化和城市化的關鍵階段，擔負著增加社會財富、實現社會公平的雙重使命，面臨著促進經濟發展和節約資源、保護環境的雙重壓力，這就決定了我國不能重復西方發達國家走過的傳統工業化道路，必須主動推動經濟發展方式的轉變。轉變既要有市場推力，又要有“頂層設計”，探索適合中國國情的社會主義發展道路至關重要。

3. 只有轉變經濟發展方式才能更好適應全球需求結構的重大變化。今后一個時期，世界經濟進入增速減緩、結構調整時期，國際市場需求會相對收縮。而轉變經濟發展方式，把發展的立足點轉到提高質量和效益上來，有效實施擴大內需戰略，深入挖掘國內需求的巨大潛力，將拓寬我國經濟發展的回旋余地，使我國經濟在國際市場變化中實現持續健康發展。

4. 只有轉變經濟發展方式才能在新的國際競爭中創造新優勢。為了應對經濟危機，各國都致力于產業結構的調整，并加大科研力度，搶占世界產業發展的制高點。轉變經濟發展方式，增強自主創新能力，培育發展戰略性新興產業，推動產業結構升級，可使我國在激烈的國際競爭中創造新優勢、贏得主動權。

那么，經濟發展方式的內涵是什么呢？經濟發展方式是在經濟增長方式的基礎上提出的一個全新的概念。經濟發展方式是一個國家或地區一定時期內實現經濟發展的方法、手段和模式，既包括生產、分配、交換和消費等環節的共同協調發展，也包括經濟、政治、文化、社會、生態環境“五位一體”的全面協調可持續發展。按經濟發展基礎的不同，可將經濟發展方式分為傳統經濟發展方式和現代經濟發展方式。傳統經濟發展方式是指在傳統發展觀的指導下，以GDP 增長為目標，只注重生產環節創造的物質成果，在粗放型經濟增長的基礎上實現經濟發展的方式。現代經濟發展方式是在科學發展觀的指導下，既注重生產環節創造的物質成果，又考慮分配、交換、消費等環節共同協調發展創造的各類成果，在集約型經濟增長的基礎上實現全面、協調、可持續發展的發展方式。轉變經濟發展方式，也就是從傳統經濟發展方式向現代經濟發展方式轉變，是經濟的數量型擴張向質量型發展的升華，這就要求經濟增長由粗放型向集約型轉變。轉變經濟發展方式的基礎是轉變經濟增長方式。轉變經濟增長方式就是要使生產力發展由高投入、高消耗、高污染、低產出、低質量、低效益轉向低投入、低消耗、低污染、高產出、高質量、高效益。而經濟發展方式轉變，則包括更豐富的經濟社會內容，如生產力發展途徑與方式的轉變、經濟結構調整、產業結構優化升級、科技進步、管理創新、提高勞動者素質、實現可持續發展等。另外，轉變經濟發展方式還應該包括社會發展和社會經濟關系發展的內容，比如社會保障體系建設、居民醫療保健以及防止和消除兩極分化、走共同富裕道路和改善環境等。可以說，加快轉變經濟發展方式就是要走科學發展道路，以經濟協調增長為核心，注重以人為本，注重可持續發展，注重統籌兼顧，注重保障和改善民生，促進社會公平正義。正如“十二五”規劃綱要所指出的，“以加快轉變經濟發展方式為主線，是推動科學發展的必由之路，是我國經濟社會領域的一場深刻變革，是綜合性、系統性、戰略性的轉變，必須貫穿經濟社會發展全過程和各領域，在發展中促轉變，在轉變中謀發展。”

實現經濟發展方式的轉變需要政府的適時引導，而引導的有效辦法就是利用財政與稅收政策。財稅政策作為政府調節經濟的手段之一，對推動經濟發展方式轉變起著重要作用：第一，導向作用。財稅政策通過收支規模、結構和方向等政策調整市場經濟主體的行為，引導資源合理配置，發揮政府支出的“乘數”驅動作用，帶動更多的社會資金投入到資源節約、技術含量高、效益顯著的經濟領域，通過收支總量的結構調整促進經濟發展方式的轉變。第二，協調作用。財稅政策能對社會經濟發展過程中出現的某些失衡狀態進行制約和調節，創造公平的競爭環境以利于經濟發展方式的轉變。第三，控制作用。財稅政策可以調節企業和居民的經濟行為，對宏觀經濟運行進行有效控制，進而實現對經濟發展的控制。財稅政策可以通過對個人所得征收超額累進稅控制人們的收入，防止兩極分化，促進消費需求；通過稅收與收費等政策控制企業生產中資源的消耗與污染排放等；調控經濟增長及經濟發展方式轉變在正常軌道中運行。第四，穩定作用。政府通過財稅政策自身的穩定器作用，來緩和經濟波動，保持經濟的穩定發展，為經濟發展方式轉變提供穩定的環境保障。如果沒有一個良好的經濟環境，經濟發展方式轉變是很難實現的。

二、我國經濟發展方式存在的主要問題

1. 資源消耗巨大，環境污染嚴重。隨著經濟快速增長，我國資源消耗明顯加大，粗放式經濟增長方式沒有改變。雖然我國的資源總量位居世界前列，但人均資源量卻很少：我國人均礦產資源是世界平均水平的1/2，人均耕地、草地資源是世界的1/3，人均水資源是世界的1/4，人均森林資源是世界的1/5，人均能源占有量是世界的1/7，其中人均石油占有量是世界的1/10。2011年，我國GDP總量占世界的10.48%，而能源消耗量占世界的20%。經濟較快發展導致資源供需矛盾加劇。近十年間，我國礦產資源供應增速超同期世界平均增速的0.5-1倍，礦產資源對外依存度不斷提高，石油、鐵礦石等大宗礦產均已超過50%，然礦產資源總回收率和綜合利用率卻分別為30%和35%左右，比發達國家低約20個百分點。我國人均城市建設用地已達133平方米，高于世界平均水平，也遠高于其他東亞國家和地區的水平。目前，發達國家利用市場優勢，已完成了對全球主要資源的控制與布局，正加快控制新興戰略資源，新興國家也大規模介入全球礦產資源市場，圍繞資源的爭奪空前激烈，我國從國際上獲取資源的難度不斷加大。因此，開源節流、節約集約，增強經濟社會發展的資源保障能力，是經濟發展方式轉變的重要內容。

在消耗資源的同時，環境污染和生態惡化日益嚴重，其原因在于各地盲目發展高耗能、高污染產業。我國工業固體廢物產生量由2000年的8.16億噸上升到2010年的20.4億噸；日污水排放量在2億噸左右，七大水系近一半河段嚴重污染。許多城市空氣污染嚴重，酸雨面積已占全國面積的1/3；全國水土流失面積達3.6億公頃，約占國土面積的38%，且每年新增1.5萬平方公里；沙漠化面積達174萬平方公里，占國土面積的18.2%，且每年新增3436平方公里，每年增加退化草原2.5萬公頃；流域生態功能嚴重失調，華北平原出現了世界上最大的地下水位下降漏斗。[1] 據世界銀行統計，我國僅空氣和水污染造成的損失，就相當于GDP的3%-8%。[2] 近年來高耗能、高污染產業受基礎設施和房地產投資拉動，增長過快，加劇了環境壓力。資源和生態環境的破壞已成為我國經濟可持續發展的最大瓶頸。

2.創新能力不高，企業缺乏創新的動力和機制。自主創新能力不足，不掌握核心技術，多數產業處于國際產業價值鏈末端，技術水平、勞動生產率、工業增加值和產品附加值都很低。我國產業技術中的核心專利技術少，在高技術領域，美國、日本擁有的專利占世界專利總量的90%左右，包括中國在內的其他國家僅僅占有10%左右。我國工業生產所需的大量高端產品主要依賴于進口。我國作為工業品的出口大國，技術裝備水平還比較差，高精尖加工工藝和重大技術裝備仍然比較薄弱。市場急需的高技術含量、高附加值的技術裝備和產品嚴重短缺，一些重要裝備依賴進口。目前，我國技術的對外依存度超過50%，也就是說一半以上的技術需要從國外引進。人、財、物投入嚴重不足，盡管我國科技人力資源總量已是世界第二位，但與其他國家相比，每萬名勞動力擁有的研發人員，差距仍十分明顯。中國企業的自主創新能力嚴重不足，大中型企業擁有自己研發機構的只占25%，75%的企業沒有一個專職人員從事研發活動。中國企業技術創新能力薄弱，主要是因為促進其自主創新的技術進步機制尚未形成，企業缺乏不斷創新的動力和壓力。同時企業技術開發投入不足，大型科研設施嚴重匱乏，使用效率不高。

3. 第三產業發展滯后，經濟增長過于依賴第二產業。我國人均GDP在2011年已達5432美元，但第三產業增加值占GDP的比重并沒有隨著人均GDP增長而提高，一直在40%左右徘徊。我國第三產業增加值占GDP的比重比其他同等發展水平的國家低十幾個百分點，比發達國家低50%。第三產業發展滯后，特別是現代服務業發展滯后，制約著我國經濟增長質量和效益的提高，制約著經濟發展方式的轉變，制約著居民的收入增長和生活水平的提高。與此同時，我國經濟增長過于依靠第二產業，第二產業產值占到GDP的50%左右。目前，我國經濟增長主要依靠投資、出口需求拉動，主要依靠第二產業帶動，靠增加物質資源消耗維持。這種過分依賴外需而忽視內需、重投資輕消費、重第二產業而忽視第一第三產業、重大企業而忽視中小微企業、重經濟增長而忽視生態環境的結構性不合理發展，必然難以為繼。

三、我國財稅政策對經濟發展方式轉變的制約

轉變經濟發展方式就是要促進經濟增長由依靠增加資源消耗向依靠科技進步、勞動者素質提高和管理創新轉變；由依靠第二產業向依靠第一、第二、第三產業協同轉變；由依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變。保護環境、創新技術、提高人力資源質量、優化產業結構、促進消費等是轉變經濟發展方式的基本路徑，但目前我國在這些方面的財稅政策還有局限，不能有效地促進經濟發展方式的轉變。

1. 促進環境保護的政策不足。環境保護政策能引導企業從依賴物質資源的消耗轉變到對技術、人力資源等要素的投入。目前環保政策的不足主要有：一是環境保護的財政投入不足。目前我國的環境治理投資占GDP 的比重約為 1.6%，而發達國家基本達到GDP 的3%，我國人均環境治理投入差距更大，改善環境質量的欠賬較多。二是環境污染收費不合理。首先，我國環境污染的收費標準過低，而且在不同污染物之間收費標準不平衡，造成了企業寧交排污費也不治理的不良結果。其次，按單因子收費，即在同一排污口含有兩種以上的有害物質時，按含量最高的一種計算排污量，這種征收依據很不科學。三是缺少針對污染、破壞環境的行為或產品課征的專門性稅種，如環境稅，這一稅種應當在環境保護稅收制度中處于主體地位，它的缺位既限制了稅收對污染、破壞環境的行為的調整力度，也難以形成專門用于環境保護的稅收收入來源，弱化了稅收對環境保護的引導作用。另外，消費稅和資源稅中有關環境保護的規定不健全、稅率過低、稅檔差距過小、征收范圍狹窄，對環境保護的調控力度不夠。

2. 缺乏促進技術創新的有效政策。技術創新的稅收優惠政策還不完善，目前，對所有研發活動都有稅收優惠，這種均等化優惠政策，很難鼓勵企業從事風險較高的基礎環節研發，基本上企業會選擇風險較小的試驗發展階段的科研活動，而不是研發基礎環節；高新技術企業可以享受稅收優惠，只要獲得認證即可享受稅收優惠，研發活動與非研發活動沒有區分，使得與研發活動相關聯的市場拓展等非研發活動也享受優惠，因此企業沒有持續創新的動力，相反可能會把資源更多地用在已獲得更多優惠的非研發活動上；對企業發明人所取得特許權所得、轉讓所得稅收優惠不夠；對企業通過投入創新增加的利潤所得，以及開發高技術產品承擔的風險，財稅政策都沒有規定，抑制了企業技術創新；技術創新的財政投入規模仍然較小，雖然2011年我國研發經費支出占GDP的1.83%，但與世界領先國家3%左右的水平相比差距仍較大；對高新技術產品的政府采購制度有待完善，政府加大對高新技術產品的采購一定程度緩解了技術創新活動的市場風險，但對技術創新早期的風險起不了多少作用，企業為規避風險對技術創新的早期活動沒有積極性，也缺乏與科研單位合作研發的動力。

3.優化產業結構的政策措施不合理。首先，“分灶吃飯”的財政分配體制是各地區產業結構趨同、重復建設的重要原因。其次，政府財政支出的結構不合理，各地由于盲目追求GDP增長，對第二產業投入過大，生產性投資支出使用效率低下，對財政資金的使用缺乏監督管理。對第一產業扶植僅限于中央政策，地方配套政策不完善，財政補貼政策的補貼方向和補貼方式缺乏對產業政策的有力支持。例如，農業是弱質產業又是基礎產業，需要政府扶持，然而財政補貼在支持農業方面只是實行簡單化的“低價補貼”模式，使農業生產缺乏激勵機制，剛化了農戶的依賴補貼心理，不利于農業生產技術的提高。此外，目前的政策主要依靠財政直接投資，財政補貼有待完善，財政貼息等經濟杠桿利用不足，沒有很好地吸引社會資金參與投資，促進產業結構的升級。[3]再次，企業在購入固定資產和技改過程中，容易被重復征稅，以至承擔較高的增值稅，不利于企業技術進步；營業稅對知識產業等急需發展的第三產業扶持力度有限，制約產業結構優化升級。

四、促進經濟發展方式轉變的財稅政策建議

財稅政策的引導、激勵和約束作用具有規范性和長效性。財稅政策要彌補“市場失靈”，必須不斷完善公共財政制度，才能更好地發揮財政政策對經濟發展方式轉變的作用。[4] 根據前述的我國財稅政策的局限，目前，應該主要針對促進環境保護的財政政策、促進技術創新的財政政策和支持產業結構優化的財政政策進行改革，以更好地促進經濟發展方式的轉變。[5]

1. 促進環境保護的財稅政策：（1）完善資源產品市場定價制度，在其生產經營領域引入競爭機制，發揮市場功能，解決資源產品的“市場失靈”問題，將資源稀缺性和環境成本融入價格當中，發揮價格的資源配置作用；實施環保收費制度，完善污染物排放指標有償分配制度，提高排污費、污染處理費的征收標準。（2）發揮稅收政策對環境保護的引導和激勵作用。對節能產品的生產給予稅收優惠，對能源消耗量較少的產品在消費稅上給予減免優惠。（3）完善資源稅的征收，開征環境稅，將超過國家規定標準的高能耗產品納入征稅范圍。（4）建立支持循環經濟發展的財政政策。鼓勵發展有利于循環經濟發展的能源供應體系和污染處理系統，為我國發展循環經濟打下良好基礎。加大財政轉移支付力度，鼓勵企業進行污染控制和生產環保產品。一方面可以提供優惠貸款，對企業的環保項目可以在貸款總量、貸款利率以及貸款償還上提供優惠；另一方面，建立環保基金，獎勵企業在環境保護技術上取得的成果。此外，還可以通過加速折舊、財政貼息等措施對企業治污設備的更新換代提供資金補助。

2. 促進技術創新的財稅政策：（1）財政直接撥款用于技術創新，并從立法上規定每年財政支出的一定百分比投入到技術創新當中，獎勵和引導產業自主創新。逐步加大對基礎性、理論性和社會公益性研究的支持力度，支持重大關鍵性領域的科技項目，引導非政府資金的投入。推進以政府投入為主導，支持產學研、教科文的融合創新。在科技投入撥款時，規定將科研院所必須和企業合作作為獲得科技資助的資格，加速科技成果向生產領域的轉化。同時，運用財政補貼手段對企業重點研發項目給予補助。（2）對技術創新給予稅收優惠政策，區分研發活動的基礎研究、應用研究、試驗發展階段，根據風險程度的高低給予不同程度的稅收優惠，應給予風險高的基礎研究階段較多的優惠，應用研究階段次之，風險較小的實驗發展階段相對最少。（3）完善技術創新取向的政府采購。在政府采購立法中，明確采購扶持國內企業的技術創新，優先購置技術創新含量多的產品。

3.促進產業結構優化的財稅政策：（1）財政推動產業結構調整升級，促進工業企業組織結構的改善和優化，加快工業企業改革與重組，支持民營企業發展，打破壟斷，促進合理競爭機制的形成。重點支持第三產業中的教育、環保、醫療衛生等服務行業。對經濟效益低但社會效益高的產業或急需發展的產業，如農業和高新技術產業，加大財政支出力度。（2）利用稅收優惠政策加強對農業、能源、交通運輸、原材料等基礎工業和基礎設施建設的稅收優惠。稅收政策應根據國家產業政策調整的總體目標，綜合運用優惠稅率、加速折舊、稅前列支、投資抵免、再投資退稅等多種方式，不斷改革和完善相關的政策和措施，服務產業結構優化的宏觀戰略，發揮稅收對產業結構的調整作用。（3）合理利用財政補貼政策，以優化產業結構和促進社會經濟協調發展。要對農業的規模經營和農業基礎設施現代化兩方面進行補貼。（4）加大對中小微企業扶持力度，以稅收減免的方式，或者以財政專款設立中小微企業基金，或者通過財政補貼的方法扶持中小企業的發展，擴大就業。積極進行結構性減稅改革，以增值稅代替營業稅，減少或基本消除交通運輸、建筑安裝、服務業等第三產業原來存在的營業稅重復征收問題，促使第三產業加快升級換代。

參考文獻：

[1]袁春振. “轉變經濟發展方式”新表述的背景與原因分

析[J]. 現代商業，2011，（10）.

[2]韓保江. 中國發展的憂患之思[J]. 瞭望周刊，2004，（2）.

[3]王雪珍. 產業結構調整中的財政政策支持分析[J]. 中國

市場， 2012， （14）.

[4]賈康，劉微. 促進增長方式轉變的財政政策建議[J].中國

發展觀察，2007，（4）.

[5]王保安. 加快轉變經濟發展方式的財政政策研究[DB/OL].

www.ccgp.gov.cn/cgtt/201212.

[責任編輯：張亞茹]