徐紹史：從“土地爺”到發改委掌門

據路透社5月23日報道，因中國國務院總理李克強等高層領導人擔憂再次大規模支出可能會推升地方債務水平和加劇房地產泡沫，發改委40萬億人民幣城鎮化草案夭折。

但次日國家發改委體改司司長孔涇源就對此傳言予以了否認，他表示，中國當前的城鎮化規劃是按照全國人大已經通過的“十二五”規劃來進行的，外媒并不了解情況。同日，正陪同李克強訪問瑞士的發改委主任徐紹史，在接受媒體訪問時也再次表示，“否決40萬億城鎮化規劃”的相關報道不實。規劃編制目前已進入尾聲，但還未上報國務院，因此不存在被否決一說，且方案并沒有涉及具體投資預算金額。

現年62歲的徐紹史是在今年3月被任命為國家發改委主任的，在那之前，他的職務是國土資源部部長。發改委素有“小國務院”之稱，是中國最具實權的部門之一。當時，分析人士即指，在李克強推城鎮化為其施政“大綱”的背景下，徐紹史以國土部任職的履歷，來執掌發改委，無疑將為新總理的新政做開路先鋒。

而是次風波則在相當程度上表明，中央寄予厚望的新一輪城鎮化，如何避免異變為各地高漲的投資沖動和淪為“地產化”，如何實現包括土地、戶籍等配套改革在內的真正的新型城鎮化，是外界之于其最重要的觀察點。它也將是徐紹史這位發改委新掌門首先要面對的最艱巨的挑戰。

溫家寶大秘出身

自2003年國家發改委設立以來，徐紹史是第三任發改委主任。目前，他的前任們都已經升遷。2003年至2008年曾擔任發改委主任的馬凱，在2012年中共十八大上已由國務委員升任中央政治局委員，今年3月出任國務院副總理。而接替馬凱的張平也已在今年3月當選十二屆全國人大常委會副委員長。

除了都當過國家發改委主任，以上三人共有的經歷還包括，都曾擔任國務院副秘書長，并且徐紹史和他們均有共事經歷。

官方簡歷顯示，徐紹史，1951年10月出生，浙江寧波人，大學普通班學歷，經濟學碩士，1969年4月參加工作，1974年12月加入中共。

他早年曾是一名插隊知青，先后工作于吉林省汪清縣食品廠、羅子溝公社、汪清縣工業局。1977年3月至1980年3月，徐紹史在長春地質學院水工系水文地質及工程地質專業學習。畢業后，歷任地質礦產部政策法規研究室干部、部領導秘書，部辦公廳副主任、主任等職。

而在1982-1985年，原國務院總理溫家寶曾先后擔任地質礦產部政策法規研究室主任、地質礦產部副部長的職務。徐紹史與溫的淵源，成為其此后仕途升遷的一個重要因素。

1991年12月起，徐紹史掛職任廣東省地礦局副局長，后兼任深圳市地礦局局長。1993年10月被調入中南海工作，歷任國務院辦公廳秘書一局副局長、局長。其間，溫家寶也從中央書記處候補書記兼中辦主任，累遷至中央政治局委員、中央書記處書記、國務院副總理等職。

2000年12月，徐紹史擔任國務院副秘書長，直至2007年被任命為國土資源部部長。同期，在2002年十五大上，溫家寶則當選中央政治局常委，次年出任國務院總理。

從畢業后算起，徐紹史前后共有長達19年的時間都工作在土地礦產領域，其中包括6年（2007-2013）在國土資源部，13年（1980-1993）在國土資源部的前身地質礦產部。科班出身加上長期從事國土資源工作，他也因此被視為典型的專家型官員。

褒貶參半的國土部生涯

低調、務實、開放、創新是他給許多人的第一印象。由于工科專業和常年養成的工作習慣，徐紹史在2007年4月升任國土資源部部長后，也沒有改變低調細致的辦事風格。一些工作人員說，這位公務繁忙的部長看報告時往往細致到“連標點符號都要管”。

與此同時，他又提倡大膽改革，在土地市場、礦業權等問題上，推動了一系列改革試點。比如，頁巖氣探礦權招標首次向民營企業、中方控股的中外合資企業敞開大門，這被業內專家評價為重大的“政策突破”。

隨著中國城鎮化、工業化進程加快，土地問題已經成為中國經濟乃至社會問題眾多矛盾的癥結所在。作為國家土地總督察，性情溫和的徐紹史顯示了雷厲風行的一面。在他任內實施了耕地保護地方政府主要負責人“問責制”，對土地違法嚴重的地方政府一把手，實行“面對面”問責。總體而言，相較過去土地成為腐敗重災區，最近五年來，土地違法呈現逐步下降的態勢。

去年12月國土資源部發布的“2011年度全國土地變更調查數據”顯示，截至2011年12月31日，全國耕地保有量為18.2476億畝。18億畝耕地總量的紅線似乎近期無憂。

過去五年，徐紹史主導的對全國資源情況的摸底，還為中國能源政策的制定提供了有力參考和支撐。

不過，嚴控土地閘門和保證經濟發展始終是一個兩難的矛盾。2008年底啟動4萬億投資計劃后，2009年土地事實上已經處于開閘放水的境況。官方數據顯示，當年全國實際供應的用地479萬畝，比2008年大幅增長44%。到了2012年初，國土部重新提出從嚴從緊投放年度建設用地計劃指標，土地閘門或將慢慢再度收緊。

近年來，隨著房價的不斷上漲，與住房和城鄉建設部一樣，國土部背負的輿論壓力也越來越大。因為國土部負責全國房地產用地供應，而不少開發商認為，是土地部門供地不足才導致地價和房價上漲。

從具體數據來看，自2010年開始，國土部連續三年編制了較大規模的住房用地供應計劃，但由于樓市調控影響，該計劃最終無一完成。2010年全國住房供地計劃18.47萬公頃，實際完成12.54萬公頃，落實率為67.9%。2011年計劃供應21.8萬公頃，實際完成13.59萬公頃，落實率僅為62.3%。2012年全國住房用地供應11.08萬公頃，同比減少11.5%。

不過，徐紹史并不認可土地供應不足這一說法。今年全國兩會上，他在接受記者采訪時還表示，目前中國在建的土地有34萬公頃，待建的還有14萬公頃，一共48萬公頃，相當于前三年供地的總量。因此，房地產用地的供應是非常充足的。他表示，今年將加大房地產用地供應的力度，供地面積16萬公頃左右，不低于前五年的平均水平。

受益于房價的上漲，全國土地出讓收入也大幅增加。2008年全國土地出讓收入約9600億元，2009年土地市場上“地王”接連出現，當年全國土地收入增加至1.6萬億元。到了2010年，這一數據又隨著樓市的火爆猛增至2.71萬億元。2011年，這一數據達到了歷史最高點的3.15萬億元。2012年略有下降，為2.69萬億元。從2008年到2012年的五年間，全國土地出讓總額約超過了11萬億元。

對于土地價格走高問題，徐紹史也多次對外聲稱要完善土地招拍掛制度，推動土地供應由“價高者得”的單一目標向完善市場、保障民生等多目標管理轉變。

城鎮化難題

今年3月16日履新發改委主任當天，一句“責任很大、壓力也很大”成為徐紹史送給媒體的“開場白”。

徐紹史上任后面臨的一個最重要挑戰就是，中國正在積極穩妥推進的城鎮化。此前，國務院總理李克強指出，中國未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化。他并強調，新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，2.6億農民工逐步融入城市是一個長期復雜的系統工程，需要各項配套改革去推進。

前述路透社的報道稱，中國計劃今后十年支出約40萬億人民幣讓4億人進城，與此同時李克強等領導人努力維持去年創下13年新低的經濟增速。“領導人的目標是啟動改革，地方政府的看法不同——它們將城鎮化視為促進投資的最后機會。”報道引述一位匿名的經濟學家如是說。據稱，很多地方政府已經展開游說以獲得項目融資，這引起了中央領導的警惕。“高層領導已經發現，如果城鎮化不能按照正確的道路進行，將出現潛在風險。”因此，李克強“否決了發改委的城鎮化草案”，希望修改草案更加強化經濟改革。

在發改委內部看來，以徐紹史在國土資源部的經歷，在城鎮化執行中，有助于協調好和國土部的關系，或將對城鎮化當中的土地利用帶來影響，促使土地利用由粗放型向集約型的轉變，會更偏重于對存量土地的重新開發。

而徐紹史在否認外媒相關報道不實的同時，也強調稱，根據中央部署及“十二五”規劃安排，國家發改委會同有關部門，于一年多前啟動了有關中國城鎮化規劃的研究，這一規劃的重點在于以人為本、綠色低碳，提高城鎮化質量，積極穩妥地推進城鎮化進程。

改善宏調與放權

除了加快推進城鎮化之外，從國土資源部到國家發改委，如何迅速轉變角色，帶領這一國家經濟社會發展綜合協調管理部門進一步改善和加強宏觀調控，是徐紹史面臨的更大難題。

目前國家宏觀調控有四大目標，即經濟增長、物價調控、就業和國際收支平衡。其中前兩個，與國家發改委職能關系重大。但是這兩個方面備受詬病。

盡管之前國家發改委進行了多次改革，包括2008年工業部門被分拆到工信部，但工業和基礎產業等投資項目審批權仍在發改委。此外，發改委基礎產業司、投資司、經濟運行調節司、高技術司、外資司、經貿司等均有審批等權限，對單個企業的項目、價格等具體進行管理。其結果是，地方很多事情，仍需跑“部”“錢”進。中國政法大學教授劉紀鵬認為，這樣的宏觀調控是“重微觀輕宏觀，重審批輕規劃，重發展輕改革”。

改革發改委的呼聲也越來越高。今年全國兩會上，李克強表示，目前國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要削減三分之一以上。中編辦副主任王峰坦言，發改委的“審批事項比較多，權力比較集中，這次改革要進一步加大發改委轉變職能的力度”。

外界普遍認為，發改委需要做的是放開部分微觀的經濟審批權，將主要職能轉向宏觀調控、規劃及改革等方面。

不過，值得注意的是，本輪國務院機構改革和職能轉變方案中，發改委又增加了人口規劃、管理電力的雙重權力：人口計生委的研究擬定人口發展戰略及人口政策職責劃歸發改委；原電監會并入能源局，統歸發改委管理。方案公布后，業內對于發改委擴權的憂慮有所加重。

5月16日，國務院公布《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》，共取消和調整117項行政審批事項。此次改革針對發改委的削權力度是歷次最大的：取消了14項對企業投資的核準權，下放了12項核準權。針對發改委進行審批權改革，這表明改革進入攻堅階段。

在徐紹史執掌發改委后，外界也看到了一些新的變化。3月26日，發改委發布《關于進一步完善成品油價格形成機制的通知》，該舉措被認為是新政府第一項重大經濟改革的落實，在成品油新的定價機制中，政府的干預被明顯淡化。

更多的改革還有待推動。包括更好規劃和加快城鎮化建設，做好征地及住房制度改革，并推進收入分配制度改革、行政管理體制改革等。發改委將如何逐步下放微觀經濟的具體管理，轉向宏觀調控和改革的頂層設計，如何將這些舉措在未來落于實處，都將更加考驗徐紹史的改革魄力與平衡藝術。