我國保障房發展問題探析

從2010年開始，為了遏制部分城市房價過快上漲，使中低收入群體能夠解決維持生存所不可或缺的居住問題，我國加快了保障房建設。在國家“十二五”規劃中，計劃2011—2015年要建設城鎮保障性安居工程3600萬套，到“十二五”規劃末期保障性住房的覆蓋率要達到20%以上，這將對房地產市場產生較大影響。

一、保障房建設對房地產市場的影響

保障性住房由廉租住房、經濟適用住房和政策性租賃住房構成。經濟適用住房，主要向有一定支付能力的低收入家庭出售，依靠住房消費信貸支持，政府的建設投資可以回收和循環使用。經濟適用房擁有獨立產權，可以直接出租或按規定條件出售，其購買者也是普通商品房需求群體的一部分，這直接影響到商品房市場的供求關系。特別是在一些發達城市，經濟適用房與中小戶型、中低價位普通商品房的供給對象基本上是一致的。因此，建設經濟適用房，可使普通商品房市場的需求相對減少，等同于增加了市場供給。廉租住房，主要向低保家庭或最低收入家庭出租，以地方政府投資為主，中央財政給予補助，幾乎完全是政府無償投入。現在各地實物配租的廉租房來源，主要是在經濟適用房建設中配建，或直接從商品房市場購買（以發達城市為多）。政府大規模新建廉租住房，也會在一定程度上減少商品房市場的需求。公共租賃住房，主要按政府規定的租金標準向符合條件的城鎮中低收入家庭、新就業職工和流動人口出租，由政府給予土地、信貸政策支持，政府性基金和社會力量投資建設。政府加快公共租賃住房投資建設，也相當于增加住房供給，相對減少住房租賃市場的需求，進而對商品房市場的需求產生影響。

保障性住房的大量供應，使我國城鎮居民的居住保障變為現實，大量買不起房的城鎮居民有了解決住房問題的新渠道，也為穩定房價創造了良好的條件。保障性住房的大量供應，能夠大幅度減少城鎮中低收入家庭對商品住房的市場需求量，雖然不能夠使商品住房市場價格絕對值發生反轉，但會影響商品住房市場的漲幅和漲速。

一是大量的保障房上市，會增加房地產市場的有效供給，在一定程度上降低商品房價格。從北京和上海2009年6月到2012年12月商品住宅價格漲幅與保障房銷售占比變化來看，大多數月份，當保障房銷售占比上升，商品住宅價格漲幅就會下降；當保障房銷售占比下降，商品住宅價格漲幅就會上升。商品住宅價格漲幅與保障房銷售占比的負相關關系充分表明，保障房銷售的增加能分流商品住宅的需求，會抑制商品住宅價格過快上漲。二是在土地供應總體有限的前提下，保障性住房用地的增加意味著商品房將受到影響，因此在土地市場上保障房將對商品房造成沖擊，抑制商品房建設規模的過快增長。

二、當前保障房建設面臨的問題

（一）政府直接主導型模式的融資瓶頸

目前，保障性住房建設資金主要來源于地方政府預算、住房公積金凈收益、土地使用稅、中央政府撥款及廉租房所得凈收入，另外還包括銀行貸款、房地產開發商注資及發行債券。但是，無論是中央代地方發行的地方債，還是財政預算等，從根本上還是來源于財政收入。而在地方財政收入不足和地區發展不平衡背景下，如沒有其他融資渠道，保障性住房建設將面臨很大的資金缺口。因此，創新金融工具，拓寬資金來源渠道，將政府直接主導型轉化為政府引導型的市場化融資運作，利用財政投入有效撬動社會和市場融資渠道顯得尤為迫切。

（二）土地指標的約束

2012年5月，國土資源部公布2012年全國住房用地計劃供應17.26萬公頃，與2011年的計劃供應量21.8萬公頃相比減少21%，但比實際供應量增加38%，其中保障房的安居工程用地5.01萬公頃，占整個用地計劃的29.03%，較2011年下降6.48個百分點。但是從實際情況來看，保障房住房大規模建設的瓶頸已經存在。在土地供給總量不足或者有限的情況下，地方政府對土地財政的依賴始終傾向于優先供給商業住宅，盡可能壓縮保障房的住房用地，在地價和房價比較高的情況下更為突出。

（三）保障房的建設規則使得部分保障房使用效率偏低

一方面是單獨建設保障房。相對于低收益、高投入的保障房項目，地方政府更愿意關注高收益、低投入的普通商品房。所以城市中較好的位置會更多地讓位于商品房，保障性住房存在位置相對偏遠、交通不便、生活設施不完善等不利情況，這在一定程度上造成了保障房利用率的低下。另一方面是政府要求開發商在建設商品房的同時按照一定比例配套建設保障性住房。普通商品房的購買者在資金實力、社會地位、受教育程度等方面要優于保障性住房的居住者。商品房配套建設保障房會出現在一個住宅小區內的貧富差距較大的現象，而小區內的“富人”出于安全、環境、自身優越感等方面原因不愿意同小區內的低收入人群共同居住，這就使得普通商品房的銷售受到了影響，房地產開發商的積極性會降低。

三、對未來保障房建設的政策建議

（一）提高由商品房到保障房的轉化效率，擴大保障房供給來源

從保障性安居工程的構成來看，以廉租房和公租房為主的保障體系已經確立，公租房成為大力發展的保障類型。而我國商品房的空置率較高，如果不在大幅提高空置房的持有成本，使其轉化為居民實際用房上做文章，而只是單純進行大規模的保障房建設，就無法消除房屋過度投機現象，使本來有能力購買商品房的居民因商品房房價過高，只能轉而求助于保障房；同時也意味著更多的本來可以用于其他保障項目的公共資源被用于建房，提高經濟資源錯配的程度。

（二）制定浮動退出機制，積極推進保障房的循環利用率

雖然從中央到地方各級政府都制訂了詳細嚴格的保障房準入審核機制，但隨著保障對象收入的提高和新的保障對象的出現，保障房退出機制缺陷導致保障房無法循環利用的問題凸顯。這就要求政策制定者不僅要關注保障房的準入，更要注意保障房的退出，利用多種有效形式提高保障房的循環利用效率。如漸進退出、簽訂緩沖合同退出等方式，靈活解決保障房退出問題。

（三）發揮各方合力，建設價廉物美的保障房

首先，加強保障房質量的監管。由于目前中央將保障房建設納入地方政府考核的標準之一，部分地方政府受財政收入影響壓力較大，難免會出現保障房建設“急功近利”的現象，導致保障房質量不過關，資源大量浪費。因此，有關部門應加強監管，避免因考核壓力出現類似情況。其次，合理引入房地產開發商，有效降低開發成本。從目前保障房建設項目來看，一類是與普通商品房配套建設保障房，一類是單獨建設保障房。有的企業有著適合第一類保障房建設的開發、銷售及物業團隊，有的企業專長于開發郊區等偏遠地段的項目。政府要根據建設要求，利用企業各自優勢，在同等建設條件下降低開發成本，緩解政府壓力。再次，加強保障房周邊的便民設施建設，提高保障房的吸引力和使用效率。

（責任編輯 耿 欣；校對 XQ，GX）