1980—1994年間美國銀行危機及其啟示

摘要：1980—1994年間，美國經歷了一次大的銀行危機，大批銀行在危機中倒閉?？傮w來看，宏觀經濟、區域經濟和行業經濟衰退，監管機構放松監管，銀行業自身經營管理的不規范是引發這次銀行危機的主因。雖然危機已經過去，但這次銀行危機中暴露的問題對我國銀行業的發展仍具有啟示意義。

關鍵詞：銀行危機；銀行監管；資本充足率；貸款集中度

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）04-0066-05

1980—1994年間，美國銀行業經歷了一場大危機，銀行機構大量破產倒閉，并造成經濟金融系統的紊亂。雖然這場危機已結束近20年，但危機的經驗教訓對我國銀行業的發展仍具有重要的啟示意義。

一、1980—1994年間美國銀行危機的表現

1980—1994年間，美國銀行危機的特點具體表現為倒閉銀行的數量和資產量較大，地域和時間分布不均勻，大小銀行都出現倒閉，新批準成立的銀行倒閉量較多，且銀行集中倒閉的地區貸款不良率較高。

（一）倒閉銀行的數量和資產量較大

美國銀行危機造成大量的銀行破產倒閉，倒閉銀行的數量和資產總量占比較高。危機期間共有1617家銀行倒閉，總資產3026億美元。從數量上看，倒閉銀行的數量占危機期間銀行總數（即1979年末與1980—1994年間新批準成立的銀行之和）的9.14%。從資產總量上看，倒閉銀行的資產占危機期間銀行總資產的8.9%。

（二）倒閉銀行的地域分布不均勻

不同地區銀行倒閉的嚴重程度差別較大，破產銀行高度集中在全國性的金融市場，部分州是銀行危機的重災區。從數量上看，大約60%的銀行倒閉集中在加利福尼亞、堪薩斯、路易斯安那、俄克拉荷馬和德克薩斯等5個州。從資產總量上看，阿拉斯加、康涅狄格、伊利諾伊、新罕布什爾、俄克拉荷馬和德克薩斯等6個州倒閉銀行的資產量占危機期間銀行總資產的20%。

（三）銀行倒閉的時間分布不均勻

大批的銀行集中在部分年份倒閉，1988—1992年是銀行倒閉的高峰期。如1988年共有279家銀行倒閉，倒閉銀行總資產為540億美元。當年倒閉銀行的數量和總資產均創下20世紀30年代大蕭條之后的最高紀錄。東北地區①的銀行危機中，1990—1992年共111家銀行倒閉，僅1991年就倒閉52家。

（四）大銀行倒閉與小銀行倒閉并存

危機既造成了大批的小銀行倒閉，也造成了大型銀行的倒閉。資產超過50億美元的大銀行倒閉數量占銀行倒閉總數的1%，但卻占倒閉銀行總資產的37%。如1984年倒閉的伊利諾伊大陸國民銀行，1991年倒閉的新英格蘭銀行都是危機期間倒閉的大型銀行。與此同時，也有眾多的資產不足2億美元的小型農業銀行②倒閉，1984—1990年間，共倒閉267家農業銀行。

（五）新獲批成立銀行倒閉的占比較高

新批準成立的銀行倒閉占比較高，經營年限較長的銀行倒閉的占比較低。20世紀80年代，美國約有2800家銀行獲批成立。1980—1990年，西南地區③新注冊成立745家銀行，其中的33%在危機期間倒閉，而1979年底之前成立的銀行倒閉的比例只有21%。1991—1992年，東北地區成立不足5年的銀行倒閉的占比為12%，而經營年限超過5年的銀行的破產比例不足5%。加利福尼亞州破產的銀行中有61.7%是新成立的銀行。

（六）銀行集中倒閉的地區貸款不良率均較高

銀行集中倒閉的地區往往貸款的不良率較高。1982—1986年，農業銀行貸款不良率從2.8%升至6.7%。1986—1989年，西南地區銀行不良貸款率平均為8.8%，其他地區同一指標平均為3.1%。1990年，東北地區銀行不良貸款率平均為7.9%，而其他地區同一指標平均為3.6%。

二、1980—1994年間美國銀行危機的成因

1980—1994年間，美國銀行危機是多種因素共同作用的結果，具體包括宏觀經濟出現較大的波動甚至衰退、法律及監管方面的放松以及銀行業自身不規范的經營管理等。

（一）宏觀經濟、區域和行業經濟出現較大的衰退

20世紀80、90年代，全球經濟出現的較大波動是導致美國銀行危機的主要原因之一。

從美國的情況看，地區和行業經濟出現較大的衰退導致銀行業不良貸款高筑，并最終引發銀行倒閉。農產品價格在20世紀80年代前半期急劇下跌，降低了農業不動產的價值，導致農業貸款較為集中的銀行破產。1981年的石油價格下跌，以及20世紀80年代中期房地產市場的崩潰，引發西南地區的經濟衰退，導致該地區的銀行大量破產倒閉。1990—1991年，美國經濟蕭條惡化了東北地區的經濟狀況，東北地區房地產業面臨崩盤，導致該地區銀行破產倒閉。最后是國防工業的開支減少，引發加利福尼亞地區經濟蕭條，進而使該地區銀行出現危機。在4個區域的銀行危機中，西南地區、東北地區和加利福尼亞州的銀行危機都與商業房地產行業的衰退密切相關。

20世紀中期，全球經濟迅速發展，美國銀行業在全球范圍內積極擴張，對發展中國家尤其是拉美國家提供了較多的貸款。20世紀70年代的兩次石油危機引發通貨膨脹，美聯儲為抑制通貨膨脹提高利率，帶來全球經濟衰退，嚴重影響了發展中國家的償債能力。1982年，墨西哥宣布無力償付于當年8月16日到期的800億美元的債務，其他國家政府也對銀行債務重新做出安排，發展中國家債務危機爆發。由于拉美國家絕大部分的國外借款來自美國銀行業，且借款以LIBOR利率計價，利率提高導致其無力償還債務，直接重創美國銀行業。

（二）監管機構對于監管的放松

監管機構④現場檢查頻次減少、監管人員專業化水平較低、新銀行準入標準降低是導致銀行危機的一大原因。

首先，現場檢查頻次減少，銀行經營中的問題不能被及時發現并矯正。20世紀70年代后半期開始，監管機構對銀行業進行現場檢查的次數減少。1979—1986年，對所有商業銀行和儲蓄銀行檢查的平均間隔天數由379天升至609天，直接導致倒閉的1617家銀行中，有260家在倒閉前兩年內沒有被識別出問題，565家在其破產前兩年CAMEL信用等級為1或2，25%的信用等級為3，31%的信用等級為4，只有8%的信用等級為5。

其次，監管機構人員較少，無法滿足銀行監管的需要，人員的專業化水平也不夠，不能及時發現銀行經營中的風險。受監管人員數量較少的約束，貨幣監理署和聯邦存款保險公司更多地關注有較大系統性風險的銀行，對非問題銀行基本不予關注。檢查人員被集中在危機較為嚴重的地區，導致人員分配不均勻。監管人員基本未接受過估價方面的正式培訓，不能發現抵押物價值評估中的道德風險問題，也無從質疑抵押物評估的精確度。

再次，新銀行準入標準降低，大量的新銀行成立，加劇銀行業的競爭。監管機構在審查新銀行時，主要審查是否具備一定的資本量，不考慮整個地區對銀行業的需求，也不進行可行性研究。1980—1989年加利福尼亞州獲批成立299家銀行，而其20世紀80年代初存有的銀行為240家。新設立的銀行不僅因缺少經營管理經驗而大面積倒閉，而且加劇了銀行業的競爭，導致惡性競爭出現，造成老銀行也大批倒閉。

（三）銀行業自身經營管理不規范

銀行業經營不規范，貸款行業集中度過高，貸款審查審批標準過于寬松，導致銀行承受過多的風險以及不良貸款增多也是銀行危機的重要原因。

首先，銀行業經營管理不規范。1988年，貨幣監理署對倒閉的162家國民銀行進行研究后認為，有35%的銀行破產與內部職權濫用有關。銀行經營管理者對銀行規模擴張缺乏合理的控制，經營管理中存在道德風險。在石油價格高漲時期，德克薩斯共和銀行的部分董事會成員向職員施加壓力，以擴大對能源行業的貸款。新英格蘭銀行的董事長主動招攬大型不動產開發商借款，甚至為開發商提供無抵押擔保的議價貸款等。

其次，銀行為應對激烈的競爭而向商業房地產行業發放大量貸款，導致貸款行業集中度升高。為應對競爭并吸引客戶，銀行業在商業房地產貸款合同中降低擔保標準，向機構所在地以外的房地產業發放貸款，以及向沒有經驗的房地產項目發放貸款，并延長還款期限。1980—1990年，房地產貸款總額占銀行業總資產的比例從18%升至27%。商業房地產開發是周期性較強的行業，加之大量投機性的貸款，在市場出現低迷之后直接造成銀行蒙受大量損失。

再次，銀行業過分依賴抵押物而忽視對借款人現金流的分析。經濟的繁榮導致部分財產價格升高，農場不動產價格升高、石油開采設備價格較貴、房價堅挺等使得銀行業認為抵押物是足值的，因而開始降低貸款審查審批標準，減少對借款人現金流和投資收益的分析，甚至是簡單地依靠抵押物發放貸款。賓州廣場銀行的倒閉就與其對石油天然氣行業貸款時過分依賴抵押物有關。同時，也有部分銀行放松抵押物價值的評估，特別是儲蓄機構時常有欺詐性的價值評估，甚至允許借款人自行決定抵押物價值，這也與銀行倒閉有密切的關系。

三、1980—1994年間美國銀行危機的應對

（一）加強銀行業的立法

為應對銀行危機，美國在20世紀80、90年代進行了銀行業的立法。1980—1991年，美國共通過5部重要的法律。此舉雖然無法阻止因系統性風險引發的銀行倒閉，但在應對銀行危機中確實發揮了重要作用，特別是在控制倒閉銀行的成本和范圍方面作用明顯。帝國儲貸協會破產后，聯邦住房貸款銀行委員會及時出臺規定：限制資本不足的儲貸機構的增長速度，并明確其增長率不高于既有的存款增長率，沒有監管當局的批準，符合凈資產要求的儲貸機構的增長率不得超過25%。1991年下半年，國會通過《1991年聯邦存款保險公司促進法案》，對未予保險的存款人亦加以保護，以減少存款人的危機感。這都對減少銀行倒閉起到了較好的作用。

（二）加強對銀行業的監管

雖然里根政府堅定地認為銀行業改革需要放松管制，但面對因現場檢查的減少導致銀行經營中的問題不能被及時發現并引發銀行危機，監管機構也開始加強對銀行業的監管。

首先，完善新建銀行準入的管理標準。在新銀行準入方面，聯邦和州審批機關都從銀行的資本充足情況、管理層的資質和經驗、維持盈利水平的能力和在其社區中扮演的角色等方面確認銀行是否具有成功運營的潛力。1985年以后，貨幣監理署要求，申請成立的銀行須在審批前確定CEO。州政府也要求在聯邦存款保險公司申請獲得存款保險資格之后，才批準其成為商業銀行。

其次，加強對銀行業的資本充足率和經營管理的監管。銀行危機使監管機構認識到充足的資本對銀行經營的重要作用，因此，也開始加強資本充足率監管。監管機構開始采取設立強制性的資本比率等方法對銀行資本充足水平進行監管。同時，監管機構要求銀行要服從規則、完善操作程序、增加新資本、減少支付股息、更換管理人員等，以保障銀行的正常經營。另外，由聯邦保險公司承保的存款機構在貸款前必須評估房地產貸款的抵押物。

（三）加強對銀行業的救助

1980—1994年間的銀行危機中，多數銀行破產通過收購和援助兩種方式解決。聯邦存款保險公司認為，應對互助儲蓄銀行倒閉問題的最佳途徑是援助銀行的兼并。其原因是互助儲蓄銀行的危機是外部力量造成的，而非銀行管理不善或欺詐。針對互助儲蓄銀行的倒閉，聯邦存款保險公司的主要策略是，援助倒閉銀行與運營良好的金融機構合并。1981—1982年，聯邦存款保險公司完成了11家互助儲蓄銀行的援助性兼并，總資產近150億美元。另外，援助性兼并也經常被聯邦儲蓄貸款保險公司用來處理儲貸機構的倒閉。

對于大銀行的倒閉，監管機構為防止出現區域性的系統風險，也采取了一系列的援助措施。在大陸銀行面臨危機時，三大銀行監管機構決定向大陸銀行提供一攬子的援助。聯邦存款保險公司為保護所有大陸銀行的存款人和一般債權人，不考慮10萬美元存款保險的限制，對所有的存款人提供足額保險清償。同時，對大多數規模較大的倒閉銀行未投保存款人，聯邦存款保險公司也都進行了保護，以期降低銀行危機對當地經濟造成的影響。

（四）推動銀行業的并購和重組

除了聯邦存款保險公司的援助性兼并外，美國政府也積極推動銀行業自身的并購和重組。1980年，聯邦存款保險公司在內部成立互助儲蓄銀行項目組，制定計劃處理儲蓄銀行可能發生的大量倒閉問題。1980—1994年間，大約有30%的互助儲蓄銀行轉變成了股份制形式，加上合并、倒閉及轉變為商業銀行等原因，儲蓄銀行的數量減少了。

（五）危機應對措施的得失分析

這次銀行危機讓政府部門認識到提高監管機構獨立性的重要性，監管機構也更重視現場檢查，對銀行業實施更加嚴格監管標準的同時提出資本方面的要求，美國國會授權監管機構對即將倒閉的大銀行行使臨時接管權，社會各界也充分認識到貸款集中度的風險。但也正是在這次銀行危機應對過程中強化監管成為影子銀行發展的驅動因素之一，而監管機構對影子銀行發展的后果缺少充分的估計因而對其疏于監管，對各類金融創新不能進行恰當地管理，為影子銀行的快速發展創造了條件。影子銀行通過金融創新及財富杠桿過度放大風險，為2007年的次貸危機埋下了伏筆。

四、1980—1994年間美國銀行危機的啟示

（一）保持宏觀經濟的平穩發展

保持宏觀經濟持續平穩發展，為銀行業的發展提供良好的外部環境。美國銀行危機中，銀行倒閉集中地區的經濟呈現出明顯的衰退特點，惡化了的銀行經營環境；銀行的倒閉也導致了經濟金融的紊亂。這說明，宏觀經濟發展與銀行業的發展密切相關，宏觀經濟發展為銀行業的發展提供了良好的外部環境，銀行業的發展可以積極助推宏觀經濟發展。為有效防范銀行危機，需要根據實際情況制定靈活的宏觀調控政策，保障宏觀經濟平穩持續發展，維持適度合理的通貨膨脹水平，防止經濟出現大起大落。

（二）加強對于銀行業的監管

首先，在監管機構設置方面，需要保障人員的數量和專業化水平，維護監管機構的權威。銀行監管的主要目的是識別風險并對其予以規避，從而穩定銀行業的經營。為更好地識別風險，需要有足夠數量的具備較強的專業化水平的監管人員，以便于及時發現銀行經營中的不規范行為。為對銀行業實施有效的監督，規范銀行業的經營行為，監管機構要有強制糾錯的權力，限制銀行實施具有較大潛在風險的行為。因此，需要讓監管機構有足夠的人員和權威。同時，在銀行業國際化日益明顯的大背景下，監管工作有效開展需要注意與國際接軌。

其次，在檢查方式方面，需要注重現場檢查。非現場監管主要依賴財務報表，不能很好地確定銀行貸款的區域集中度，也不能及時發現銀行風險指標的差別，不利于及時發現并控制風險。美國的銀行危機與推行非現場監管有很大的關系。因此，監管機構需要制定現場檢查計劃，豐富現場檢查的內涵，并嚴格地執行。對于出現風險隱患的銀行，要采取強制糾正措施并加強后續現場的監控。

再次，在具體監管措施方面，需要注重對銀行資本充足率的監管。資本監管是控制銀行風險行為的基本手段之一。美國銀行危機中倒閉銀行大多具有明顯的貸款資產比率高的特點，貸款與資產比率過高的銀行，以及規?？焖贁U張的銀行，通常也會承擔著更大的倒閉風險，應注意加強監管。

第四，謹慎準入新的銀行機構，維護銀行業的正當競爭。從美國銀行危機的情況來看，新批準的銀行過多，會擾亂競爭規則并加劇銀行業的競爭。德克薩斯州銀行倒閉數量較多，與其銀行數量多，且新成立的銀行更熱衷于從事高風險業務有密切關系。因此，監管機構要在加強競爭與保持穩定和安全之間尋求平衡，嚴格并審慎準入新銀行，防止銀行業過度競爭，并嚴厲打擊惡性競爭及非法競爭行為。

最后，注重各項措施的前瞻性，注重對風險的監管。銀行的倒閉通常是漫長的發展過程，美國的銀行危機并非沒有任何征兆，而是危機的信號沒有引起相關部門的重視。這要求監管機構在做好對銀行業的合規監管的同時，要更加重視風險監管。對銀行業的衰退跡象或風險隱患要密切予以關注，并及時采取應對措施。要研發設計有效的風險管理系統或預測模型，不斷提高風險防控或政策制定的前瞻性。

（三）銀行業自身加強經營管理

首先，提高經營管理人員的素質。銀行風險本質上是內生的，美國銀行危機告訴我們，經營者管理能力不足是銀行出現風險的直接原因。因此，對于銀行的經營管理人員而言，需要根據本機構的特點制定業務發展戰略，根據管理層的風險控制能力與銀行損失承擔能力，確定銀行所能承擔的風險水平，合理選擇銀行的經營策略并予以嚴格執行。這些都需要經營管理人員不斷提高決策技能，對于所處形勢和發展趨勢有較好的把握，以及有較強的戰略執行力，因此，經營管理人員必須不斷提高經營管理水平。

其次，嚴格控制貸款的行業和區域集中度。美國銀行危機中重災區的銀行業都存在貸款集中度較高的特點，這警示我們必須對貸款的行業和區域集中度予以嚴格管理。銀行在制定行業和區域政策時，需要綜合考慮國民經濟的行業結構特點、行業發展前景和周期性特征、區域經濟布局特點及未來發展趨勢等因素，合理設定行業限額和區域信貸投放策略，防止貸款的行業和區域集中度較高導致風險發生。

再次，確保貸款審查審批標準不降低。銀行發放貸款意味著銀行管理層做出了承擔借款人違約風險的審慎決定，美國銀行危機的出現與銀行經營管理者沒有嚴格執行貸款發放標準有很大關系。因此，必須結合實際情況制定適度從緊的審查審批標準，強化對借款人現金流的分析，保持貸款規模適度穩步增長。對于抵押貸款，需要關注抵押物的足值性和借款人的經營狀況，在抵押物價值面臨下降時增加擔保措施。

第四，保障充足的資本。美國銀行業的危機表明，資本充足率較低不利于維持銀行的持續經營。與倒閉的銀行相比，在危機中存活下來的銀行具有強健的資本和儲備使之能承受損失，并激勵其采取更優良的貸款和風險管理技術，在高風險引發嚴重損失之前就改變經營策略。因此，必須保障銀行有充足的資本，提高銀行經營管理人員的責任心，提高銀行的抗風險能力。

最后，盡可能實現資產的多樣化。東北地區和加利福尼亞州銀行危機中，貸款組合多樣化的銀行大多安然度過危機。銀行承擔較大風險的誘發因素，不僅包括銀行對發放貸款的類型選擇，也包括對從事業務領域的選擇。資產多樣化可以有效分散風險，降低單個銀行倒閉的概率。為此，銀行業需要不斷豐富資產類型，優化資產結構，以多樣化的資產和合理的資產結構提高其抗風險能力。

注：

①東北地區具體包括6個新英格蘭州（緬因州、新罕布什爾州、佛蒙特州、馬賽諸塞州、羅德島州和康涅狄格州）和紐約州、新澤西州。

②對農業的貸款占貸款總額的比例超過25%被視為農業銀行。

③西南地區具體指德克薩斯州、俄克拉荷馬州、路易斯安那州、新墨西哥州和阿肯色州。

④在美國的銀行監管機構中，貨幣監理署負責監管國民銀行；美聯儲負責監管各州州立會員銀行和控股公司；聯邦存款保險公司負責監管州非會員銀行和由聯邦存款保險公司承保的儲蓄銀行。

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（責任編輯 劉西順；校對 YT，XS）