不同類型地方性法規立法后評估指標體系研究

摘 要：

地方性法規可區分為“憲法類”、“經濟類”、“行政類”、“社會類”等不同類型，不同類型的立法質量評價指標體系亦應有所差異。每一類型地方性法規的立法后評估指標體系都由文本評價子體系和效益評價子體系組成，它們的一級指標內容和數量盡量少作更動，主要調整二級指標的內容和分值來體現不同類型法規評價體系的差異。同時，文本評價和效益評價兩個子體系在綜合評價中的占比權重也有所不同。

關鍵詞：地方性法規的不同類型；不同類型地方性法規立法后質量評價指標體系

中圖分類號：

DF96

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.05.17

地方性法規的立法后評估實踐和經驗告訴我們，不同類型地方性法規的立法質量評價不能套用同一個評價指標體系，它們在立法目的、任務、實施主體、調整對象上的差異，決定其在立法質量評價指標及分值上也會有所不同。

我國社會主義法律體系由七大部門組成。參照國家法律分類的路徑，我們將地方性法規分為“憲法類法規”、“經濟類法規”、“行政類法規”、“社會類法規”四大類。當然，這種分類只具有相對的意義。例如，地方性法規中的經濟類、社會類往往也帶有行政管理性質。

現將差異化評價指標體系的要點說明如下：

1.四大類地方性法規的立法后質量評價指標體系存在差異。其原因是根據法規的類型需對評價指標作適當調整。具體的調整方法是：一級指標的內容和數量盡量少作更動，主要調整二級指標的內容和分值來體現不同類型法規評價體系的差異。

2.四大類地方性法規的立法質量評價采取文本質量評價和實施效益評價兩個指標子體系。但文本質量評價指標子體系和實施效益評價指標子體系在其立法質量綜合評價中的量化占比權重會有所差別。其中，經濟類地方性法規、行政類地方性法規和社會類地方性法規的實施效益評價得分的占比權重應大一些；憲法類地方性法規的文本質量評價得分的占比權重則可大一些，或可與其實施效益評價的占比得分相當，甚至適當高一點。

3.本文雖然是以四大類分類法對地方性法規的立法后質量評價作差異化指標體系設計的，但仍然融入了創制性和實施性兩分法的一些評價方法，在某些二級指標中作出區分。對于明顯屬于創制性或實施性的地方性法規，評估主體可以在評估實施過程選擇使用。

一、憲法類地方性法規立法質量評價指標體系

憲法類地方性法規必須嚴格依照憲法及其相關法制定或在其授權范圍內制定，以

確保國家法制統一。建立在這樣一個立法基礎上的憲法類地方性法規，一般不宜列為急需評估的對象。

有些地方的憲法類法規條款中可能存在著或顯或隱的不符合上位法規定的情況，如近年一些省市制定的相關法規中規定，在設區的街道設人大工作辦/室/站，作為區級人大常委會的派出機構。這在地方組織法上找不到立法依據，也有超越《立法法》規定的地方人大立法權限之嫌。但人大制度原本存在著需要探索和完善的空間，街道人大工作機構的創設也不失為一種完善基層人大制度的探索和嘗試。若將這類地方性法規列入立法質量評價程序，反致評估工作左右為難。因此，在選擇立法質量評價對象時，對此種憲法類地方性法規，采取寬容對待，無為而治，暫不列入急需評估對象，實為上策。

有鑒于此，本文為節省篇幅，刪去憲法類地方性法規立法質量評價指標體系、憲法類地方性法規實施效益評價指標子體系、憲法類地方性法規立法質量的綜合評價三個小節。

二、經濟類地方性法規立法質量評價指標體系

地方性法規中的經濟類地方性法規就是地方國家政權機關制定調整經濟關系的法律文件，就其調整對象而言，既包括國家機關、社會組織和其他經濟實體在經濟管理過程中和經營協調活動中發生的經濟關系，也包括其他經濟關系^[1]。在現行有效的地方性法規中，經濟類法規數量最多，占比最大。以重慶市地方立法為例，在截止2012年底有效的190多件法規中，就有如《重慶經濟技術開發區管理條例》、《重慶市農業投資條例》、《重慶市實施〈鄉鎮企業法〉辦法》、《重慶市合同格式條款監督條例》等90余件，約占48%。其在各地的地方立法中，經濟類法規也最早出現，因而實施時間最久。鑒于我國改革開放以來，經濟體制改革力度最大，經歷了計劃經濟向市場經濟的重大變革，所以經濟類法規的時效性問題最突出。從理論上說，經濟類法規的立法質量評估壓力最大、評估價值最明顯，評估任務也最重。

1.經濟類地方性法規的立法質量評價指標體系

經濟類地方性法規的立法質量評價指標體系同樣由文本質量和實施效益這兩個評價指標子體系構成。其所要調整的，主要是一級指標和二級指標的內容和分值，以及文本質量評價和實施效益評價二者在總分計算中的占比權重關系。由于經濟類地方性法規應更加注重其實施效益，其實施效益評價得分在綜合評價中的占比權重需要相應提高，可定在55%至60%之間。

經濟類地方性法規文本質量評價指標子體系總分為100分。其中，“立法必要性”10分，“合法性”10分，“合理性”25分，“可操作性”20分，“地方特色性”25分，“技術性”10分。20個二級指標均按5分的分值設計。二級指標均設定為滿分5分，是為了量化評價中便于操作。這一點，以下不再作說明。

如有必要，建議可將“合法性”作為“一票否決”指標。即“合法性”指標得分不能少于5分。

2.經濟類地方性法規實施效益評價指標子體系

經濟類地方性法規實施效益評價指標子體系由“法制統一性”（10分）、“合理性”（20分）、“可操作性”（20分）、“地方特色”（10分）、“實效性”（25分）、“成本分析”（15分）六大類一級指標和20個二級指標構成。每個二級指標的分值為5分，總共100分。

對于經濟類地方性法規來說，“實效性”和“成本分析”理所當然是剛性指標，如果某項經濟類地方性法規的實效性差，其立法成本和執法成本高于其實施效益，或者其違法成本低于守法成本，那么，這一經濟類地方性法規的立法質量就不應當被肯定。

如有必要，建議可將“實效性”作為“一票否決”指標，即其“實效性”指標得分應不少于12.5分。

關于經濟類地方性法規實施效益評價指標子體系及其分值表說明，可參見“地方立法質量評價指標體系研究報告（總報告二）”中“地方立法實施效益評價指標子體系及其分值表”的說明。

3.經濟類地方性法規立法質量的綜合評價

經濟類地方性法規的立法質量綜合評價，由定量評價和定性評價兩部分組成。

在定量評價部分，總分為100分。其中，實施效益評價得分的占比權重可大于文本質量評價的得分占比權重。這是由于經濟類地方性法規應比其他類型地方性法規更加注重實施效益，而且相比于其他類型地方性法規，其實施的效益和成本也更容易測評一些。我們建議：一般情況下，經濟類地方性法規的實施效益評價得分占比權重為55%-60%左右，文本質量評價占比權重為40%-45%左右。

三、行政類地方性法規立法質量評價指標體系

行政類地方性法規包括兩個方面：一是為實施國家行政法、國務院行政法規中的行政管理類法規而制定的辦法；二是基于本地區實際需要而制定的地方立法。就重慶市地方性法規目錄而言，前者如《重慶市實施〈國家賠償法〉辦法》、《重慶市實施〈檔案法〉辦法》等，后者有《重慶市行政執法監督條例》、《重慶市行政執法責任制條例》。

行政類地方性法規一般具有較強的行政管治色彩，行政強制性比較突出，往往容易產生自由裁量度過大、行政權力邊際模糊、職責不清、權力濫用、行政權力與行政責任不相匹配、行政權力與違法行政的處罰不相對稱等問題。行政類地方性法規亦是地方立法質量評價工作中應予重點關注的立法后評估對象。

行政類地方性法規的立法質量評價也由文本質量評價和實施效益評價兩部分組成，在此基礎上形成統一的綜合評價結論。

1.行政類地方性法規文本質量評價指標子體系

鑒于行政類地方性法規的特點，其文本質量評價各指標的分值稍有調整，與“經濟類地方性法規文本質量評價指標子體系”相比，“合法性”指標分值有所加重，定為15分；“可操作性”指標分值減少5分，也是15分。這是考慮到行政類地方性法規同憲法類地方性法規相似，在“合法性”上尤需縝密。其他指標及其分值為：“立法必要性”10分，“合理性”25分，“地方特色”25分，“技術性”10分?？偡?00分。

如有必要，建議將“法制統一性”和“實效性”設置為“一票否決”指標，即“法制統一性”指標得分不少于5分，“實效性”指標得分不少于12.5分。

3.行政類地方性法規立法質量的綜合評價

行政類地方性法規的立法質量綜合評價，由定量評價和定性評價兩部分組成。

在定量綜合評價部分，總分為100分。其中，實施效益評價得分的占比權重可等于或略大于文本質量評價的得分占比權重，但與經濟類地方性法規的實施效益評價占比權重相比可有所減少。這是由于在實施效益方面，行政類地方性法規不可能像經濟類地方性法規那樣收效明顯。不過，基于同樣的理由，這一占比權重仍可高于社會類地方性法規。我們建議：一般情況下，行政類地方性法規的實施效益評價得分占比權重為50%-55%左右，文本質量評價占比權重為45%-50%左右。為節省篇幅，行政類地方性法規立法質量評價總表不再展示，其基本格式同于經濟類地方性法規。

四、社會類地方性法規立法質量評價指標體系

社會類地方性法規是地方人大及其常委會基于公民的社會主體地位，鼓勵公民廣泛參與社會，規范社會管理而制定的地方性法規。社會類地方性法規是地方立法中的后起之秀，隨著各地對民生的重視，社會類法規數量在迅速增加。社會類法規也將成為地方立法質量評價的主要對象。

社會類地方性法規在立法宗旨、責任主體、管理對象、實施效益追求、法律責任等方面與經濟類、行政類地方性法規有一定差異。

1.社會類地方性法規文本質量評價指標子體系

社會類地方性法規文本質量評價指標體系由6個一級指標20個二級指標組成。文本質量評價總分為100分，其中，“立法必要性”10分，“合法性”10分，“合理性”25分，“可操作性”20分，“地方特色性”25分，“技術性”10分。

與經濟類地方性法規的實施效益評價指標子體系相比，該表多了1、2項民眾滿意度測評指標。法規實施后民眾滿意不滿意、方便不方便，是社會類法規比其他類法規更應體現的價值。

如有必要，建議將“法制統一”、“實效性”作為“一票否決”性指標，即“法制統一”所得分值不能低于5分，“實效性”所得分值不能低于10分。

3.社會類地方性法規立法質量的綜合評價

社會類地方性法規立法質量的綜合評價仍由定量評價和定性評價兩部分組成。鑒于社會類地方性法規的實施效益雖比憲法類地方性法規明顯和易于測評，但又不及經濟類地方性法規，故其文本質量評估得分占比可適當提高，與之相應，實施效益評估得分占比適當降低，建議兩者各占50%左右。評估主體可以根據所評估的社會類法規具體情況作合理調整。社會類地方性法規立法質量評價總表亦不再展示。

Sudy on Assessmen Sysem for Differen Local Legislaions

YU Ronggen

（Souwes Universiy of Poliical Science and Law， Congqing 401120， Cina）

Absrac：

Local legislaions can be classified ino consiuion， economic， adminisraive and social managemen wi differen assessmen sysem for legislaion qualiies. e assessmen sysem consiss of ex assessmen and effec assessmen wi lile modificaion of firsier conen and amoun and mainly adjusing secondier conen and mark o presen e differeniaion of differen assessmen sysem for differen local legislaions. Meanwile， ex assessmen and effec assessmen ake differen weig in compreensive assessmen.

Key Words： differen ypes of local legislaion； assessmen sysem for differen local legislaion