對后危機時代金融監管體制創新的檢討與反思：分立與統一的視角

摘 要：

隨著

后危機時代的來臨，在宏觀審慎監管理念的主導下，統一型金融監管體制在世界范圍內已成為一種風潮，學界亦對之推崇備至，進而多認為中國的金融體制改革亦必須走一條以金融監管權力集中為導向的統一化道路。從理性角度來看，圍繞權力展開的分業模式與統一模式并沒有絕對的對與錯之別，對一國而言，只存在一個適與不適的問題 。與此同時，在學理研究中，統一模式所引發的權力集中、大量私法公法化等風險，也不得不引起關注與重視。

關鍵詞：后危機時代；金融監管體制；權力配置

中圖分類號：

DF438

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.05.08

金融危機不僅意味著經濟的衰退，而且更意味著監管理念的變更、監管權力的重組與監管體制的再造。雖然2008年全球化的金融危機以其強烈的破壞力展現了其惡性的一面，但是在另一個側面，也展示了其“善”的一面，因為在這場洗滌中，凱恩斯主義得以進一步鞏固，以宏觀審慎監管理念為導向的金融監管權力成功地進行了收縮與集中。當市場自由主義受到打壓、國家干預理論乘勢而興以及因金融監管體制的嚴重滯后而將宏觀審慎監管安排奉為金融創新的“絕對真理”時，激情之下的另一場風暴也在悄然積聚。很久以前，對于真理，約翰·密爾曾指出：“世界上沒有所謂的絕對確定性的東西。真理難以獲得，真理在誰的手中也難以確定。真理并不以贊同人數的多少來決定，它既可以在多數人手中，也可以在少數人手中。流行的意見從來就不是完全正確的，更不是真理的全部?！?sup>[1]因此，在這場整飭運動中，雖然統一化的金融監管體制調整已引領了時下的輿論潮流，但是在法治的精神下，對于這場權力組合之風，我們仍然必須保持必要的警惕與冷靜，因為畢竟歷史揭示的現實是：針對金融危機的一次次體制變革并沒有阻擋下一次危機的到來，相反，來臨的危機表現得更加猛烈與強勁。

一、金融監管體制的類型與評價

（一）金融監管體制類型梳理

在學理上，體制指“被某些有規律的相互作用或相互依賴的形式所聯合起來的客體、觀念或行為的集合。”^[2]它主要關涉兩個方面的內容，即被組織起來的機構是什么，以及其構成部分是如何發生關聯的。在有效金融監管系統的構架中，金融監管體制屬于頂層設計問題，特指金融監管職責和權力分配的方式、組織結構，主要包括由誰來對金融機構、金融市場和金融業務進行監管、依據何種方式進行監管、由誰來對監管效果負責和如何承擔責任等問題。雖然世界各國金融制度形成的歷史、政治、法律、傳統及經濟發展水平的不同以及金融監管理論和方法上的差異導致監管體制各有千秋，但是根據長期的實踐，學者們對形形色色的金融監管體制進行了歸納與總結。為了更好地了解各種形式的金融監管權力配置的框架，以下對目前比較具有代表性的觀點進行梳理。

機構型監管體制，即按照金融機構的牌照類型及法律屬性，如銀行公司、證券公司、保證公司、期貨公司等，分別設立監管機構，不同的監管機構對各自的金融機構進行歸口管理，各法定監管機構的監管高度專業化與分工化，其權力的邊界只根據金融機構的性質劃分，而不考慮所監管的金融機構是否從事跨行業的業務，即在體制設置與運轉上嚴格遵循“分業設立與分業監管”的原則。

功能型監管體制，即作為對機構型監管體制的矯正，依據金融機構提供的產品屬性，而不依其機構的性質來確定監管權力的歸屬，其產生的背景是金融機構之間的業務交叉日益擴大且已對傳統的分業管理體制產生了嚴重挑戰而導致大量的監管盲區。因此，“應當根據金融體系的基本功能來規劃金融監管體制，使金融監管更加具有連續性與一致性。”^[3]

目標型監管體制或雙峰型監管體制，以突出監管目標為重要特征。雖然經濟規模的擴大與經濟關系的復雜性直接帶動了金融監管價值取向的多樣化，但是其主要目標不外乎二個：一是防范與遏制系統性風險，以確保經濟金融的可持續發展；二是對金融機構的機會冒險行為進行規范與約束，切實保障中小金融消費者的權益，防止金融產品銷售或服務提供出現循環的斷裂?！霸摫O管體制的思想基于所有金融中介和市場受到不止一個監管當局的影響，因此每個監管當局都為金融中介功能和活動的一個目標而不是所有目標負責?！?sup>[4]該類監管體制的目標主要憑借兩個層次來實現，即通過審慎監管機構來維護整個金融體系的穩健，及通過行為監管機構來保障金融消費者的權益。時下，采取雙峰型監管體制的代表性國家有澳大利亞和荷蘭，如前者的金融監管體系由聯邦監管委員會、聯邦財政部、聯邦儲備銀行、證券與投資委員會五大機構組成。其中，澳大利亞審慎監管署和證券與投資委員會負主要監管責任，審慎監管署負責金融體系的審慎監管，并有義務就保持金融市場穩定的事項與澳儲備銀行合作；儲備銀行下設的支付系統委員會專司支付系統的監管；證券與投資委員會主司對各金融機構的商業行為進行監管；澳聯邦監管委員會主要承擔各監管機構的協調工作；澳財政部則負責對支付系統委員會、審慎監管署、證券與投資委員會等機構主要官員的任命，并協助其他機構來推動相關監管政策的實施。

綜合型監管體制，作為

當下一種比較熱的監管體制，有學者又稱其為單一型或全能型監管體制，即由一家機構來統攝全部的金融監管權力，全面負責整個金融體系的監管，該機構不僅負責轄下的金融機構合規經營、金融市場的穩定與系統性風險的防范，還要負責金融消費者的權益保護。

（二）是非的評價：金融監管體制研究中必須查明的問題

雖然在一國金融監管法律框架的構建中，金融監管體制是一個不可回避的基礎性法律問題，但可以肯定的是，制度的設計者并不會過多或者說根本就不會糾結于其所在國家的金融監管體制究竟屬于上述哪一個類別，其所關注的，是金融監管權力的分配與組織化能否達成利益的平衡，能否堵塞監管漏洞，能否確保經濟金融的可持續發展。從這一點來看，制度的實踐者與金融監管的理論研究者在意圖上并不具有同向性。也正因為每個學者在研究中都想從自己的視角獨樹一織，在對金融監管體制的定性與分類上，很難取得一致意見，從而導致金融監管體制在術語表達上也各有千秋。與其說這只是一種認識上的差別，倒不如說它更多地表明了學者們認識上的不同，如除了上述四種類型之外，也有學者認為，根據監管主體的法律性質即法律規定的監管職能由誰行使，金融監管體制可分為三種類型，即由中央銀行行使監管職能、由財政部實施監管職能或由相對獨立的專門機構實施監管職能。同時，根據監管主體的多少，金融監管體制可分為一元化監管體制與多元化監管體制；根據監管權限在中央與地方分權的不同，后者又可以分為一線多元監管體制和雙線多元監管體制^[5]。

很久以前，哲學家黑格爾曾言：“法律決非一成不變的，相反地，正如天空和海面因風浪而起變化一樣，法律也因情況和時運而變化?！?sup>[6]該種真知灼見表明金融監管體制的選取與認知也必定是一個與時俱進而求實拓新的概念。金融危機的編年史也印證了金融監管體制一直處于不斷變化與激烈演進之中的事實，幾乎每一次較大規模的金融突發事件與危機都會或多或少地觸發金融體制的改革，如宏觀審慎監管框架就已作為對此次百年難遇的金融危機加以反思的偉大成果而存在。雖然這一概念并不新鮮，但是學界對之仍沒有形成一個明確且統一的概念，因此為了加強理論上的認識，人們認為宏觀審慎監管是一個相對于微觀審慎監管的術語，“指金融監管當局為了降低金融危機發生的概率及其帶來的財政成本、產出損失和維護金融穩定，從金融體系整體而非單一機構角度實施的監管?！?sup>[7]在后危機時代，與金融發達國家的金融權力結構重組相呼應，學界也從體制上拋出了宏觀審慎監管框架?？陀^而言，實踐中的金融監管體制是比較簡潔明了的，而理論者的歸納與抽象卻使得這一問題復雜化。實際上，就筆者看來，對于真相的查明而言，挖掘金融監管體制的同質性與異質性，并以此為基礎對之進行分類，然后在學術圈內進行推銷，無疑是正當且必要的，但是這種努力還遠遠不夠。在對“金融危機→金融監管體制變革”的這種黃金規律進行解剖時，我們必須走得更遠、更深刻，而不是一味地迷失于對當下流行的實踐及由此推演出的理論進行追捧與屬類劃分。毫無疑義，危機下的金融體制創新加速了人類對人定法的自省與批判，有益于金融監管有效性的提升，但是金融監管組織的重組與權力收縮性重置也加重了體制化自身的風險。

在時下的研究中，人們慣于從因果關系的角度來認識金融危機與金融監管體制的變動，從而人為地淡化或漠視制度重整中內生的風險。實質上，在民主政治的視野下，金融危機就是另一種形式的“革命”，是一種力量對另一種力量的征服，是舊秩序的打破與新秩序的確立，而這種秩序與格局的合法性最終必須以法律的形式體現出來，因此“立法者有可能是征服者集團的代表人，并會把征服者的價值判斷體系強加在廣大的被征服者身上。他們也有可能是經濟支配集團或政治統治集團的代理人，他們關于何謂可欲的社會政策之看法會帶有階級偏見或階級利益的色彩?！?sup>[8]除此之外，在私法公法化日漸泛濫的當下，對于公眾而言，以權力組合為重點的金融監管體制變革也是一種不得不深察的制度可能返古的風險。對此，在研究中，學者哈耶克曾表示了如下憂慮：“在過去一百年的歲月中，通過大量的社會立法把私法轉換成公法而嚴重損害了自生自發的秩序。這種立法的目的乃在于把私人的活動導向特定的目的并有利于特定的群體?！?sup>[9]事實上，在宏觀審慎監管框架下，監管權力收縮與重組的結果就是公權力借危機之勢不露痕跡地擴張以及對應的私權壓縮，然而，對金融監管體制只作形式上的探討及過分纏繞于金融監管的有效性，無益于制度風險的發現。

在學理研究中，金融監管體制是一個仁者見仁與智者見智的問題。對于學者們的研究，智者黑格爾曾作如下評價：“在我看來，普通人的推理所包含的真理要比讀書人的推理所包含的多得多。普通人是對切身的事情進行推理，如果判斷錯了，他的結果馬上就會來懲罰他；讀書人是關在書房里對思辨的道理進行推理，思辨是不產生任何實效的，僅僅在他身上造成一種后果，就是思辨離常識越遠，他由此產生的虛榮心也就越大，因為一定要花費比較多的心思，想出比較多的門道，才能設法把那些道理弄得像是真理?！?sup>[10]實際上，除上述之外，無論對金融監管體制從哪個角度進行分類，都逃脫不了金融監管權力在宏觀組織上或分立或統一的巢臼。雖然以金融突發事件或金融危機為事后推手，在發展史上，金融監管體制幾經波折，但是在總體上，基本上可以劃分為分業監管與統一監管兩大模式。在前文的介紹中，除機構型監管體制外，其余三大類型在本質上都是偏向于統一型的。是故，在某種程度上，當我們在為金融監管體制進行論戰時，倒不如說，我們正面臨著一個國家金融監管權力如何分切的問題。而且，當金融危機作為發酵劑觸動創新時，無論我們理論上的論證如何縝密，以

及實踐中的措施如何有據可循，只要我們認可金融法治的正當性與不可逆性，那么筆者就認為，只有將金融監管體制的分析擱置于法治語境下權力應該如何分配與組織，才具有最真實的意義。畢竟，演繹的歷史說明，更苛刻的監管、更強勢的監管權并沒有帶來更安全的金融秩序。任何制度的設計都具有或隱或現的利益偏向，但是，“對制度事實的描述并不能證明制度的合理性”^[11]。因此，為了明辯金融監管體制分類與實踐選擇中的是是非非，就有必要對金融監管體制分立與統一模式的利弊進行公正的討論。

二、對金融監管體制優劣的評判：以統一模式為視角

（一）金融監管權力高度統合的理論基礎

早在危機之前，統一監管模式在全球范圍內已比較流行，如挪威（1986年）、加拿大（1987年）、丹麥與澳大利亞（1988年）、瑞典（1991年）分別成立了統一型的監管機構，并實現了金融監管職能與央行貨幣政策職能的剝離；1997年5月，英國成立了當時世界上最強有力的金融監管機構——金融服務監管局；1999年11月，美國通過的《金融服務現代化法案》使其金融監管體制實現了從分業監管向功能監管的轉變；德國于2002年創立了一個統一的金融監管機構——金融監管局，將原承擔分業監管職能的銀行監管局、證券監管局及保險監管局降級為該新設機構的專門委員會。在后危機時代，世界金融發達國家更是掀起了一場聲勢浩大的統一化運動，如美國2010年7月出臺的《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，其一大亮點就是凸顯金融合業背景下的功能性監管理念，創設了一個由財政部主管并由財政部長擔任主席、10多家聯邦金融監管機構組成的金融穩定監督委員會以統攝監管標準、協調監管矛盾、處置監管爭端、鑒別系統性風險，并決定監管行為。英國也緊鑼密鼓地推出了一系列以宏觀審慎監管為主題的文件，如2009年2月的《銀行法案》、2009年7月的《改革金融市場》白皮書、2010年7月的《金融監管的新方法：判斷、關注和穩定》等。雖然在各種途徑的宣傳中，我們隨處可以捕捉到這種以權力收縮為特征的統一化運動的正當性，但是在下次危機還沒有到來之前，其正當性究竟何在？——這是一個必須打破沙鍋問到底的問題，對此，分析如下：

其一是規模效應問題。建立統一的金融監管機構，一個可以直接觀察到的好處就是統一的組織結構能夠獲得監管規模經濟。與監管機構分立相比，統一監管不僅可以節減運行成本，而且能夠更有效率地發揮金融人才的作用。由于統一監管機構統合了原分業體制下分散的人、財、物等資源，在整個機構內部可以有效地降低成本，從而更充分地實現“資源共享”。如有學者經過統計就認為，雖然英國金融服務監管局的業務范圍比原有的9個監管機構還要廣泛，但是其1999-2000年度的預算比原來9個機構的預算總額還要低。與此相類似，由于統一監管機構高度包攬了監管權力，所以其可以以

較低的成本為不同需求的市場主體提供監管公共產品，從而能形成監管范圍經濟。

其二是應對監管套利、監管俘獲與監管疏漏問題。雖然監管有利于金融秩序的穩定，但是對于被監管者而言，監管即意味著約束與成本的放大，因此為了改變利益博弈的平衡，被監管者就很有可能利用監管規則之間的差異性、國別監管的強弱不同、不同監管者之間的監管競次等進行套利。在客觀上，監管者與被監管者之間本就是一個具有同向性的利益共同體，存在著一個非陽光化的“養”與“被養”關系，除公共財政支持之外，為了在任期內外更多地獲取被監管者的利益支持，被監管者特別是高層管理人員都會面臨一個“被收買”的風險，從而滋生監管俘獲的道德問題。在問題的另一面，相對靜態的法律規則與動態的金融關系之間總是存在著時滯，且分業監管體制下監管機構之間也總是存在權責不清、信息不對稱以及監管機構之間基于平級無管轄權而產生監管推諉的現象，從而使得整個金融安全網之間出現監管疏漏。在理論上，監管權力的統合恰好能克服這些不足，因為“在統一監管體系下，超級監管機構被賦予明確的監管目標和責任，消除了多頭監管體系下因監管標準差異過大所導致的監管套利和逆向選擇問題。”^[12]

其三是系統性風險遏制問題。在分業監管體制下，一個似是而非的邏輯是：只要每個金融機構的運營是安全的，且每個機構的監管是依專業分工的，整體金融安全必定安然無恙。實際上，這是一個“合成性謬誤”，因為事實證明，對個體適用正確的東西并不能照搬適用于全體。理性地看，統一監管所體現的是“不謀全局者，不足以謀一域；不謀萬世者，不足以謀一時”的整體金融安全理念，其所謀求的是金融系統風險的防控，彰顯的是微觀審慎監管服務于宏觀審慎監管的思維。可以說，在后危機時代，英、美等金融發達國家的金融監管體制再造及其監管權力高密度的回縮，就是金融自由化風潮下這一思想的繼受與發揚光大。

（二）評判

金融監管權力究竟是統攝還是分機構相制，這本身并不是什么問題。最讓市場與公眾關心的，是以權力為中心再造的金融監管體制是否順應了金融客觀規律的要求，及能否確保金融安全，并使公眾不至于成為金融危機與制度改革的犧牲品。而且，反過來看，對理論本身正當性的描述也并不能確保理論的真理性。因此，在對理論本身進行評判時，一個合理的見解就是，對其有必要采取“以其矛攻其盾”的方法。如果理論在其內部的邏輯性方面能實現滴水不漏，那么其可實踐性的程度與效果基本上是可以預見的。反之，如果在理論的內部還沒有完全解決內在的沖突，那么馬上將這種理論付諸于實踐，就顯得有些冒進與唐突。筆者并不質疑也不否定上述統一型監管的比較優勢，但問題是，突出系統性風險防范的統一型監管理論真的無懈可擊嗎？如果答案是否定的，或者寬容地說，如果我們還沒有為缺陷

找到相制的措施，改革者在事實上就將制度的設計當成了“試驗田”，對此，從宏觀與微觀兩個視角作如下展開：

宏觀角度的反思——一種逆法治與規律的理論：金融的規范發展必須走一條法治化的路線。法治在本質上是對專斷權力的一種限制，因此歸根結底地看，它同無政府主義與專制政治都是敵對的。“法律與赤裸裸的權力所具有的那些侵略性、擴張性趨向大相徑庭，因為它所尋求的乃是政治與社會領域中的妥協、和平與一致。一個發達的法律制度經常會試圖阻止壓制性權力結構的出現，而它所依賴的一個重要手段就是通過在個人和群體中廣泛分配權利與權力來達到權力分散和平衡的。”^[8]361法治的終極目的就是以私權有效制約公權的方式將權力趕進制度的籠子中。然而，在后危機時代，凱恩斯主義引導下的統一型監管體制的強化不僅昭示著市場向計劃的妥協，而且更意味著在與代表權力的政治社會的對抗中，市民社會力量的衰落與式微、權利的退縮與權力的集中。如果在強調效率與監管獨立的影響下，統一的監管機構集“定規獨立、執法獨立、預算獨立、機構獨立”于一身，在對這種權力缺乏有效反制的情況下，一個可以預見的后果很有可能就是金融市場內在的運行秩序被打破而紊亂，金融機構守法成本增加，金融創新力受到嚴重抑制，從而最終導致金融秩序與安全再次滑向危險的邊緣，這不由自主地給人一種矯枉過正之嫌。雖然引發危機的原因是多種多樣的，但最客觀、最根本的原因在于監管的失靈。在自省與檢討中，政治社會并沒有對這種玩忽職守的行為進行嚴厲的追責，相反，在宏觀審慎監管的新思維下，作為“作惡者”的權力光明正大地得到進一步的擴張。公正而言，以權力收縮為特征的統一型金融監管體制改革具有反法治的色彩，在一定程度上，這標志著人類法治精神與實踐的輪回式沒落。

此外，金融監管體制改革的國際化趨同也表明，在法治進程中，世界各國的法律建設在慢慢地自我迷失。對于法律的本土自恰性，很久以前，孟德斯鳩就指出：“人類受多種因素的影響，氣候、宗教、法律、政府準則、先例、道德和習慣。這些因素形成了各民族的一般精神?！诓贿`反政府諸原則的條件下，遵從民族的精神就是立法者的事務?！?sup>[13]美國是典型的將分權制衡原則發揮得淋漓盡致的國家，因為“三權分立、相互制衡是美國整個政府體制的核心所在”^[14]。然而，在后危機的變革中，分權相制的“祖訓”受到劇烈的沖擊與挑戰，老牌資本主義國家法治的民族性也在漸失，有限政府正在屈從于全能政府，其法治的基礎也發生了細微的動搖，因為“西方文化中主導的性惡假設及其推演是促成現代西方法治文明和有限政府模式”^[15]的根本所在。性格是個人命運的守護神，其實，對于國家來說，道理亦然。當一個國家的法律建設是以喪失特性為代價時，其合理與否不是當下就能蓋棺定論的。

雖然統一型監管體制改革已是喧囂塵上，但是這其中仍有些問題是必須認真對待的，如國家干預就一定是好的嗎？國家干預的邊界如何厘定？代表權利的市場自由與代表約束的國家干預之間如何平衡？面對經濟金融發展的困境，若我們一味地認為國家干預是破局的節點所在，那么這就是一種先入為主的失策。公共選擇理論早前就認為：“如果說市場不是一種完美無瑕的財富分配機制，那么國家干預也并非解決一切問題的良方，相反，過多的國家干預只會擾亂和破壞經濟生活的內在自然秩序，帶來一系列災難性后果，嚴重危害民主制度的存在?！?sup>[16]因此，一個明智的取舍在于，只有當事實很明顯地證明市場解決手段確實比公共干預解決手段代價更高時，才選擇國家。

微觀角度的批判——一個難以自圓其說的問題：統一型金融監管體制的確立與強化以攻擊分業監管體制的弱點為基礎。那么，值得考究的是，破舊立新的統一型體制就能達到“藥到病除”的效果嗎？答案則不盡然。對于前述的正論，我們亦可以提供有力的批駁。在表面上看，監管規范效應問題能創造一種節約監管成本的預期，但是像壟斷產生壟斷性利潤一樣，監管權力的壟斷也會產生壟斷性的監管成本與監管過度飽和問題，從而最終使監管結果與目標相距甚遠。同時，監管俘獲、監管套利、監管真空等問題也并不是統一型監管體制所能“畢其功于一機構”的，因為在統一的機構下，監管俘獲的理論因子及其現實基礎并沒有也不可能得到有效地清零，且集權所可能導致的內部治理失靈也為監管者進一步被俘獲造就了誘因。在學理上，統一型監管體制是作為金融創新而存在的，但金融監管不可能跟得上金融創新的步伐。在國際監管合作僅限于君子式協作的背景下，監管與創新的反差、現代科技對創新的推動使得監管套利的環境并沒有被惡化，相反，套利具有更廣泛的技術與國際舞臺。

統一型監管體制體現的是以無所不在的權力為基礎的監管“零容忍”，為了達到這一效果，美聯儲主席伯南克在其2007年的一次演講中就指出：“監管最好的選擇就是持續的、原則導向和以風險為本的監管方法應對金融創新”^[17]。實際上，就金融創新對金融市場的影響而言，這是一個徹底的偽命題。對監管套利的反制并不必然產生金融業發展與金融安全保障的效果，相反，合規成本的提升必定會迫使被監管者窮盡一切可能，以擺脫“囚徒困境”。監管辯證法的程式“監管→創新→監管→再創新”所傳遞出的是這樣一種信息，即“金融監管與套利創新之間是一種動態的博弈關系，金融發展一方面需要金融創新作為動力；另一方面，又需要加強金融監管以維護金融安全，以有利于金融業健康穩定地發展。”^[18]沒有對監管套利、監管疏漏等問題慎思明辯而將其視為金融監管權力高度融合的“原罪”，在筆者看來，這無疑是對金融監管體制創新的一種不具有充分說服力的狡辯。統一型監管體制的強化以系統性風險控制為出發點與歸宿，但是在這一目標的實現上，展現在決策者與監管者面前的并不是一條康莊大道。就整體與局部的關系而言，重系統風險而輕個體風險并沒有錯，但是當整個制度的設計與框架的調整是以系統性風險為方向標時，我們就必須對什么是系統性風險如數家珍。事實上，雖然當下關于系統性風險的研究為時已久，且著述豐碩，但是學界仍沒有形成一個獨立完善的理論體系。理論是實踐的先導，在理論對系統性風險還是一知半解的時候，圍繞系統性風險而成的整套制度只能是摸著石頭過河，而這也是人定法在應對金融危機時屢敗屢試的原因所在。

（三）綜述：對分業監管體制的正本清源

人類偉大的思想家培根有句名言：真理是時間的產物，而不是權威的產物。而且，在客觀度上，真理素來不是絕對的，其只有在堅持相對論的基礎上才具有正當性的意義。若面對金融危機的肆虐，出于一時的激情或恐懼，在政治權威的造勢下，我們將宏觀審慎監管及其語境下的統一型監管體制視為世界各國金融監管體制改革目標的圭臬，這就是一種斷章取義、一種莽撞的武斷、一種壓服下的暴力。市場經濟最大的特色就在于自由與社會分工，在于使每個社會主體都能有其位、盡其份，而分業監管體制所展現出的機構分工明確與權責分明恰好與市場經濟的精髓不謀而合。而且，分業監管模式“有助于監管機構的專業化，提高監管人員的專業監管水平，增強監管深度”^[19]。尤其值得我們關注的，是分業監管體制與人類一直苦求的法治精神一脈相承，其強調權利對權力的對抗、權力與權力之間的相克。繼往開來地評價，金融創新、監管套利、監管俘獲等并不具有十惡不赦的“原罪”，相反，它們促進了市場的改良與法律良劣的新陳代謝，因此時下的法律必須為未來事物的發展留下活性的空間，而不是剛性地置一切新生的事物于死地。當我們還原創新的本色而將其拔高到金融企業主體的權利與自由時，那么與其說統一型監管體制的強化表現為對監管有效性的加強，倒不如說它更表現為權力對權利的壓制與侵蝕。

實質上，這里還有一個問題是值得思考的，那就是法治背景

下的法律究竟是保護什么的？筆者認為，包括金融法在內的許多法律制度都旨在保護當下的權利和預期權利的安全，以使它們免受各種強力的侵擾，因為這些強力常常以各種公共的或私人的利益為由而試圖削弱法律結構的平民性、公正性與完整性。為了抑制這一風險，法律就必須能夠抵擋政治或經濟壓力的沖擊，因為所有這些壓力都試圖將強權變成公理。在市場不穩定的背景下，國家干預理論下的宏觀計劃已取得了絕對的優勢，而且這種計劃以立法的方式體現出來，但“市場、法律、語言和國家都是人們行動的產物，而不是對原則思考的產物”^[20]。根據這一看法，“法律并不是立法者所創造的，它是人們在日常社會生活中所創造的，立法者能做的只是發現它并總結它。”^[21]雖然分業監管體制的理論已遭受重創，但是在主流價值取向上，它畢竟不是一無是處，其分權相制的內核更是源遠流長。當兩種價值發生競合時，最公正的取舍方法就是進行利益衡量，即“認識所涉及的利益、評價這些利益各自的份量、在正義的天秤上對它們進行衡量，以便根據某種社會標準去確保其間最為重要的利益的優先地位，最終達到最為可欲的平衡?！?sup>[22]本著“觀點很多，但事實只有一個”的心態，筆者認為單從兩者的價值角度加以評估，在民主政治背景

下，分業監管體制更能體現人類終極的秩序要求。對于人類改造世界的自負，自由主義的論者哈耶克曾語重心長地進行了如下告誡：“我們應當學到足夠多的東西，以避免用扼殺個人互動的自生自發的秩序的方式（置其于權威當局的指導下）去摧毀我們的文明。要避免這一點，我們就必須放棄這樣一種幻想：我們能夠通過刻意的思考而創造人類的未來?！?sup>[9]492統一型監管體制表明了人類對金融安全計劃的抱負，但是迄今為止，這種計劃的效果卻并不理想，因此在面對金融演進的規律與制度化之間的矛盾時，保持一些冷靜與謙卑不僅是必要的，而且也是務實的。

真理在誰的手中，這本身是一個難以確定的、有待實踐檢驗的問題。從上述的思辨可以得出這樣一個結論，即對于一個國家的實踐來說，統一型監管體制與分業監管體制本身并沒有表現為絕對的孰優孰劣，而只存在適合與不適合的問題。究竟采取哪一種權力的組織模式，與一國的歷史、傳統、政治、經濟、法律環境、偏好等密切相關，而與理論本身的優劣關聯度并不太大。在諸多研究中，經濟學者認為，“在一些金融業不發達的國家，通常實行的是統一監管的模式，在一些地域面積較小的國家也通常采用統一的監管模式。與此相對應，在一些金融業比較發達，金融機構眾多，金融業務龐大的國家，則多實行多邊監管模式；幅員遼闊的國家也多實行多邊監管的組織模式?！?sup>[23]雖然在機構配置上，統一型監管體制與分業監管體制呈現反向性特點，但是在目標定位上，兩者之間存在同向性，即都致力于為社會打造一個安全可期的金融秩序，因此無論選擇哪種模式，兩者都具有一些共性的特征，如監管組織結構與監管目標的兼容性、經濟效益優先考慮原則、監管成本節約原則、監管真空消除原則、有益于監管協作原則等。

三、中國的改革之路何在：一個分與合的問題

（一）觀點清理與認識

在論證之前，筆者認為，中國金融監管體制改革的研究言必稱歐美，在研究的范式方面，雷同地表現為“歐美如何改革→中國存在的問題分析→完善建議”的工序。雖然比較法的研究不可能跳出這種“八股文”的格式，但問題是，中國的制度創新就必須走一條“照葫蘆畫瓢”的路線嗎？對此，我們有必要進行窮根究底式的討論。為了更好地了解已有研究的程度，以下對這一論題上的相關觀點進行梳理。

“從長遠看，中國應當走金融統一監管或綜合監管之路，變分業監管為統一監管，建立統一監管、分工協作、傘形管理的金融監管體系。中國金融監管體系的改革目標應當是，建立一個統一的金融監管機構——中國金融監督管理委員會，進行綜合金融管理，負責統一制訂我國金融業的發展規劃，通盤考慮和制定金融法律、法規，……統一調動監管資源?！?sup>[24] “為了應對未來可能發生的系統金融風險，對我國來說，必須建立具有統一協調監管功能的金融監管機構，樹立宏觀審慎監管理念，重點關注整個金融系統的整體性風險，降低金融系統的不穩定性?！盵25] “諸多國家為了適應金融創新與科技進步的要求，紛紛改革其原有的分業監管體制，建立統一的監管機構……。因此，我國有必要借鑒德國的金融監管模式，采用統一監管體制，即另設一個金融監管局，負責我國整個金融業務的監管，將現在的銀監會、證監會、保監會設為金融監管局的下設機構，分別執行對金融行業的監管工作。”[26] “為了保證金融體系的穩定，從而保證實體經濟的健康發展，我國也應該盡快建立宏觀審慎監管的機構模式。”[27] “將目前的銀監會、證監會和保監會集中于金融監管委員會的統一領導下，由此構成一個有層次、有分工的監管體系。”[28] “我國金融監管體制法律改革應引入宏觀審慎監管以保證金融穩定，明確中國人民銀行在宏觀審慎監管中的地位，建立宏觀審慎監管的決策機構，健全信息溝通機制。”[29]

無論是危機之前，還是危機之后，對于中國金融監管體制的改革應向何處去的研討，從來都是一個熱門話題。然而，研究結論卻具有高度的傾向性，即主流的研究者多認為我國也應踏上一條統一化的改革之路。在觀點闡述上，許多人還用了“必須”、“有必要”、“應當”之類的強勢措辭，來強調其結論的正確性與不可挑戰性。這種霸氣的措辭是否真正意味著中國的金融體制改革必須如此呢？對此，筆者深不以為然，因為觀點的正確與錯誤從來就不是由贊成人數的多少來決定的，也不是由權威來樹立，其準確性與否必須由實踐來檢驗。如果因為歐美等大刀闊斧地進行了“大部制”的金融監管體制改革而認為這種模式也必定適合于中國，那么在道理上，其就犯了以偏概全的大忌，且也悖于法律創新所具有的規律，其后果則有可能是南桔北枳。對此，休謨曾言：“如果一個哲學家一旦抓住了某個他喜愛的原理，而這個原理也許能說明許多自然現象，他就會把這個原理擴大說明整個世界。”^[30]從客觀角度說，“多邊監管或統一監管本身并沒有絕對的優劣之分，選擇何種監管體制既取決于一國的金融業發展狀況，又要受政治、文化、歷史甚至地理等方面因素的影響。”^[31]因此，不顧及中國的國情而貿然地將這種運動式的金融監管體制改革模式引入中國，是欠深思熟慮的。除上述理由外，“統一論者”還犯了三個前置性的錯誤：

其一是參照對象選擇的錯誤。比較有益于觀點的精確與合理，但是不合理的比較很有可能延伸出的就是謬誤。對于歐美等主流金融發達國家而言，統一金融監管體制的改革可能是正確的，因為這是對其以前體制內生缺陷的自我修復與彌補，其改與不改的參照物是自己，而非其他。然而，在這一問題上，我們不是在和自己的過去作比，不是在發現問題的基礎上對原有的體制進行溫和式的改良，而是進行“大躍進式”的廢舊立新，這無疑背于法律的妥協性、穩定性的內在要求。為了確保金融秩序的穩定與經濟金融的可持續發展，金融體制的法律革新必須是也只能是平穩推進型的，而絕不能是暴風驟雨式的運動。在體制創新參照的對象上，我們只能以

自己的過去為參照，而不能將西方的模式不加分辨地全部移植。

其二是缺乏背景認識。究竟應該采用什么樣的金融監管體制，是一國對其政治、經濟、歷史傳統、國民素質、法治水平等因素綜合考評的結果，而不是無視基礎條件的斷然嫁接。在論證中，許多人將“中國金融業的界限日益模糊、金融控股公司日漸興起、監管尋租”等現象作為必須采取統一體制改革措施的理由，可問題是，中國的金融創新、中國金融業的業務品種、中國的金融人才素質、中國的法治程度等能與被選為參照的國家一分高下嗎？——這是一個不證自明的問題。法律結論的提出必須有前提，無前提而得出的結論無異于紙上談兵式的空想。

其三是忽視與淡化了中國當代的法律使命。當代中國的法律使命是什么？當下中國的法律教育、法律研究、法律實踐都服務一個目標，即依法治國，同時使“法律必須被信仰”成為每一位公民的潛意識。為了實現這一目標，我們的路線是從情感走向理性、從不自由走向自由、從身份走向契約、從計劃走向市場、從政治社會走向市民社會，而西方的路線則有些相反，其表現為從自由走向克制、從市場走向適度計劃、從市民社會走向強權的政治社會。這兩種反向性的路線決定了歐美的金融監管體制改革是權力的收縮，是從市場走向適度的計劃，是大量的私法公法化，而基于我國的實情，我們的改革是強調權力對權力的制衡，是權利對權力的相克，是從計劃更多地走向市場。對此，澳大利亞前總理陸克文曾指出：“社會民主主義者持有第三條道路既拒絕國家社會主義，也排斥自由市場原教旨主義。他們積極支持市場經濟，但是主張市場只能在混合經濟體中發揮作用，而國家的角色是管理者和公共產品的贊助者與提供者?！盵32]

（二）對中國改革之路的思考

中國金融業的運營模式與金融監管框架深受歐美的影響，特別是受到美國模式的影響。在這些國家都另起爐灶之際，我們究竟是何去何從呢？是隨波而流，還是淡定依然故我？在各種學說泥沙俱下之時，這是一個必須理論得清清白白的方向問題，對此，分析如下：

其一，金融監管體制廢與立，或改與不改，必須尊重國情與金融發展的規律。如前所論，在根本上，一國金融監管體制是由本國的政治經濟體制和金融發展程度所決定的，因此識別與判斷一國金融監管體制有效與否

以及是否必須改頭換面，其關鍵因素在于它能否為經濟的發展保駕護航，能否確保金融體制的安全，以及金融創新的活力沒有受到人為的抑制。雖然在多種輿論的渲染下，統一型金融監管體制改革似乎已成為世界各國金融監管體制革新的方向標，但是客觀地看，完全實行統一監管的國家并不多，且也多局限于少數金融發達國家，在實踐中，其并沒有成為真正的主流。不能回避的是，我國金融監管體制確實存在一些內生的問題，如協調機制差、監管真空、監管尋租等，但是在總體上，我國時下機構分立的監管體制還是比較適應國情的制度選擇，本次金融危機的考驗就是一個事實勝于雄辯的證明。

學無止境，其實對于法律的創新來說，其理亦然。如果一國將本國的金融立法創新惟它國馬首是瞻，那么無論該國如何努力，也總是追趕不上它國法律因時而變的步伐，而使其法律的發展處于不正常的被動應付之態。而且，更重要的是，當我們是以代表最先進的理念的國家作為參照時，在急功近利之下，也難免會出現一種事與愿違的拔苗助長的負效應。雖然全球化帶動了法律理念與規則的趨同化，但是在本質上，主權概念下的法律發展應該是由內至外的，一國的法律制度構建也必定選擇一條以“獨立發展為主、學習發展為輔”的路徑。如此之論，并不是表明中國的金融法治只能“坐井觀天”，只能固守當下的分立模式，而是想說明中國金融監管體制的變革必須考慮國情、民情與法情，必須走一條不失本我的發展路線。

其二，當下問題的解決?；谥袊鹑诒O管體制應走改良路線的定位，針對當下存在的問題，我國可以采取以下舉措：一是強化監管合作機制。早在2004年，中國銀監會、證監會、保監會就正式簽署了金融監管方面分工合作的備忘錄，明確了“分業監管、職責明確、合作有序、規則透明、講求實效”的指導原則。雖然該文件的出臺表明了我國在分業監管體制下對功能監管的態度，但是“軟法”性質的“備忘錄”并沒有從底子里解決依金融產品的功能實施監管的問題，且將央行排除在外的作法也不符合《中國人民銀行法》所規定的其對系統性風險兜底監管的現實。對此，筆者的思考是，為了防范系統性風險與實現監管“一個都不能少”，我國有必要采取行政法規的形式將這種“軟法”變成“硬法”，從而實現“備忘錄”從君子協定向法律的嬗變。同時，必須擴大合作主體的范圍，將其從上述三大機構拓展到五家機構，即將央行與財政部也納入合作機制中。二是進一步明確三大金融監管機構的職責分工。分業監管模式的最大優勢就是不同機構之間的職責涇渭分明、監管有專攻。當下，我國應當對三大監管機構的權責進行系統性的清理，以消除職責的交叉，盡可能地杜絕監管真空的存在。在另一方面，為了預防監守自盜與監管俘獲現象的發生，我國必須借助“嚴刑峻法”來使潛在的不合作者知有所禁而不敢犯。三是確立有效的監管監督機制。無論是在分立模式還是在統一模式下，為了保證監管效率，監管者無不集定規權與執法權等于一身。權力的集中不僅易于導致權力的誤用與濫用，更甚的是，它更可能對被監管者造成“合法但不合理”的傷害以及合規成本的增加，而這一權力風險的防范對于素來具有“官為民做主”傳統的我國來說尤為重要。因此，與分業監管模式相適應，我國有必要植入監管權約束的制度，例如，除接受國務院領導外，金融監管者還應接受全國人大及其常委會的建議與咨詢等監督，創建金融監管監察制度、監管信息公開制度與監管規則公開咨詢制度。同時，也可以考慮在人民法院增設金融特別法庭，以便專門高效地處理監管者與被監管者之間的訴爭。

四、余論

立于純理論的角度，關于分立型與統一型的監管體制存廢之爭是沒有多大意義的，因為每一種模式都是特定歷史時期的產物，都具有各自不分高下的比較優勢。如果在法律文明的旗幟下，我們認可“權力需要權力的相制，權力需要權利的對抗與中和”之類的理念，筆者寧愿得出以下結論：分業監管模式更加契合人類的需求，因為人類始終對權力過于集中存在恐懼感。統一型監管體制是作為對金融危機反思的成果而存在的，在客觀上，如果既有的制度確實存在這樣或那樣的缺陷，那么矯正的合理性是不容置疑的。如果金融危機異化為一種政治上借力打力的工具或手段，金融監管體制創新的意義就被扭曲，人類對金融系統安全性的渴望也只能是“畫餅充饑”。如此之說，并不是斷然地否定統一型監管體制的合理性與其對癥性，而只是想闡明以下觀點：在人類對社會治理模式的探索中，沒有一種理論、規則與制度是至善至美的。實際上，任何一種法律理念與制度都是一柄具有自傷能力的雙刃劍，若使用不當，國家與民眾都會雙受其害。在社會秩序的構建中，崇尚法律、法治與權威并沒有錯，但是，當服務于人的法律將人變成規則的奴隸時，我們就必須質問“法律應當是什么”。當下，在金融監管體制的轉型中，我們就面臨著這一緊迫的問題。對于國家的實踐來說，宏觀審慎監管理念下的金融監管權力整合并非一個行與不行的問題，但是當這種實踐是以掩蓋或淡化公權對私權的侵占，是以消解法治的平衡精神為代價時，我們就有充分的理由來表達疑問。而且，對于這種“正當性”的分析，歷史提供了事實性的反證，因為前期金融監管體制的功能化改革并沒有阻止金融危機前進的步伐。事實上，金融危機并不可怕，其本是經濟體運行中的一種正?，F象，是在市場供求作用下對自身循環機制的一種能動性反應與調適，可怕的是，“天災性”的金融危機在政治的博弈下成為一種“人禍”，而這也正是我們在進行制度揀選時不得不警惕與嚴防死守的風險。

從表面上看，分業模式與統一模式之爭折射出的是在特定的歷史時期法律制度該不該轉向及如何轉向的問題，這種爭論反映出的是經濟學與法律學之間在理念與價值方面的激烈較量，如統一模式推崇的是效率與規模效應，分業模式突出的是分權與公平的理念。在法律人的討論中，人們多認為，“雖然經濟分析法學從頭到底都被經濟學包裹得嚴嚴實實，但是法律和法學卻始終是其理論的出發點和落腳點。”^[33]經濟分析法學“實際上走了一條制度主義的路線”^[34]。對于諸如此類的結論，作者實不敢茍同。在某種程度上，統一監管模式的風生水起與狂飆突進就表明，在兩大學科的交鋒中，法律學的敗退、衰弱與邊緣化，它代表著經濟學效益觀對法律學正義觀的勝利。對于這種尷尬的局面，應該如何評價呢？如果從民以食為天的角度加以評價，效益論無疑更可靠，更具有說明力，畢竟其經濟指標可以量化，相反，正義觀則只是一個模糊不清、只可意會而難以言傳的概念，實證法學流派對正義論的不以為然也證明了這一點。再回過來看，經濟的法律分析研討也并不是由法學人士發起與引導的，相反，是由科斯、卡拉布雷西等經濟學家領軍的，其標志性成果就是科斯的《社會成本問題》與卡拉布雷西的《關于風險分配與侵權行為法的一些思考》。對于這種旁落的風險，霍姆斯就曾提醒過：理性地研究法律，當前的主宰者或許還是“白紙黑字”的研究者，但未來屬于統計學和經濟學的研究者^[35]。因此，通過本文的論證，筆者的另一點感觸就是，在連帶的社會關系下，如果法律的研究者試圖最可能地接近法律的真理與規律，就必須放下自己的身架，摒棄學科的分野與法律規則萬能主義的妄想，轉而從政治、經濟、歷史等多個視角來研究現實中的法律問題。

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Review and Reflecion on e Innovaion of Poscrisis Financial Regulaion： From e Perspecive of Insiuionalizaion and Compreensiveness

LI Siqi

（Law Scool of unan Universiy， Cangsa 410082， Cina）

Absrac：

In e poscrisis era， under e guidance of macroprudenial regulaion docrine， compreensive financial regulaion srucure as gained worldwide accepance for wic e academic circle gives ig praise. Meanwile， many old a Cina sould go wi e ime and reform is financial regulaion sysem is way. Reasonably， ere is no absolue rig or wrong abou e dispue beween compreensive or insiuional mode. For a counry， i is of grea imporance weer i is compaible or no. Besides， in academic researc， e risks of power concenraion and reducion of privae laws sould no be ignored.

Key Words： posfinancial crisis； financial regulaion srucure； arrangemen of power