民事案件“調解優先”政策再思考

摘 要：

目前的民事案件調解優先政策在實踐中容易引發強迫調解問題。近期的司法實踐表明，新《民事訴訟法》所確立的先行調解制度不但無助于解決該問題，還存在將其進一步放大的風險。通過對法院調解的V字型歷史趨勢以及調解過程中法官與當事人地位的分析，我們可以發現，強迫調解的根源在于我國法官對于調解本身掌握了過強的主導權和控制力，這種權力與近年來法院面臨的客觀困難相結合形成了法院的調解偏好，中國社會糾紛的現實狀況又給調解制造了大量的客觀障礙。法院的調解偏好與調解在中國社會的現實障礙相沖突，才引發了強迫調解。在無法徹底放棄調解優先政策的現實條件下，應改革現行的法院調解考核機制，增加評價指標，將案件具體情況與當事人自然狀況作為考慮因素共同納入考核體系。

關鍵詞：調解優先；先行調解；強迫調解；調解偏好

中圖分類號：

DF72

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.05.13

一、“調解優先”所引發的強迫調解問題

法院調解這一糾紛解決方式在新中國的法治進程中已經經歷了幾番起落。本世紀初，以法院和其他機關團體合作共同調解糾紛為主要特點的“大調解”工作機制開始興起。2009年至2010年間最高人民法院連續發布了兩份與“大調解”相關的帶有司法解釋性質的文件，在這兩份文件中，最高人民法院采用不同的表達形式確定并反復強調了“調解優先”的糾紛解決思路。學術界普遍認同的觀點是，在司法政策層面，調解已經再次成為法院優先選擇的糾紛解決方式。2012年8月31日修訂通過的《中華人民共和國民事訴訟法》（為行文方便，以下簡稱為《新民訴法》）第122條規定“當事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調解的，先行調解，但當事人拒絕調解的除外”，初步確立了先行調解制度。根據最高人民法院一些法官的解釋，先行調解制度與《新民訴法》中另一新增的調解協議的司法確認程序都是對既有司法實踐經驗的總結，它們共同構成了人民法院在實現訴調對接，建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制工作過程中的重要成果^[1]。

事實上，“調解優先”政策在確立過程中，反對與質疑的聲音也從未停止過，該政策引來最多批評聲音的一點就是：受該政策影響，法院（尤其是一些基層法院）過分追求調解率，發生了很多帶有強迫性質的調解。客觀地說，對于這樣的問題，法院系統并未視而不見，甚至在一定程度上可以認為，先行調解制度正是為了解決上述問題而確立的。某中級人民法院院長的觀點具有一定的代表性，他指出，在傳統的民事訴訟模式下，主審法官或合議庭既是調解主體，也是審判主體，由于具有雙重身份，本應該以當事人自愿、合意為基礎的調解容易變成法官主導下的強制調解。正因為法官的雙重身份容易給當事人造成無形的壓力，就容易產生“以勸壓調”、“以拖壓調”、“以判壓調”等違背當事人意愿的現象和嫌疑。所以，建立訴前調解工作機制，可以實現調審適度分離，完全地尊重和體現當事人的意思自治，實現處理結果的公平公正^[2]。就在司法實務部門對先行調解制度在糾紛解決中的作用發揮抱有較高期望的同時，學術界也有學者對該制度給予了比較正面的評價，支持該制度的學者認為“長期以來，由于立法疏漏，我國的法院調解制度是調審合一，不僅調解法官和主審法官重合，而且也沒有獨立的調解程序，因此，存在著‘調解與審判功能混淆’的問題，并一定程度存在‘以判壓調’、‘以調拖審’的現象。先行調解制度的正式入法，即旨在通過構建獨立的訴前調解程序，實現‘調審分離’”^[3]。

上述觀點的出發點與愿望無疑是美好的，但僅就先行調解制度這半年多的運行狀況來看，卻似乎有些事與愿違。已經有比較敏銳的媒體發現，在目前的先行調解制度下矛盾糾紛實際沒有分流，只是法院沒有立案而已。因為沒有進入正規的立案程序，也沒有規定什么樣的民事糾紛適宜先行調解，一些法院把它當成了“口袋”程序，只要當事人不明確拒絕，所有民事案件都列入了先行調解的范圍，成為立案的一個前置程序，無形之中增加了訴訟的周期，反而容易為人詬病。許多地方為此制定了先行調解的程序性規范，但要求并不嚴格，實際操作中隨意性很大，容易形成“抽屜”案件，該調不調，該立不立，拖延不辦。一些法院則直接規定一線辦案人員自調自立自審，調、立、審不分，往往先入為主，不利于案件的公正審理^[4]。這樣一些問題的出現與前述認為先行調解可以達到遏制“以判壓調”、“以調拖審”作用的觀點無疑存在著很大的矛盾。

事實上，對于上述調解中發生的各種問題進行一個簡單總結，我們可以發現，無論是先行調解制度確立之前早已存在的“以判壓調”、“以調拖審”問題，抑或前述的那些先行調解制度確立之后發生的“口袋程序”、“抽屜案件”問題，外部表現形式雖有所不同，但究其實質，都是法院或者法官個人違背一方甚至雙方當事人意愿，采取拖延或其他不恰當的方式對當事人施加壓力，強迫其接受調解方案。正是由于這樣一些問題存在，“調解優先”政策在很多情境下已經異化成為了一種“強迫調解”。

二、法官對調解的主導權與控制力分析

（一）先行調解與強迫調解并不存在直接關聯性

對于前述認為通過確立先行調解制度，實現調審分離就可以解決強迫調解的觀點，即使在實證方面數據還比較缺乏，無法進行準確有效驗證的條件下，我們仍然可以從比較的角度或從邏輯推理出發，發現其不合理之處。

首先，就比較的角度，世界上法治發達國家或地區在調解與審判的關系上也都不是一概實行調解獨立，典型的如我國香港特別行政區民事訴訟中實行的就是典型的調審合一^[5]。即便是那些實行調審分離的國家，例如美國，司法實踐中法官在審理案件時依然會主動勸告雙方當事人進行調解。而這些國家或地區的民事訴訟也并未發生嚴重的法官強迫調解問題。

其次，從演繹推理出發，該觀點的核心思想認為通過確立先行調解制度，一定程度上實現了調解程序的相對獨立，從而對于強迫調解問題也能夠起到遏制作用。上述邏輯演繹過程可以簡化為下圖（圖1）：

如果可以假定先行調解制度本身設計特點決定了過程A的演繹推理是正確的，在沒有進一步深入分析研究的情況下由此直接推導出過程B同樣成立仍然是不妥當的。事實上也沒有任何證據可以證明調解一旦獨立于審判程序就不會發生強迫調解的問題。

就具體表現形式而言，強迫調解無疑與當事人自愿調解原則相矛盾。關于自愿原則在先行調解制度下的體現，在先行調解程序中，自愿原則應當包括當事人有權按照自己的意愿選擇是否進入先行調解程序、選擇調解的內容、自主決定是否讓步等。理由在于自愿性是調解的根本特性，自愿原則體現了法院對于當事人訴權的尊重。最高人民法院法官在對先行調解制度進行解釋時同樣強調了調解自愿與當事人的處分原則是一致的，是私法自治的基本要求，同時也明確指出了應防止案件久調不決[1]273-275。

上述觀點可以從制定法層面解釋目前先行調解在司法實踐中出現的強迫適用問題。一言以蔽之，違反了當事人自愿調解原則，相關法律規定貫徹落實不到位。但這樣的解釋僅僅停留在規則層面，并不足以幫助我們準確把握先行調解的相關問題，更加談不上解決問題。同樣值得注意的是，《新民訴法》在修訂過程中對先行調解的規定，還曾經經歷過從強制適用到自愿適用的轉變。《新民訴法（草案）》第一次審議稿對先行調解作出的規定是：“當事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調解的，先行調解”（第25條）。這一規定雖然沒有明確規定先行調解可以強制適用，但由于法律本身并未規定哪些糾紛屬于適合調解的糾紛，而這一辨識和判斷權必然會交給法院和法官，于是便引起了人們對法官誤用、濫用判斷權強制當事人調解的擔心。在全國律師協會就《民事訴訟法》修改向全國人大法工委提出的修改建議中，要求刪除這一可能導致強制調解并致使立案更加困難的規定。或許是考慮到律師界的批評和反對的態度，2012年4月提交審議的《新民訴法》第二次審議稿在先行調解的規定中增加了“但當事人拒絕調解的除外”，這一但書性質的規定保留在最終通過的文本中^[6]。

結合上述立法背景，我們可以看到，先行調解制度正式確立之初甚至確立之前，對于這項制度可能發生問題的各個環節其實都已經有所預見，也進行了強調并采取了一些預防措施，但強迫先行調解的情形依然“如期而至”。雖然成功預見卻未實現成功預防，這就更加需要突破規則層面，對先行調解中當事人和法院的交互作用進行更加深入的分析，力爭有所突破，發現導致強迫調解問題的根本原因。

（二）法院調解歷史的V字型變化趨勢

眾所周知，過去的二十余年是中國社會發生深刻變革的時期，轉型期社會的一大特征就是社會矛盾容易激化，糾紛高發。這一點在民事訴訟領域表現得尤為明顯，改革開放以來，法院審理的民事案件數量幾乎年年攀升。根據歷屆全國人民代表大會最高人民法院院長所做的工作報告，1990年《第七屆全國人民代表大會第三次會議最高人民法院工作報告》中提到1989年全國各級法院共審結民事案件1808538件，2012年《第十一屆全國人民代表大會第五次會議上最高人民法院工作報告》中提到2011年全國各級法院共審結民事案件488.7萬件。22年的時間增長了接近300%。正是在這樣一種司法形勢下，民事案件調解結案或經過法院組織調解后當事人自行撤訴的比例（即現在法院系統所謂的“調撤率”）卻呈現出一個明顯的V字形變化趨勢。1990年《第七屆全國人民代表大會第三次會議最高人民法院工作報告》提出1989年“民事、經濟糾紛案件，采用調解方法解決的，占這兩類案件總數的百分之七十以上”。隨后十幾年時間關于調解的數據沒有再出現在最高人民法院的工作報告中，直至2005年第十屆全國人民代表大會第三次會議上才又重新提到“各級人民法院審結的各類民事案件中，訴訟調解結案的1334792件，調解結案率31%，許多基層法院調解結案率達70%以上”。在接下來的幾年內，調撤率不斷攀升，直至2012年《第十一屆全國人民代表大會第五次會議上最高人民法院工作報告》中提到的“著眼于妥善化解矛盾，堅持‘調解優先、調判結合’原則，規范調解行為，提高調解質量，一審民事案件調解與撤訴結案率為67.3%”，再次接近了1990年的數值。

一般認為，上述數據中調解率的起伏客觀反映了法院調解這一糾紛解決方式最近二十幾年間所經歷的起落。但值得注意的是，同樣在這二十幾年間，理論上應該與調解率存在密切關系的兩個因素卻一直是相對穩定的，一是法院審理的民事案件本身的增長趨勢相對穩定，簡言之，案件數量不斷增長，糾紛種類不斷增長，爭議金額不斷增長，中間并沒有出現明顯的下跌。二是關于調解的法律規定相對穩定，嚴格來講，從1991年至2012年的21年間，《民事訴訟法》中關于法院調解的規定都沒有過任何變化。兩項重要的外部因素保持相對穩定，調解率卻出現較大的起落，是否說明在糾紛之外，法院調解至少在一定程度上還受到其他力量的主導或控制？

（三）調解過程中當事人與法官地位

如前所述，自愿調解原則與當事人的處分原則是一致的，是私法自治的基本要求。不論是在奉行當事人主義訴訟模式的英美法系國家抑或堅持職權主義訴訟模式的大陸法系國家，對于是否進行調解，如何調解，都賦予了當事人充分自由選擇的權利。這可以視為一種理想化狀態，所謂“理想化”是指隱藏部分前提條件后得出的比較滿意的結果，此處隱藏的前提條件是當事人的自身條件與外部環境都充分保障其自由選擇的權利。就我國目前而言，大量的普通當事人在自身條件方面法律知識都比較缺乏，加之歷史遺留的官本位思想的影響，在法院與法官面前表現過于弱勢，直接導致法官在提出先行調解后不會、不能或不敢明確表示拒絕。外部條件方面，前述弱勢當事人往往又都很難獲得充分有效訴訟代理幫助。在內外部條件結合作用下，很多當事人最終喪失了對先行調解的主導權。

就法官而言，歷史遺留的官本位思想的影響同樣存在，加之近年來“大調解”工作機制對法官提出的要求。先行調解的主導權從弱勢的當事人一方轉移到強勢的法官一方可以認為是一種必然的結果。而且特別值得注意的是隨著權力所屬的轉移，這項權力的屬性在現實司法實踐中也從訴權轉變得越發類似審判權，這一過程如下圖（圖2）所示。

圖2

根據糾紛解決的一般理論，調解作為糾紛解決方式的一種，與其他糾紛解決方式的區別是非常明確的。其中調解與糾紛當事人自行和解的最大區別在于調解引入了第三方幫助解決糾紛；與訴訟的最大區別在于調解中第三方的所發表的意見不具有強制力。在這樣的機制下，調解的功效與作用是非常不確定的，具體如下圖（圖3）。

通過圖3我們可以發現，就宏觀而言，在完全不存在第三方意見的當事人自行和解與第三方意見具有強制效力的訴訟兩點之間，調解的功效與作用既可能弱小到接近于無效（無限趨近于當事人自行和解），又可能強大到接近于具有強制效力（無限趨近于訴訟）。而在微觀層面，具體到每一起民事糾紛個案，在其他外部因素，如糾紛本身包含的法律關系、糾紛當事人的自然狀況已經固定的情況下，調解能否發生功效、在何種程度上發生功效，主要取決于參與糾紛解決的各方主體（包括糾紛當事人和法官）對調解本身的偏好或傾向性。相關主體如對調解方式解決糾紛存在偏好或因其他原因傾向于采取該種方式解決糾紛，則調解發揮的功效就會越強，反之則越弱。

在理想狀態下，調解功效的發揮本應取決于參與糾紛解決的當事各方與法官的合力作用，同時這也是立法者的本意。但在中國現實的司法環境中，身為糾紛解決主體重要角色的當事人在這一作用過程中事實上是缺位的，法官與當事人的合力轉變為法官單方面作用力。而具體到先行調解制度，在先行調解主導權從當事人一端轉移到法官一端的同時，調解本身固有的不確定性又進一步強化了法官對先行調解的控制力，并最終導致在大量民事案件中，是否能夠通過調解方式解決糾紛（請注意，這里并不考慮最終的調解結果是否符合公平正義），法官成為了關鍵性的因素。

事實是，不論糾紛本身呈現什么形態或法律如何規定，在法官傾向于拒絕采取調解方式解決糾紛的歷史時期，調解率都會偏低；而在法官偏好采取調解方式解決糾紛的歷史時期，調解率就會上升。這最終導致最近二十余年來我國法院調解出現了一個明顯的V字型走勢。

三、法官調解偏好成因及障礙分析

如本文開篇所言，我們目前正處于法官集體偏好采取調解方式解決糾紛的歷史時期。這一歷史時期大致始于本世紀初，在2003年全國高級人民法院院長會議上，最高人民法院將“加強訴訟調解工作，提高訴訟調解結案率”作為落實司法為民的重要舉措進行了布置。時任最高人民法院院長肖揚在2004年十屆全國人大二次會議上的工作報告中就指出要“加強訴訟調解，充分發揮調解解決糾紛的職能作用”。2004年的全國高級人民法院院長會議上，肖揚又提出了“能調則調，當判則判，判調結合，案結事了”的司法原則^[7]。訴訟調解的能力已經被列為當時法官應著重增強的四種能力之一并多次加以強調。2008年，王勝俊接任最高人民法院院長后，進一步推動了法院調解，建立了“大調解”工作機制，確立了“調解優先”政策。2013年《新民訴法》中增加了先行調解制度與調解協議的司法確認程序。基于這樣的歷史條件，不難預見“調解優先”政策會繼續作為法官解決糾紛的優先選項，而在這其中，先行調解制度很可能將會成為“優先中的優先”。

（一）法官調解偏好成因

一個最直接的解釋是，法官們對于調解或先行調解的偏好從本質而言依然是最高人民法院確立的“調解優先”司法政策的延伸。“調解優先”這一政策產生的社會歷史背景，前文已經有比較詳細的介紹。可以說正是鑒于社會矛盾沖突比較劇烈的現實，政策的制定者更加希望可以通過調解的方式盡量緩和社會矛盾。

上述解釋有一定的合理性，但仍顯不足，最大的缺陷在于它只能解釋決定法官調解偏好的外部因素，對于法院或法官自身所固有的那些容易引發調解偏好的因素缺乏深入研究。事實上近年來法院與法官表現出的越來越強的調解偏好與他們自身在整個糾紛解決體系中所處的位置與環境有著密切的關系。而且在這當中，上級法院與下級法院、法院領導與一線法官之間還存在一定的區別。

對于上級法院和法院領導而言，近年來，隨著公民權利意識與法治觀念的不斷覺醒，大量糾紛涌入法院，當事人都希望可以通過司法手段實現權利救濟。但是對于法院而言，一方面存在案多人少的壓力，無法在較短時間內處理眾多當事人權利救濟的請求。另一方面，在我國現實的政治體制下，司法權威尚未真正樹立，法院在國家權力體系中事實上處于偏弱勢的地位。一些特定類型的糾紛，法院客觀上也不具備幫助當事人實現權利救濟的能力。面對兩方面的壓力和困難，即使中國社會的現實條件已經決定了調解難以取得歷史上曾經有過的輝煌，調解仍然成為了法院在最短時間內可以找到的擺脫困境的方法。相應地，上級法院與法院領導為了保證法院系統擺脫困境的目的最終可以實現，專門針對調解制定了一套比較嚴格的量化評價辦法，對于“調撤率”的考核自然應運而生。

而對于下級法院與一線法官而言，調解在主動與被動兩方面都會發生作用。主動方面，法院調解由于在法律上被視為雙方當事人對于糾紛法律關系協商一致的結果，不受實體法律規范限制，一般也不會產生上訴或錯案追究的問題。因此可以很方便地作為一種制度上的“避風港”。在處理一些比較困難的案件時，即使當事人不愿意調解，法官為規避自身風險也會選擇繼續調解。而單純就先行調解制度而言，由于被設計在起訴階段，前文也有所提及，與立案程序會發生天然的聯系。近年來法院由于前述提及的案多人少以及能力不足的困境，立案審查呈現出越來越嚴的趨勢，先行調解制度的引入，事實上為法院立案審查提供了一項新的制度工具，這一點在案件壓力比較大的基層法院表現得尤為明顯。先行調解可以解決一起糾紛，法院就可以少受理一件案件。由于先行調解畢竟會存在一定的成功幾率，納入先行調解的案件越多，先行調解成功的案件絕對數量自然會增加，加之將案件納入先行調解對于法院來講也并不增加更多的成本。在這樣一種激勵機制下，法官自然都會傾向于將起訴的案件首先納入先行調解。這也就導致了前文曾經介紹過的先行調解成為“口袋程序”的問題，只要當事人不明確拒絕，所有民事案件都列入了先行調解的范圍，成為立案的一個前置程序。

被動方面，近年來下級法院與一線法官面臨的考核壓力也在不斷增加。為了彰顯“調解優先”司法政策取得的成績，越來越多地方把調撤率作為一項重要的指標考核法院和法官。“上有所好，下必甚焉”，提高調撤率成為法院工作的重要目標后，很多法院還圍繞調撤率制定了一系列激勵措施，如對調撤率高的法官給予表彰，將調撤率作為晉升職務時重要的參考條件，甚至把調撤率的高低同法官的獎金掛鉤，組織調撤率高的法官外出休假等。此外，對于法官其他方面考核的數據也會間接影響法官的調解傾向。前文提及的很多法官將調解作為制度“避風港”，在很大程度上也是源于對上訴率與發改率（二審發回或改判）的考核。在這樣的考核壓力之下，調解自然成為了優先的選擇。

（二）法官調解偏好障礙

需要注意的是，雖然調解已經成為目前法官主觀上偏好選擇使用的糾紛解決方式，但中國社會糾紛的現實狀況卻給調解制造了大量的客觀障礙，這樣的客觀障礙在先行調解制度下還存在著被進一步放大的危險。

學界一般都將現行的法院調解視為中國法治的“本土資源”，這一資源主要來源于中國古代鄉土社會的調解制度及中國共產黨領導下的新民主主義革命時期的調解制度。應該說，不論是中國古代鄉土社會的調解制度抑或中國共產黨領導下的新民主主義革命時期的調解制度在特定的歷史時期都取得了成功。我們在肯定這些制度優越性的同時也應該看到，這些制度的成功與當時的社會歷史條件是分不開的。這些有利的社會歷史條件至少包括以下幾方面：

首先，上述調解制度的成功都發生在傳統的農業社會中，民事交易不發達，百姓在思想上厭訟，因此糾紛數量相對較少，對抗強度也不高，一旦偶有發生，也易于調解。

其次，新民主主義革命時期的調解制度誕生于革命戰爭年代，為了最大限度地節約社會資源，保障戰爭需要，各革命根據地大都完全放棄了對民事糾紛適用訴訟程序，代之以調解。

最后，新民主主義革命時期的調解制度還具有一個特別的有利條件，那就是在與其同時并存的國民政府的糾紛解決模式進行對比和競爭過程中，國民政府糾紛解決模式（也就是傳統訴訟模式）所暴露出的司法腐敗、費用過高、程序復雜以及近現代法制與廣大農村社會現實相矛盾等問題更加凸顯出調解制度的優越性。

很明顯，上述有利條件在當今中國社會幾乎全部消失。前已提及，改革開放以來，社會主義市場經濟不斷發展的過程中，公民權利意識逐步增強，人民法院每年審理的民事案件數量、類型與糾紛金額都在不斷增長，近年來，伴隨著社會深層次矛盾不斷顯現，起訴到法院的民事糾紛當事人之間的對立與對抗程度也越來高，這些對于調解成功率的影響是顯而易見的。糾紛本身的特征就已經決定了很難再通過傳統的調解方式加以解決。加之先行調解制度又被設計在起訴階段，此時距離糾紛發生時間比較接近，更加難以組織當事人進行有效調解。如果我們再將糾紛當事人做一個經濟人假定，必須獲取足夠的成本收益信息才能做出最終的行為選擇。換句話說，在訴訟中，獲取的信息越充分，對未來的預期越準確，調解成功的可能性就越大。那么在先行調解制度下，由于訴訟程序才剛剛啟動（嚴格來講甚至可以說尚未正式啟動），對于訴訟相關信息的掌握肯定是不夠充分的，對于訴訟未來的發展方向也無法預測，此時的糾紛當事人更加不可能接受調解。

通過上述分析可以發現，當今中國社會民事糾紛的客觀狀況與先行調解制度的天生屬性決定了這項制度在適用上必然會發生很大困難。而很多法官主觀上偏好使用先行調解制度主要源于其手中掌握的對調解的主導權及超強的控制力。客觀上的不適宜與主觀上的偏好適用必然會發生矛盾沖突，而這一矛盾沖突的直接產物，恰是前文多次提及的“口袋程序”、“抽屜案件”與強迫調解問題。

四、解決問題的思路

通過上述對于“調解優先”政策的分析，我們

可以發現所謂“調解優先”主要是法院為了擺脫自身困境，利用其對于調解事實上享有的主導權和超強控制力單方面推行的政策，該政策本身并不符合當今中國社會民事糾紛的現實情況，法院系統有必要重新檢討該政策并進行修正。

最理想的做法自然是徹底放棄“調解優先”政策，嚴格尊重當事人處分權，讓調解與訴訟在各自的領域內發揮作用，宏觀政策層面不再進行誰更優先的定位。但是在今天的中國社會，要想做到這一點，難度將會很大，如果再考慮到法院與法官現實的困境，就更加不可能實現了。相較之下，在承認法院與法官現實困境的前提下盡可能減小“調解優先”政策所帶來的一系列負面作用的做法似乎更加具有可操作性。

“調解優先”政策帶來的主要問題在于很多案件被不合理地納入到先行調解或調解中，這方面問題可以借助社會學中關于組織激勵的相關理論進行一個簡要分析。根據組織社會學觀點，在法院調解領域，上級法院、法院領導與下級法院、一線法官之間實際上形成了一種委托—代理關系。作為委托方的上級法院與法院領導希望作為代理人的下級法院與一線法官可以按照委托方的目標采取行動，適用調解（包括先行調解）的方式解決民事糾紛。但是基于社會組織的層級性，委托方與代理人之間會存在信息不對稱問題，作為代理人的基層法院或一線法官對于信息（此處特指與案件調解有關的信息）的掌握肯定會比身為委托方的上級法院或法院領導更加充分。此時，委托方為了有效控制代理人，就會給予代理方一定的激勵。而此處的激勵，也就是前文多次提及的考核制度。

從組織激勵的角度分析，法院系統現有的對法院調解工作的考核機制至少存在兩方面問題，首先在于測量表現的準確度不高，調撤率的數值無法客觀反映調解是否有利于糾紛的公正解決，是否有利于保護當事人的合法權益。其次是有效信息不足，如果試圖對法院調解工作進行準確全面評價，除調撤率外，案件本身包含的法律關系，糾紛當事人自然狀況都屬于有效信息指標，應共同納入考核體系。

綜合上述分析，“調解優先”政策在短時間內還不會退出歷史舞臺，為防止其帶來的強迫調解問題因為先行調解制度的確立被進一步放大，至少應考慮對現行的法院調解工作考核機制進行修正，不再單純考核調撤率，增加評價指標，將案件具體情況與當事人自然狀況作為考慮因素共同納入考核體系。這樣才有可能準確反映法院調解的實際功效。至于先行調解制度，如前所述，由于其本身設計特征決定了其更容易引發法官的適用偏好，同時鑒于這項制度剛剛確立，很多法院還未將其正式納入調撤率考核體系，建議最好保持現有狀態。

上述建議，可以視為在承認中國社會現實狀況與法院系統的現實困境后提出的一種折衷解決方案。折衷即意味著不會是解決問題的最佳方案，但卻可能是相關利益主體最能夠接受的方案。古語有云：“不積跬步，無以至千里；不積小流，無以成江海。騏驥一躍，不能十步；駑馬十駕，功在不舍。鍥而舍之，朽木不折；鍥而不舍，金石可鏤。”筆者希望可以通過這樣一步步鍥而不舍的努力，最終建立起一套公正高效的糾紛解決體系，為中國社會帶來持久的穩定與平和。

參考文獻：

[1] 奚曉明.《中華人民共和國民事訴訟法》修改條文理解與適用[M]. 北京：人民法院出版社，2012：265-275，388-412，273-275.

[2] 臺建林，劉文鼎.調審適度分離巧避“以判壓調”嫌疑[N].法制日報，2010-10-25（05）.

[3] 徐卉.先行調解的規范與適用[N].人民法院報，2012-10-17（07）.

[4] 特約評論員.先行調解不能成為立案“擋箭牌”[N].江蘇法制報，2013-06-06（02）.

[5] 蔡虹.大陸法院調解與香港訴訟和解之比較[J].中國法學，1999，（4）：145.

[6] 李浩.先行調解性質的理解與認識[N].人民法院報，2012-10-17（07）.

[7] 姚志堅.“調解熱”與法院調解制度的現代轉型[J].法律適用，2005，（9）：69-70.

Reink of e Policy of “Giving Prioriy o Mediaion” in Civil Case： From e Analysis of “Mediaion Firs” in Civil Procedure Law （2013）

CAI Yongxi

（Law Scool of Souwes Universiy of Finance and Economics， Cengdu 611130， Cina）

Absrac：

e curren policy of “giving prioriy o mediaion” in Civil Case may easily cause problems of compulsive mediaion in pracice. Judicial pracice sows a Preliminary Mediaion Sysem esablised by Civil Procedure Law （2013） will no elp solve e problem bu make i worse. By e analysis of e “Vsape” isorical rend of cour mediaion and e saus of judges and e paries in e process of cour mediaion， e roo of compulsive mediaion can be aribued o e judges’ dominan and conrol force in e course of mediaion， e combinaion of e force and e objecive difficulies cour faced in recen years formed e cour preference of mediaion. Bu e realiy of Cinese social dispues made a lo of objecive obsacles o mediaion. Preferences of mediaion is in conflic wi e realiy of e Cinese sociey obsacles， finally leading o compulsive mediaion. Since e policy of “giving prioriy o mediaion” can’ be compleely abandoned， e exising evaluaion mecanism of cour mediaion sould be reformed. Evaluaion index sould be increased， specific circumsances of case and e naural condiions of paries sould be bo added ino e evaluaion sysem.

Key Words： giving prioriy o mediaion； preliminary mediaion； compulsive mediaion； preference of mediaion