土地保障對農村社會保障替代性分析

摘要：對于我國農村的社會保障，土地的經濟保障性弱，風險分攤性差，缺乏強制積累財富化解風險的機制，其效用外溢全社會但卻沒有建立起與受益邊界相匹配的供給制度-組織邊界，不具備社會保障四方面的基本特征，不具有對社會保障的替代作用。土地不勝農村社會保障之重，卻因被動承載保障功能而損失土地效率和農業績效，首重保障功能的農地產權制度安排實際上帶給農民的是負效用。政府需在土地之外提供社會保障公共品，以剝離土地的保障功能，釋放土地的生產效率。

關鍵詞：土地制度；農村社會保障；生產要素；公共品

中圖分類號：F062.6文獻標識碼：A

收稿日期：2013-03-13

作者簡介：蔡少琴（1975-），女，廣東澄海人，暨南大學經濟學院博士研究生，研究方向：公共經濟學；李郁芳（1957-），女，福州人，暨南大學經濟學院教授，博士生導師，研究方向：宏觀經濟運行與政策、政府規制。

基金項目：教育部人文社會科學研究項目，項目編號：10YJA790103。

一、問題的提出

隨著人民公社體制的解體，國家向村社讓渡土地所有權，同時也轉嫁了社會保障公共品的供給義務，國家事實上不再承擔農村公共品開支；村社則以向成員分配集體所有的土地來體現對成員的保障[1]。每個農戶承包了一塊農地從事農業生產，家庭有了較為穩定的收入來源，貧困、失業、工傷、疾病、養老等困難被認為能一攬子得到解決。土地作為農村社會保障的替代物，長期承擔著為農民提供基本生活、就業的直接保障功能和養老、醫療的間接保障功能[2]。現行土地產權制度設計中顯著考慮、鄭重顧及了土地保障功能的因素，集體所有制的主要道義目標是為9億農民提供生存保障[3]。

對土地制度的社會保障功能的研究，可以追溯到Jmaes C. Scott的農民“道義經濟”理論。溫鐵軍 （2002） 明確提出，農地現在最主要的功能不是生產資料而是社會保障[4]；呂軍書等（2011）認為農地規模化制度安排要首重農地的保障功能[5]。但是，近年來不少學者看到了農地保障功能的缺陷及其弱化的趨勢，尤其看到了農地制度安排彰顯保障功能而抑制土地效率和農業績效的負面影響（賴盛中，2003；曹正漢，2007；陳希勇，2008），異議之聲絡繹不絕，圍繞強化還是弱化土地保障功能問題的爭論迭起。如在以土地為保障的制度安排下，使用權不穩定造成土地生產性投入不足，均田承包造成經營零碎低效，農民淡漠農業收益卻倚重農地保障，低效、甚至無效占用土地，粗放經營、拋荒浪費，造成土地流轉集中困難和配置劣化。

土地保障效用與產出效用的享有主體同為農民，如果土地確實能夠發揮與社會保障同質的作用，保障功能的長期貢獻或許抵消掉損失的農業生產效率還有剩余，對于整個農民群體產生總福利提升的效果，則可得到效用最大化主體——農民的認同。既然農地制度在保障功能與生產要素功能之間只能顧此失彼，容忍二元化的社會保障體系存在也不失為次優的選擇。在一個“整個社會沒有別的手段替代土地做農民的保障”[6]的較長時期內，在保持保障功能的前提下，損失的生產效率還有望經過農地制度某種微調、變通（如建立運行良好的土地租賃市場[7]）得到一定程度地挽回。而若土地不堪社會保障之重，卻要為此花費沉重的效率代價，當前首重保障功能的農地制度安排則大有可商榷之處。這樣，問題就歸結為對土地兩方面功能和效率的權衡。本文認為，首先要厘清土地能否承擔社會保障功能的問題，或者說土地保障對社會保障是否具有替代性的問題，在此基礎上對土地兩種功能及其效率的比較取舍才有意義。

二、土地保障對農村社會保障的替代性分析

社會保障是社會、集體組織或個人儲存物質財富，牢實墊底以供不時之需，在危機時刻耗用儲存、集聚的物質財富，抗災御變，維持或確保社會成員基本生活，使其免于陷入困境，減少震動，消除隱憂，對經濟社會生活起平穩作用的機制。從以上含義，本文歸納了社會保障四方面的基本特征，據此逐項比較土地保障與社會保障的異同，分析土地保障對社會保障的替代性。

（一） 經濟保障性

社會保障的實施是對生活資料這類物質財富的耗用[8]。現代意義的社會保障通常以社會保障基金的形式實現，遭遇風險的社會成員可以非常便捷地將獲得支付的保障基金轉化為生活資料。為便于比較，我們區分土地保障的兩種形式：與土地農業經營權相聯系的實物保障形式和與土地所有權流轉相聯系的貨幣保障形式。

1.實物形式的土地保障。土地只是一種生產資料，不是人們可以直接享用的生活資料，須由農民從事農業生產，取得土地收獲物供給生活資料。這意味著，在經濟保障性方面，土地保障的“可兌現性”弱。在農民遭遇疾病、傷殘、災害等風險時，并不能期望從土地上即期獲得物質救助，彌補損失，渡過難關。農民年老時，土地上也不可能有現成的產出，供養其基本的衣食住行。所謂土地的養老保障功能，實際上是一種憑借土地收入的代際轉移實現的家庭養老。至于土地的醫療保障功能，只不過是說農民可以依靠土地收益支付一定的醫療負擔。從這種意義上說，土地為農民的社會保障提供了條件，而非農民的社會保障本身。既然僅作為一個條件，土地保障作用的發揮有賴于與勞動力要素和自然生產過程等條件相結合。土地轉化為保障生活的物質財富過程，一方面可能因其他條件不具備而無法完成，另一方面可能因各種條件的契合度而影響轉化率。前者比如農民在年老體衰、重病纏身、遭遇天災人禍等喪失勞動能力，或外出打工等，土地與勞動力與農業自然生產過程相分離的條件下，承包的地塊雖在，卻起不了實際的養老、醫療、低保、失業保障的作用；后者比如過多勞動力投入到有限且不斷減少的耕地資源上，新增產出所能轉化形成的邊際經濟保障遞減，勞動者得自土地的平均“失業保險”水平將持續弱化直至從土地上“失業”。

土地經濟保障功能的強弱取決于土地實際收益。當前戶均土地農業收益由于以下幾方面原因趨于下降，一是農業生產比較收益率持續低下，二是土地配置劣化，三是人口的擴張和土地非農化進程造成人多地少局面突出，戶均保有土地數量和質量縮減。相對于不斷攀升的基本生存成本，土地收入對農民生存的支持程度日益“攤薄”，土地保障作用正日漸式微。

2.貨幣形式的土地保障。土地貨幣形式的保障，指的是間接的、與使用權流轉相聯系的保障[9]。通過土地使用權的有償流轉，承包者獲得一定的資金收益，體現為一次性的轉讓金或者定期的租金、土地分紅等，從形式上看具備了經濟保障的特征，能夠為農民應對當期生存困難提供切實的物質基礎。這種以資本化土地收益為基礎的保障，實際上采取對農業生產實物形式保障的提前折現來取得保障資金的給付。承包者雖無須親自從事農業生產即可獲得收入換取生活資料，但在土地依法保持農業用途不變的前提下，土地資本化收益只能由其農業生產實物收益派生而來，并未從根本上改變土地保障的屬性。

近年來，認識到土地直接保障的局限性，部分研究視角轉向給農民以土地財產收益為基礎的間接保障思路，認為可通過完善農地流轉，改善農業生產績效，使農民獲得更多物質財富，為在農村建立現代社會保障體系提供物質基礎[10]。這種解決方案突出了土地的配置效率，能夠一定程度上協調土地保障功能和生產要素功能之間的矛盾，可能兼顧保障農民基本生活和推進農業產業化經營雙重目標。然而在農村社會保障問題上，這只是一種“新瓶裝舊酒”式的改革，保障資金來源仍是土地農業收入，由土地產出在承包者和實際經營者之間分配而來。土地產出分配給承包者部分體現為保障，分配給實際耕種者部分則體現收益。認為這樣一來農民的保障問題就迎刃而解的觀點，可能某種程度上過高估計了農業生產效率。即便是現代規模化、產業化的農業，如若不具潛力產生充足的利潤供土地承包者和耕作者分配，就難以產生土地流入需求，難以形成土地流轉市場，間接的土地保障因此無從實現。目前在我國，土地經營性收益微薄，經營者普遍無力承擔一筆額外的地租成本，租種需求疲軟，流轉價格低廉，土地市場交投低迷。期望以承包地財產性收益代替經營性收益來解決農村社會保障問題缺乏現實基礎。

通過對土地兩種保障形式的分析，與社會保障相比，土地保障呈弱經濟保障性。

（二）風險分攤性

社會保障的主體和核心部分是社會保險，遵循保險的大數法則。風險的發生和分布有一定概率，而保險具有分攤風險的功能，能夠依靠集體的力量實行互助共濟，把集中在少數單位和個人的風險損失分散給多數單位和個人承擔，通過這種轉嫁方式體現整體利益一致基礎上的互相幫助、互相支持的一種資金再分配關系。簡言之，社會保障通過風險的分散化解來實現對少數遭遇困境者的保護，構成一種安全機制。

與社會保障相比，土地保障在風險分擔、患難共濟方面的表現如何？現行土地集體所有制安排力圖實現“均平”和“濟困”兩重保障目標，分別對應成員權優先原則和生存權優先原則[3]。平均分配土地并根據變動的人口頻繁重新調整的土地制度，突出了成員權邏輯，被認為考慮了為每個成員提供生存必需品的社會準則，能給集體帶來某種風險分攤收益，具有一定的社會保險功能[7]。這一安排以每個個體面臨相同的潛在風險為預設，并試圖通過分配給其大致等量的承包地塊來均攤風險，實現“同等”保障。誠然，農民直接經營土地產生自給自足性收益，自產自用的糧、菜、油等，既滿足農民的基本生活消費需求，又保護農民免受通貨膨脹之害，過濾掉部分市場風險，體現一定的生存保障效應。在大多數村莊，表面上看起來人人有土地，人人有保障。然而，正如曹正漢（2007）所認為的，均平的人均耕地在正常年景下尚不足維生，即使不考慮生病和遭遇意外事故，農民也可能陷入難以自拔的貧困泥潭[3]。這一點透過純農業農村居民年收入長年低于國家規定的農村居民貧困線[10]的現象顯露無遺，故“均平”未必能夠“濟困”。所謂均分土地某種程度上實現了對農戶的保障，只是一種狹隘的、水平低下的保障。

同時，目前基于均平土地承包的保障，實為一種 “興衰自負”的封閉式保障，不存在分散消化風險的機制。個體農民只能依靠分得的“一畝三分地”，依靠家庭成員自身的力量，獨自承擔風險，應對災難或困難，獨善其身，自求多福。農戶依托承包地，“承包”了對自己的風險保障。王勇等（2006）從實物期權的角度透視現有的農地產權制度，指出土地保障的性質僅僅是通過風險鎖定機制來規避農業經營上的風險，而不是通過風險分散的辦法來幫助農戶轉移風險，所以不是社會性保障[11]。可以預見，由于缺乏風險分擔機制，風險在哪一塊土地上突發，一旦損失超過農業產出的補償限度，保障就將從哪一塊土地上垮塌。即使考慮到變賣土地獲得的財產性收益有可能足以彌補風險造成的損失，土地的保障效用也將一次耗盡，而非長期存在、持續發揮作用。土地保障如此脆弱、不穩定，以致在所有的災難變故和社會風險面前，每一個體農戶，雖背靠土地，卻唯有孤身作戰，與風險抗衡。

（三）強制統籌性

社會保障通過社會統籌來實現對弱者的接濟。為了籌集、積累充足的資金建立社會賬戶，實行社會互助共濟，必須在風險可能分布的廣泛范圍內，有計劃、有保證地進行保險基金的積蓄。為此，要求社會成員交出自己收入的一部分，統一管理、統一調劑使用，用于向當期的弱者提供幫助，以及補償未來可能的風險損失。這種積蓄不同于為自我保障進行個人賬戶的自愿儲蓄。社會保障的提供有賴于社會賬戶的形成、積累和再分配。由于在現期收入與未來風險之間的權衡中后者往往被低估，社會成員多半吝于貢獻出自己部分現期收入，社會賬戶很可能無法形成足夠的基金規模有效抵御較大范圍的風險，這正是馬斯格雷夫（1998）提出的德優公共品（merit goods）有效供給的命題。德優品的配置，若從社會基本價值考慮，由私人需求引致的供給將處于次優水平，市場供求均衡的結果是“不滿意的”。這要求存在一個高于個人之上的“權威機構”，為實現社會整體利益，對個人的消費作出“滿意”或“不滿意”的價值判斷，并據此進行供給的干預，提供出“滿意”的德優品供社會成員消費。社會保障屬于德優公共品范疇，通常由國家導向、乃至某種程度上強制民眾消費社會保障公共品，培育社會抗風險能力。現代基金型社會保障往往運用一定的強制性手段，依法統一征收社會成員個人收入的一部分，轉化為全社會的保險基金。

土地保障是否具備這種強制積累和社會化分配的機制？顯然，在土地產權制度設計中，是考慮了統籌再分配的因素的。首先，國家力量和資源退出鄉村社會之初，統籌配置財富的唯一途徑就是統籌配置土地。以低個人化的農地制度安排解決農村社會保障問題對國家來說是一種成本較低的方案[7]。集體掌握了依據村社人口變動調整土地分配或為此預留機動地以獲取收益的權力，類似于建立起一個集體統籌賬戶，集聚、控制了部分資源。土地不定期調整行為如同對農民課征隨機稅，分割出完整土地產權中的部分權利。集體通過土地的再分配來實現保障的再分配。問題是權利的賬戶與財產的賬戶畢竟不同。地權的強制統籌更多側重應對 “均平”存在的同質風險，疏怠了分布不均、不可控的、無從預測的生存風險。同時，我國的農村土地制度近年來正在朝向承包關系更多穩定、更少調整的方向變動，大大壓縮了集體土地賬戶統籌配置的空間。另外，為了對面臨生存威脅的成員施以援手，要求集中一部分土地收益用于扶危濟困。農村稅費時代實行的鄉級、村級范圍的提留和統籌（三提五統），按承包地面積向農戶提取少量土地收益用于公共事務，一定程度涵蓋了生存保障。比如村提留中的公益金用于五保戶供養、特別困難戶補助、合作醫療保健以及其他集體福利事業，鄉統籌也包含有優撫的款項。不過 “三提五統”涉及的只是極其有限的保障項目，在人均耕地收益本不足維生時，從中分割少量的收入作濟困用途，除了加重農戶的生計負擔，發揮的濟困作用其實微乎其微。稅費改革乃至取消農業稅后，鄉村統籌已不復存在，社會保障需要一定的經濟基礎來實現風險的消散化解，而目前在我國農村，這一經濟基礎尚沒有建立起來。

（四）社會性公共品屬性

社會保障是一種典型的社會性公共品，效用波及全社會，對社會穩定和國家長治久安具有重要意義。尤其在我國現階段，有效的農村社會保障公共品供給能夠增強農村社會成員的經濟安全感和消費預期，拉動農村消費需求，密切關系到擴大內需、增強國民經濟活力、保持中長期經濟持續穩定增長等社會發展目標前景。

公共品的經濟邊界和政治邊界相互匹配是實現公共品供求平衡的基本前提。經濟邊界涵蓋所有從此公共品中受益的個體，政治邊界則指為保證支付者與受益者相互匹配而設立的制度——組織結構，理想的政治邊界應該正好與公共品的受益個體相對應[12]。基礎教育、公共醫療、社會保障等基本公共服務，其效用除了滿足直接消費者的需求，更有助于整個國家和社會的穩定、公正、安全、繁榮等基本價值目標的實現。這類社會性公共品中包含了消費者私人可分的利益，如社會保障對被保障人直接發揮的扶危濟困的作用，還包含了對規模龐大人群的溢出利益。這類物品在布坎南的物品分類坐標中屬于“極大規模群體中部分可分的物品和服務”，他認為，當公共因素很重要時，物品的供給組織，至少其融資應是集體化的，通常以“財政”領域內活動的形式出現[13]。即強調政府應承擔基本公共服務的職責。

邊界匹配理論要求建立與社會保障公共品覆蓋全社會的經濟邊界相匹配的政治邊界，以實現其供求均衡。供給制度——組織結構的公共性以及保障金來源的社會性，在對社會保障這一公共品的諸多研究中，幾乎不存在異議。但是由于歷史原因，我國城鄉之間長期存在著有形或無形的藩籬，公共品政治邊界受到人為阻隔難以自然發育、動態延伸以適配經濟邊界。城市與農村運行著二元的、互不交集的公共品供給體制，在社會保障問題上也不例外。社會保障品的政治邊界，城市和農村各自為“政”，涇渭分明，這是不爭的事實。有一種觀點引用土地所有權的城鄉差異來解釋國家對農村公共品投入的現狀：城市的土地屬于國家所有，而國家已經將農村土地所有權交與村社，相當于向農村地區撥付了供給社會性公共品的物質基礎，體現出政治邊界的公共性。溫鐵軍（2002）認為，承擔提供農村社會保障的主體是村社，依據是村社作為土地財產權主體，必須相應履行提供公共品的事權[4]。按此邏輯，農村社會保障外溢向全社會的利益以土地財產權的形式反饋給農村，雖然經過迂回的路徑，兩個邊界仍能大體達到匹配，農村社會保障品的供求應能保持大致均衡，因而我國農村獨特存在的“農地保障公共品”基本符合邊界匹配理論，具有存續和發展的價值。

這種觀點似是而非。本文作如下分析：

村社通過土地承包關系對成員提供“農地保障公共品”，而土地承包遵循村社成員權原則。如果說供給社會保障品的土地是政治邊界，從社會保障品中受益的農民是經濟邊界，村社成員則是“農地保障公共品”的意愿經濟邊界，是其意圖供給保障的范圍。土地產權制度設計的初始目的是政治邊界等于經濟邊界。問題在于，目前農民工和兼業農戶的普遍存在使經濟邊界出現了分化與歧義，兩個邊界的適配發生困難。

第一，不從事農業生產的農民工以及半工半農的兼業農戶按其村社成員身份享有土地承包權，他們的理性選擇是消極占有土地以保有一定的保障手段。土地難以滿足這部分人的社會保障需求，因為他們主要從事非農產業，面臨的風險主要是與工業化大生產和市場競爭相關的失業、工傷等，而閑置或粗放經營的農地產出極低，處于“最低保障農業”狀態，與城市生產相關的潛在風險相比，土地實際收益無異于杯水車薪。以撂荒土地為例，按照土地實物保障與貨幣保障兩種保障形式的分類，在土地拋荒期間，與土地使用權相聯系的實物保障賬戶的價值為零，與土地所有權相聯系的財產保障賬戶趨于貶值。這一點不難理解，正如前面分析過，受耕地用途限制，土地財產性收益派生自土地經營性收益，拋荒的土地由于失去經營管理和投入，將日益不適合耕種，在其財產性收益上體現為價值的下降。兩個賬戶的總和對土地承包者發揮的保障作用極其微弱。因此，撂荒的土地作為政治邊界，產生不了土地產權制度設計所預期的保障效用，供給不了意愿經濟邊界所要求的公共品，實際經濟邊界小于意愿經濟邊界。村社土地提供的保障，覆蓋不到所有村社成員。可見制度運行中政治邊界發生效率損耗，被“撂荒”或“粗放經營”了。

第二，在農村耕作土地、從事農業的地地道道的農民，他們是農地保障公共品負有保障責任并能夠實際發揮保障功能的對象，而作為實際經濟邊界，只能憑借承包給他們的土地享有薄弱的、不充分的保障。由于前述離土或半離土的農民不放棄土地，擠占了土地保障的索取權，事實上政治邊界所動員的資源中相當一部分從農村流失，外溢到城市和工業，造成顯著的正外部性。從城鄉關系來看，農地保障公共品的經濟邊界大于政治邊界，其后果是供給不足，這既體現在政治邊界的萎縮，即“最低保障農業”造成農業效率的損失上，也體現在經濟邊界的擴散，即農地保障公共品產生的效用在農業人口與非農人口之間的此消彼長上。農地制度安排不能防止村社提供的保障向城市溢出，被城市分割，某種意義上這是農村公共品向城市的“倒貼”。

第三，城市化進程造成耕地不斷減少，并沒有相應完成失地農民市民化的轉變過程。伴隨著農業用地轉非，村社可用以供給農民社會保障的土地資源減少，但相當一部分失地農民的保障責任仍留給村社，滯留在農村土地保障體系內。土地不斷被征用而需要由土地提供保障的人口卻未轉移，人口和社會負擔被甩給農村社區和剩余的農地[5]。被征地農民依據村社成員權仍寄望于并且不得不寄望于繼續從村社獲得保障，從而加劇了土地保障在村社成員間的競爭，使土地保障資源變得更加稀缺。土地被動承載著越來越密集的人口的保障責任，卻只能產生越來越少的農業產出。從供給保障的物質基礎即農業用地的面積來看，農地保障公共品的政治邊界縮小了，但意愿受益邊界保持原狀，兩個邊界不止不匹配，且差距日益拉大。

可見，土地保障不具備社會保障必備的社會性公共品屬性。

三、結論與政策

鑒于土地保障與社會保障之間呈現明顯的異質性，土地保障無法替代社會保障，犧牲土地生產效率換取保障功能便得不償失，這是土地應當去保障化的根本原因。土地只有卸下保障責任，剝離保障功能，才能釋放其應有的生產效率。

本文分析結論雖然與眾多研究的“弱化土地保障功能”主張無太大差異，但政策并不是把土地保障從農民那里生硬拿走，也不贊成“土地換社保”的某種所謂土地制度的創新安排來推動農村社保問題解決的方案。農民永遠無法舍棄土地帶來的安全感，除非存在另外制度化的、穩定的保障帶給他們同等甚至更勝一籌的安全感。在未建立和完善農村社會保障體系的條件下碰觸地權制度與現存的土地保障，顯然只會引發巨大的阻力。本文無意討論土地所有、分配、使用制度的變革方向，但認為農業比較利益的提高、土地流轉形式的創新、發展農村社區保障等種種探索，都只是致力于做加強土地保障功能或擴展土地保障內涵的文章，卻不可能自動實現土地保障向社會保障的嬗變。當前由于一味強調農民擁有土地作為其保障，城鄉分割的二元社會保障體制持續存在發展，農民仍然被排拒在規范的社會保障體系之外。剝離土地的保障功能，意味著在土地之外提供社會保障，使農民不再依付內嵌于土地中的保障。與農村社會保障公共品受益邊界相適應的保障資金來源主要是社會性的財政資金。國家不能回避對農村社會保障品的主要供給責任。不論目前建立城鄉一體化社會保障制度客觀上存在多大難度，不論將經過怎樣的漸進和過渡，農村社會保障改革的目標，最終是向農民提供公平的惠及全民的社會保障體系。并且很重要的一點是，這個保障體系的經濟基礎須外生于土地，獨立于土地，保障資金來源與土地收益（包括土地經營性收益和財產性收益）相脫鉤。任何漸進的實踐，都應行走在趨向供給農民土地之外的社會保障品的方向上。

在堅持土地保障向社會保障過渡目標的前提下，對那些仍然與土地緊密結合著的農業生產者，除了應毫無差別地享有一般標準的社會保障以外，仍然保留土地的社會保障功能，實際上讓土地在充分發揮其生產要素功能之外提供了一個“額外的禮物”，即對農業生產的激勵。事實上這不僅是合理而且是必要的。由于農業的弱質性，農民與市民在產品市場交換關系中處于劣勢；由于我國農村勞動力過剩，農村勞動者在與資本的談判中同樣處于不利地位。即由于在市場關系中農民難以扭轉弱勢的地位，則社會有理由在公共品成本的分攤和收益分享上改善他們的處境，使他們因此能在土地上安居樂業。

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（責任編輯：李江）