境內人民幣銀行卡清算組織的反壟斷法監管

摘要：中國銀聯是目前我國境內唯一的人民幣銀行卡清算組織，應預防和制止其濫用基礎網絡業務的市場支配地位排除、限制發卡和收單等競爭性業務領域的競爭。本文在論證《反壟斷法》對中國銀聯的適用性基礎上，著重分析中國銀聯強制推行POS直聯的壟斷行為本質，指出其涉嫌濫用基礎網絡業務的市場支配地位，實施了拒絕交易和搭配銷售。制止中國銀聯的壟斷行為，保護市場公平競爭，不僅需要理清反壟斷法監管與中國人民銀行監管的關系，還要剝離縱向一體化企業“銀聯商務”。

關鍵詞：銀行卡清算組織；濫用市場支配地位；POS直聯

中圖分類號：F062.9文獻標識碼：A

收稿日期：2013-03-25

作者簡介：王文祥（1979-），男，江蘇鹽城人，華東交通大學經濟管理學院教師，經濟學博士，研究方向： 產業經濟理論與政策；張良成（1980-），男，江西鉛山人，南昌航空大學經濟管理學院教師，武漢大學教育學院博士研究生，研究方向：產業組織政策。

基金項目：國家社會科學基金項目“銀行卡組織競爭與反壟斷政策研究”，項目編號：12CJY001。

銀行卡清算組織是通過建立跨行交易清算系統，向成員機構提供跨行交易轉接清算服務的組織，如維薩（Visa）、萬事達（MasterCard）和中國銀聯。中國銀聯是目前境內唯一的人民幣銀行卡清算組織，獨家經營境內人民幣銀行卡跨行交易轉接清算業務。自中國銀聯成立以來，多次發生與之相關的爭議事件，如2004年多地商戶集體罷刷銀聯卡，2005年中國銀聯發函計劃收取跨行查詢手續費，以及強制推行POS直聯等，這些事件均涉及中國銀聯的壟斷問題。關于中國銀聯壟斷地位和壟斷行為的爭論迄今大多見諸于媒體，規范的經濟學分析并不多見。已有的研究主要集中在銀行卡清算組織基礎網絡業務的反壟斷問題上（董維剛和張昕竹，2007；岳中剛，2007；程貴孫，2010），對銀行卡清算組織的壟斷行為鮮有研究。

從技術經濟特性來看，銀行卡跨行交易轉接清算這一基礎網絡業務具有較大的成本弱增范圍，因而在較大業務量范圍內具有自然壟斷性，并且具有顯著的網絡外部性。因此，各國在銀行卡跨行交易轉接清算領域的市場結構大多呈現高度壟斷特征，主要被維薩和萬事達等寡頭所壟斷。基于相同原因，并且出于扶持自主品牌銀行卡清算組織的需要，賦予中國銀聯在一定時期內的獨家壟斷地位是必要的。但與此同時，應該預防和制止中國銀聯濫用基礎網絡業務的市場支配地位排除、限制發卡和收單等競爭性業務領域的競爭。本文在論證《中華人民共和國反壟斷法》（下文簡稱《反壟斷法》）對中國銀聯的適用性的基礎上，著重分析中國銀聯強制推行POS直聯的壟斷行為本質，據此提出了兩點反壟斷法監管建議。

一、《反壟斷法》對中國銀聯的適用性

首先，關于自然壟斷行業的反壟斷法適用問題。在自然壟斷行業改革以前，各國反壟斷法普遍對其采取“整體除外適用”而由政府嚴格規制的監管①模式。但是，隨著經濟、技術和全球化的發展，一方面是自然壟斷的概念被重新厘定，傳統的自然壟斷行業可能不再具有自然壟斷性；另一方面是自然壟斷的業務邊界發生了變化，傳統自然壟斷行業內的業務被分為自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務（即競爭性業務）。因此，經濟學理論已不再支持對自然壟斷行業整體除外適用反壟斷法。一般認為，自然壟斷性業務主要適用政府規制（如價格上限規制和進入規制），而競爭性業務適用反壟斷法；然而，即便是自然壟斷性業務，其經營者的壟斷行為（如濫用市場支配地位的行為）一般仍是反壟斷法適用的對象②。可見，無論是對所謂自然壟斷行業，還是自然壟斷性業務，反壟斷法都是可以適用的。由于我國《反壟斷法》沒有專門針對自然壟斷的除外適用規定，按照上述理論分析的邏輯，從原則上看，無論中國銀聯經營的業務是否具有自然壟斷性質，《反壟斷法》對其都是可以適用的，但監管對象并不是中國銀聯的壟斷地位，而是中國銀聯可能實施的壟斷行為。

其次，關于中國銀聯的業務性質與《反壟斷法》適用問題。根據中國銀聯官方網站的資料，中國銀聯除了建設和運營銀行卡跨行交易清算系統（CUPS）這一基礎設施，還在受理終端維護、發卡數據處理等領域實現了對相關業務集中、統一的專業化處理，其產業服務體系構成如下：銀聯商務有限公司（簡稱銀聯商務）、銀聯數據服務有限公司（簡稱銀聯數據）、銀聯電子支付服務有限公司、銀行卡檢測中心（北京銀聯金卡科技有限公司）和中國金融認證中心（CFCA）。其中，銀聯商務是中國銀聯的全資子公司，從事銀行卡受理的市場專業化服務，為發卡機構、特約商戶和持卡人提供銀行卡收單專業化服務；銀聯數據是中國銀聯的控股子公司，主要業務是計算機軟件研發和銷售、系統集成、數據處理（發卡處理、主機托管等）及相關的技術咨詢和技術服務。以上資料清楚表明，中國銀聯通過銀聯數據、銀聯商務等子公司的形式進入了發卡和收單等專業化服務領域，將業務范圍從一定范圍內的自然壟斷性業務延伸至競爭性業務領域，顯然不能整體除外適用《反壟斷法》。中國銀聯完全可能濫用其在基礎網絡業務領域的市場支配地位，在發卡、收單等競爭性業務領域采取排除、限制競爭的壟斷行為，對此《反壟斷法》理應適用。此外，中國銀聯基礎網絡業務的監管主要由行業規制機構——中國人民銀行③負責，但鑒于中國銀聯壟斷地位獲取和維持的特殊行政背景，為避免“規制俘獲”問題，明確《反壟斷法》一般適用的原則很有必要。

二、案例分析：“強制推行POS直聯”

（一）案例簡介

POS間聯是指POS機具連接到提供機具的收單機構的主機系統，當發生POS交易時，交易信息先發送給收單機構，判斷為跨行交易后，通過銀聯網絡將交易信息發送給發卡機構，然后信息流再沿路返回；如果判斷為行內交易，則直接由行內系統處理。POS直聯是指POS機具直接連接到銀聯主機，當發生POS交易時，交易信息直接發送給相關的發卡機構，然后信息流再沿路返回。

中國銀聯通過一些地方金融監管機構，要求各收單銀行將POS間聯改為POS直聯，并將商戶交給銀聯商務④管理，名義為提供專業化外包服務，然而，這種所謂的“外包”服務卻違背了銀行卡產業的正常規范。具體表現在：（1）服務對象反常。銀聯商務打著“收單業務外包機構”的名號，卻聲稱以發卡銀行為服務對象，事實上一旦其成為收單業務的實際經營者，“外包”概念即不存在。（2）收益方式反常。銀聯商務往往一方面將原本應由收單機構所有的收益“轉讓”給發卡銀行，如將原“8：1：1”的分配模式，改為“9：1”⑤，即發卡行“9”、轉接機構“1”，另一方面卻通過向發卡銀行收取POS機具租賃費、服務費等方式變相享有收單機構收益。（3）權利與義務關系特殊。銀聯商務與商戶簽訂協議，享有收單機構收益，卻不承擔收單機構的經營風險（黃建軍，2004）。中國銀聯強制推行POS直聯的行為從一開始就引發了諸多爭議。《中國人民銀行關于規范和促進銀行卡受理市場發展的指導意見（銀發[2005]153號）》指出，“POS直聯和間聯是終端機具接入銀聯信息轉接網絡的兩種基本模式，銀聯網絡應同時支持直聯和間聯入網”，“為改善受理環境，促進市場有序競爭，鼓勵商戶收單機構選擇POS直聯接入方式”。雖然《指導意見》顯示規制機構仍傾向于POS直聯，但“鼓勵”本身并無任何強制性。然而，中國銀聯并未停止強制推行POS直聯。

（二）違法行為認定：濫用市場支配地位

我國《反壟斷法》第十七條明確規定，“禁止具有市場支配地位的經營者從事下列濫用市場支配地位的行為：……（三）沒有正當理由，拒絕與交易相對人進行交易；……（五）沒有正當理由搭售商品，或者在交易時附加其他不合理的交易條件；……”。而中國銀聯強制推行POS直聯的行為恰恰涉嫌違反了上述規定，即濫用基礎網絡業務的市場支配地位，實施拒絕交易和搭配銷售。

1.違法行為認定一：拒絕交易。拒絕交易行為本身并不都是違背《反壟斷法》的。但是，當實施拒絕交易行為的主體具有市場支配地位時，就應引起反壟斷執法機構的關注；而當實施拒絕交易行為的主體對核心設施具有獨占地位時，反壟斷執法機構以及法庭就應要求其以合理的條件開放該設施。所謂核心設施（essential facility），又被稱為瓶頸設施（bottleneck facility）。按照歐共體的認定，核心設施是可以和消費終端直接連接，并且可以被競爭者視為對經營有價值的設施；同時，這一設施還基于地理、法律或經濟上的原因無法、或者非常難以復制（文學國，2003）。比如，傳統的自然壟斷行業實際上往往是自然壟斷性業務和競爭性業務并存，其中，自然壟斷性業務一般是成本弱增范圍很大的基礎網絡業務。出于優化資源配置和提高社會福利的目的，規制機構應在基礎網絡業務領域維持壟斷，在競爭性業務領域引入競爭。但是，競爭性業務必須與基礎網絡業務連接起來，才能向終端客戶提供服務，也就是說，兩者具有互補性，而基礎網絡就是整個行業的核心設施。如果基礎網絡的壟斷者將其業務領域擴展至競爭性業務領域，那么它會有很強的激勵將其在基礎網絡業務上的壟斷地位延伸至鄰近的競爭性市場（adjacement competitive market），排除、限制競爭性業務領域的競爭。典型的方法之一就是拒絕交易，包括拒絕接入和拒絕許可。其中，拒絕接入就是指基礎網絡的壟斷者拒絕競爭性業務領域的潛在或在位競爭者接入核心設施。反壟斷執法機構應該預防和制止基礎網絡業務壟斷者無正當理由的拒絕交易（接入）行為，以免其濫用對核心設施的獨家控制權。

從我國銀行卡產業的現實來看，人民幣銀行卡跨行交易轉接清算業務由中國銀聯獨家經營，而且這種獨占格局仍將在一段時期內維持下去。而境內各發卡機構和收單機構則必須接入境內唯一的人民幣銀行卡跨行交易轉接清算網絡——中國銀聯的跨行交易清算系統，才能向持卡人和商戶提供跨行消費交易服務。因此，中國銀聯的跨行交易清算系統就成為發卡機構和收單機構正常開展銀行卡業務所需的核心設施。按照核心設施原理，中國銀聯應該向發卡機構和收單機構開放“跨行交易清算系統”這一核心設施的接入，而不得拒絕交易，除非其能提供足夠的正當理由。

“強制推行POS直聯”的本質是中國銀聯利用其在基礎網絡業務上的壟斷地位所采取的一種缺乏正當理由的拒絕交易行為。一方面，從技術角度來說，POS直聯和POS間聯都可以將POS機具接入中國銀聯跨行交易清算系統，實現刷卡消費交易信息交換和資金清算的目的。正如“銀發[2005]153號”所指出的，“銀聯網絡應同時支持直聯和間聯入網”。但是，中國銀聯借助一些地方金融監管機構執意強制推行POS直聯，實際上就是拒絕或威脅拒絕收單機構使用間聯POS接入其網絡。另一方面，雖然POS直聯在一定時期發揮過積極作用，但在銀聯自身及商業銀行均不同程度實現了信息大集中的背景下，繼續強制推行POS直聯缺乏正當理由。這種行為的直接后果是在收單業務領域同時排除、限制收單機構和專業化服務機構與銀聯商務的競爭。這是一個初看起來比較奇怪的現象：銀聯商務的法定地位是收單專業化服務機構，如何會排除、限制收單機構的競爭？實際上，這種怪現象的根源，就在于POS直聯模式違背了銀行卡POS開放式交易的基本運行機制，它架空了收單機構，侵占了收單機構的分利，本質上是一種變異的、非正式的縱向一體化。而當排除、限制收單業務領域競爭的目的達到后，商業銀行和商戶也就逐漸失去了選擇權，極端情況下，當銀聯商務完全壟斷收單市場之后，將極有可能收取更高的商戶扣率，增加“7：1：X”模式中沒有固定的“X”部分。屆時，所謂收單機構服務費的“市場調節價”，就將變成銀聯商務的壟斷定價。這并非僅是理論上的推斷，在現實中已經得到驗證。例如廈門銀聯商務公司是目前廈門地區惟一合規的POS機推廣機構，壟斷了廈門地區銀行卡收單市場，而商戶扣率明顯高于按照2004年3月1日起施行的《中國銀聯入網機構銀行卡跨行交易收益分配辦法》確定的一般扣率水平（鐘榕華，2010）。

2.違法行為認定二：搭配銷售。搭配銷售是指一個產品的銷售以購買了另一產品為前提。搭配銷售可能是出于效率原因，也可能是由于企業在一個市場上擁有市場勢力，使用搭配銷售可以獲得比單獨出售某一產品更多的利潤。因此，搭配銷售是價格歧視的一種變形，它提高了某一產業中成為壟斷者所能獲得的回報（卡爾頓和佩洛夫，2009）。

國外長期反壟斷實踐得出的一般結論是非法的搭配銷售必須滿足三個條件：（1）存在兩種產品；（2）對一種產品擁有市場勢力；（3）強迫性。當滿足這三個條件，而又沒有正當理由時，搭配銷售就應該被判違反了反壟斷法。

從銀行卡POS開放式交易機制來看，商戶本是與收單機構簽約，收單機構負責向其提供一整套收單業務的服務，而各類收單業務是完全由收單機構自己處理，還是由其委托將一部分收單業務外包給其他專業化服務機構處理，則是收單機構自身的經營決策問題。不論商戶與哪家收單機構簽約，都可以同等地接入銀行卡轉接清算網絡，也就是說，接入網絡本身并不以選擇某個“特定”的對象簽訂POS協議為前提。而在中國銀聯強制推行POS直聯的情況下，接入銀聯網絡必須以使用銀聯商務的直聯POS機具從而以POS直聯模式進行交易為前提。從非法搭配銷售的三個必要條件來看：（1）銀聯網絡服務和收單服務（包括專業化服務）是兩種產品，這可以從《中國銀聯入網機構銀行卡跨行交易收益分配辦法》確定的“7：1：X”的分配比例中看到，其中的“1”是商戶對銀聯網絡服務的支付，是固定的，而“X”則是商戶對收單機構提供的收單服務的支付，由商戶與收單機構自主協商確定；（2）中國銀聯對基礎網絡服務擁有獨占地位；（3）“強制推行POS直聯”實際是強迫商戶選擇銀聯商務的收單專業化服務。以上三個條件全部滿足。進一步地，這種搭配銷售行為不符合我國在銀行卡收單業務領域引入競爭、發揮市場機制作用的發展趨勢，缺乏正當理由。因此，“強制推行POS直聯”是中國銀聯利用其在基礎網絡業務上的壟斷地位，采取的一種缺乏正當理由的搭配銷售行為。具體地說，它向商戶搭配銷售了銀聯商務的收單專業化服務，這也是我國《反壟斷法》第十七條第五款所要禁止的壟斷行為。

三、反壟斷法監管建議

我國《反壟斷法》自2008年8月1日起開始施行，目前還沒有一起針對中國銀聯的反壟斷執法行動。根據上文的案例分析，為了預防和制止中國銀聯濫用市場支配地位而實施壟斷行為，保護市場公平競爭，提高銀行卡產業運行效率，本文提出以下兩點建議。

（一）理清反壟斷法監管與中國人民銀行監管的關系

目前絕大多數國家對傳統的自然壟斷行業采取反壟斷法與行業規制的雙重監管模式，也就是說，反壟斷法一般適用于傳統自然壟斷行業，行業規制機構依法有效監管，兩者合理適用以實現有效競爭。同時，為了避免由于行業規制機構與規制對象之間的密切關系而導致“規制俘獲”問題，一般要確定行業規制制度不得與反壟斷法主旨相抵觸的原則。從我國立法的具體情況來看，《中華人民共和國反壟斷法》是全國人民代表大會常務委員會制定的普通法律，而有關銀行卡業務（包括轉接清算業務在內）的最高位階的立法是中國人民銀行制定的部門規章，因此，按照上位法優于下位法的法律效力原則，中國人民銀行制定的有關銀行卡業務的部門規章不得違背《反壟斷法》的主旨。反壟斷執法機構擁有對中國銀聯涉嫌壟斷行為案件的管轄權，而中國人民銀行只在行業立法明確規定的情況下，對中國銀聯涉嫌壟斷行為（不包括經營者集中）的案件擁有管轄權，并且是作為對反壟斷執法機構管轄權的補充。特別需要指出的是，中國人民銀行的地方分行協助中國銀聯強制推行POS直聯，在競爭性的收單業務領域排除、限制競爭，涉嫌行政壟斷行為，也是《反壟斷法》監管的對象之一。

（二）加強反壟斷執法，剝離縱向一體化企業“銀聯商務”

上文的案例分析已經表明，中國銀聯有很強的激勵利用其對基礎網絡業務的壟斷地位，在競爭性業務領域排除、限制競爭。因此，一方面應該對中國銀聯濫用市場支配地位的行為加強執法，另一方面應該拆除中國銀聯與銀聯商務的縱向一體化關系，將銀聯商務剝離出去。

在加強執法方面，反壟斷執法機構應該從維護市場公平競爭環境的高度出發，依據《反壟斷法》相關條款，裁定“強制推行POS直聯”違反了《反壟斷法》禁止濫用市場支配地位的相關規定，實施了不合理的拒絕交易和搭配銷售，并對“強制推行POS直聯”予以禁止。從反壟斷執法的難度來看，中國人民銀行現行的部門規章也規定，“在銀行卡發行、受理、信息轉接、機具布放等環節引入競爭機制，防止壟斷”（銀發[2005]103號），“銀聯網絡應同時支持直聯和間聯入網”（銀發[2005]153號），并且沒有任何一份規范性文件明確支持“強制推行POS直聯”。因此，行業規制機構阻撓反壟斷執法的依據不足，反壟斷執法雖也有一定難度，但可行性相對較高。

在剝離銀聯商務方面，反壟斷執法機構應該依據對中國銀聯“強制推行POS直聯”一案的裁定，聯合行業規制機構，將銀聯商務從中國銀聯體系中剝離出去。這種拆分基礎網絡業務和競爭性業務的做法，可以有效避免其濫用基礎網絡業務的市場支配地位排除、限制競爭性業務領域的競爭，從而改善銀行卡收單市場的競爭環境。至于剝離的具體方案，可以考慮按照中國銀聯增資擴股之前的股權結構，將銀聯商務的股權由中國銀聯劃轉至各商業銀行等股東名下。不過，與禁止“強制推行POS直聯”相比，現階段剝離銀聯商務的執法難度較高，需要得到行業規制機構——中國人民銀行的積極配合。這也反映出在我國未來出臺的反壟斷法實施細則中，需要進一步確立反壟斷執法機構的權威性。

注釋：

①在本文中，“監管”是從一般意義上泛指公權力機構運用特定的工具（法律、法規或規章等）對特定主體的監控和管束；“規制”即取專用詞組“政府規制”中的規制之義，實施的主體一般是行業規制機構。

②除非其行為是行業立法或行業主管機構所要求的，這會涉及反壟斷法與行業立法沖突時的協調問題。

③根據《中華人民共和國中國人民銀行法（2003年修正）》，中國人民銀行履行的職責包括“維護支付、清算系統的正常運行”。中國銀聯運營銀行卡跨行交易轉接清算系統，自然是中國人民銀行的規制對象。同時，由于各商業銀行是銀行卡產業的主要參與方、中國銀聯的股東和會員，銀監會也有輔助規制的功能。

④一些地方甚至直接由中國銀聯當地分公司與商戶簽訂POS協議。

⑤2004年《中國銀聯入網機構銀行卡跨行交易收益分配辦法》所確定的“7：1：X”的分配比例，在POS直聯模式下往往也是“9：1”的分配比例。

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（責任編輯：王奇）