高校建立內部控制機制初探

摘 要：文章對內部控制機制的起源即發展過程作了闡述，對高校建立內部控制機制的必要性及意義進行了分析，并提出了應重點關注的幾個方面的問題。

關鍵詞：高校 內部控制 機制

中圖分類號：G647，F233 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）07-077-02

一、內部控制機制的起源及發展過程

對經濟活動的風險進行防范和管理是經濟活動主體生存及發展的客觀需要，由來有之，內部控制活動是這一需要的產物，其逐漸成為制度、建立體系、形成機制則是伴隨著現代企業制度的發展完善而實現的。

內部控制可定義為經濟活動主體實施的，旨在實現控制目標的過程。在諸多經濟活動主體中，以盈利為目標的企業組織進行內部控制的需求尤為迫切。研究表明，內部控制缺失是導致企業經營失敗、弄虛作假欺騙投資者和社會的重要原因。

自1936年美國會計師協會在其發布的《注冊會計師對財務報表的審查》文告中，首次正式使用“內部控制”這一專門術語開始，至2001年美國國會《薩班斯—奧克斯利法案》強制要求披露公司內部控制相關條款出臺，幾十年間，內部控制經歷了若干發展階段，其內涵也隨著外部環境和管理目標的變化而不斷發展完善。

我國最早在1996年財政部制度發布的《會計基礎工作規范》中提出內部控制要求，之后逐步推進，2010年4月，財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發布18項《企業內部控制應用指引》，自2011年1月1日起在境內外同時上市的公司施行，自2012年1月1日起在主板上市公司施行。在此基礎上，擇機在中小板和創業板上市公司施行。同時，鼓勵非上市大中型企業提前執行。執行性企業內部控制規范體系的企業，必須對本企業內部控制的有效性進行自我評價，披露年度自我評價報告，同時聘請會計師事務所對其財務報告內部控制的有效性進行審計，出具審計報告。實施內部控制已成為上市企業必備的條件之一。

筆者認為，所謂機制，應是使組織能夠有效運行、制度和政策、措施能夠有效執行和實施，同時對執行效果進行監督和評價，不斷進行改進完善的動態管理過程。其中，組織運行、措施實施和監督評價應該是良性互動的關系。目前我國上市公司的內部控制活動涵蓋了公司組織架構的設置和運行、風險評估和控制手段的具體運用、信息溝通和監督評價的緊密銜接諸方面，可稱為機制建立的典型，對于高校建立內部控制機制具有很強的借鑒意義。

二、高校建立內部控制機制的必要性和意義

1.建立內部控制機制是高校貫徹執行國家相關法規的客觀需要。2013年1月1日起施行的新修訂的《高等學校財務制度》，第七十二條規定：“高等學校應當建立健全內部控制制度、經濟責任制度、財務信息披露制度等監督制度，依法公開財務信息。”該條規定屬于新增內容，是財政部、教育部針對高校加強內部管理提出的全新要求。

即將于2014年1月1日起施行的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，第二條規定：“本規范適用于各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢查機關、各民主黨派機關、人民團體和事業單位（以下統稱單位）經濟活動的內部控制。”第六十四條規定：“國務院財政部門及其派出機構和縣級以上地方各級人民政府財政部門應當對單位內部控制的建立和實施情況進行監督檢查，有針對性地提出檢查意見和建議，并督促單位進行整改。國務院審計機關及其派出機構和縣級以上地方各級人民政府審計機關對單位進行審計時，應當調查了解單位內部控制建立和實施的有效性，揭示相關內部控制缺陷，有針對性地提出審計處理意見和建議，并督促單位進行整改。”內控機制是否健全，將成為財政和審計部門在高校開展檢查和審計工作時的一項內容。

可以看出，高校建立內部控制機制是貫徹執行《高等學校財務制度》和《行政事業單位內部控制規范（試行）》的客觀需要。

2.建立內部控制機制是高校加強內部治理，實現健康發展的客觀需要。按照我國《企業內部控制基本規范》的規定，企業內部控制的目標包括合理保證企業經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整、提高經營效率和效果、促進企業實現發展戰略等五項基本內容。與此相對應，《行政事業單位內部控制規范（試行）》第四條規定：“單位內部控制的目標主要包括：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。”

《中華人民共和國高等教育法》第四章第三十一條規定：“高等學校應當以培養人才為中心，開展教學、科學研究和社會服務，保證教育教學質量達到國家規定的標準。”為實現上述目標，高等學校也需要確保經濟活動合法合規，學校資產安全，財務信息真實完整，防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務效率。尤為必要指出的是，我國高校大多為國家舉辦，所需資源主要來自于政府撥款，在以下方面的需求尤為突出，需要建立完善的內部控制機制予以保障。

1.高校國有資產安全。國家舉辦的高校資產主要由政府撥款構建所得，屬于國有資產。目前高校資產管理上存在“所有者缺位”現象，雖然國家作為投資方，是高校資產的終極所有者，但并不要求高校償還資產，資產由高校自行管理，高校管理者獨立行使法人權力，但并不承擔具體的受托責任，導致資產管理缺乏有效監督和管理。建立內部控制機制可以將國有資產管理制度要求具體化、程序化，明確受托責任，有效解決這一弊端。通過對高校資產管理業務流程的梳理和分析，評估資產管理諸環節上存在的危害資產安全的風險。針對這些風險，運動內部控制手段，建立流程風險控制機制，并對整個控制過程進行監督評價，確保國有資產安全。

2.財務信息真實完整。高校財務信息管理涉及兩個層面：第一，對外層面，主要是由學校的年度財務報告和年度預決算報告構成。《行政事業單位內部控制規范（試行）》第十七條規定：“單位應單根據實際發生的經濟業務事項，按照國家統一的會計制度及時進行賬務處理，編制財務會計報告，確保財務信息真實完整。”高校作為事業單位，除編制財務報告外，尚有向財政部門編報年度預決算報告的法定義務。第二，內部管理層面，涉及學校內部教學管理、科研管理、學生管理和行政、后勤、基建服務各個方面財務信息的管理。財務信息的及時有用建立在會計資料的真實完整之上。通過內控機制的建立，確保會計資料的真實完整，是高校財務信息管理的基礎。

3.公共服務的效率。高校作為提供高等教育資源的公共部門，其所提供的公共服務應該是完成《中華人民共和國高等教育法》第一章第五條規定的內容，即“培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才，發展科學技術文化，促進社會主義現代化建設”這一宏觀目標。為實現這一目標所耗費的由高校承擔的教育資源價值構成了高校的教育成本。筆者認為，對高校而言，衡量公共服務的效率高低，主要體現在高校是否以較少的教育成本實現了既定目標，或者，以既定的教育成本完成了更多目標。

另一方面，如前所述，高校所需經費主要來自于政府撥款，政府亦有加強預算績效管理的客觀要求，要求事業單位在預算編制、執行和監督的過程中，更加關注財政預算資金的產出和結果，不斷改進服務水平和質量，向社會公眾提供更好的公共產品和服務，建立績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理機制。

高校內部控制機制的建立，有助于保證高校能夠真實反映教育成本和預算執行績效情況，另外，內控機制作為一種控制手段，通過對業務流程的梳理，除保證合法合規之外，因明晰了責權關系，也可促進業務活動運行程序明確順暢，速度快捷，提升管理效率。

三、高校建立內部控制機制應重點關注的幾個方面

1.組織架構方面。高校的組織架構可分為治理結構和內部結構兩個層面。就內部控制機制的建立而言，治理結構層面重點關注的是治理結構的設置是否符合單位層面內部控制要求，建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢想結合的議事決策機制，實現重大經濟事項集體研究決定，使得經濟活動的決策、執行和監督相互分離。內部結構層面重點關注的是內部機構職責是否明確，建立各司其職、各負其責、相互制約、相互協調的工作機制以及高校是否設置內部控制職能部門或牽頭部門負責組織協調內部控制工作。

按照高教法相關規定，國家舉辦的高校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制，校長通過校長辦公會議或者校務會議行使校長職權，設立學術委員會審議學術事項，以教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監督。目前國家舉辦的高校的組織架構基本上依高教法設置。就內部控制的角度，存在的問題主要是在實際運行過程中，黨的基層委員會和校長辦公會的職責沒有清晰分界，校長辦公會的角色定位不明確，使得集體決策流于形式。高校內部控制缺乏組織支持，沒有設置獨立的內控機構，內控機制難以真正建立。

2.風險評估方面。高校應明確自身的發展戰略，設定不同階段的發展目標，目標確定后方可針對目標確定風險并采取必要的行動來管理評估風險，高校的發展目標也應分成兩個層次：一是戰略目標，二是具體目標。戰略目標著眼全局和長遠，具體目標是對戰略目標的分解和具體化，是實現戰略目標的手段。目前很多高校缺乏清晰準確的目標定位，未能突出高校作為高等教育載體自身所承擔的教學科研任務，管理和運行并未以教學和科研為主。有些高校盡管提出了發展的戰略目標，但缺乏具體目標，高校建立內部控制機制應著重考慮如何將戰略目標具體化，并準確及時地識別影響目標實現的風險，在實際工作中加以解決，風險識別和控制方面，可以借鑒企業內部控制機制的經驗，對風險進行分類，也可根據實際，適當引入環境分析法、現場調查法、財務報表分析法、流程圖法等風險評估方法。

3.控制活動方面。高校的內部控制活動是高校內部控制機制的具體工作內容，是針對識別出的風險進行具體管控的措施和手段。企業內部控制機制中最為典型的控制措施，例如不相容職務分離、授權審批控制、會計系統控制、財產保護控制、預算控制、績效考評控制等對于高校內部控制機制的建立都有較強的借鑒意義。筆者認為，其中，預算控制對于高校而言，意義尤其特殊，高校作為事業單位，其運行經費一般由政府財政予以保障，客觀上有按照預算安排經費的需要。高校可利用這一特點，進一步深化預算控制，實行全面預算控制，即將所有支出納入預算管理，做到事事有計劃，有預算，避免臨時性地資金安排，降低管理風險，提升內部控制。

參考文獻：

1.中華人民共和國高等教育法，1999年1月1日施行

2.高等學校財務制度，2013年1月1日起施行

3.行政事業單位內部控制規范（試行），2014年1月1日施行

4.張俊民主編.內部控制理論及實物.東北財經大學出版社

5.孫永堯著.企業內部控制設計與應用.經濟管理出版社

6.杜勝利著.CFO制度.中信出版社

（作者單位：南方科技大學 廣東深圳 518000）

（責編：若佳）