區域經濟協調發展與稅收競爭戰略分析

摘 要：中原經濟與我國各經濟區建設的主題是科學發展，主線是加快轉變經濟發展方式，目標是富民強省，動力是深化改革，方法是統籌兼顧。稅收管理如何適應后金融危機時代區域內、外日趨激烈的稅收競爭，如何加強區域經濟建設中的稅收政策管理，把中原打造成新型工業化的試驗區、新型城鎮化的示范區、新型農業現代化的先行區，在支撐中部地區崛起和服務全國大局中發揮更大的作用，已成為新時期全國關注的熱點問題。

關鍵詞：稅收競爭 區域經濟發展 效應

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）07-046-03

稅收競爭在一定程度上糾正了稅收對經濟活動的扭曲作用。實際稅率的降低減少了扭曲效應。稅率降低帶來的稅負減少從整體上削弱了稅收的額外負擔，使資源配置在全國范圍內得以優化，提高了國家的整體經濟效率的總體競爭力；扭曲作用的削弱有效地擴大了稅基，而稅基的擴大拓寬了稅收政策工具的調節范圍，在一定程度上彌補了歧視性課稅的不足。從國際投資者的角度看，一國內的稅收競爭實際上是降低了整個國家的實際稅率，使得該國的投資環境相對其他國家更具吸引力，只要不達到OECD規定的惡性稅收競爭的界限，就不會引起其他國家和地區的報復性稅收競爭，區域性稅收競爭實際上增強了我國整體經濟對外資的吸引力。

當前我國政府間稅收競爭的形式主要表現在：優惠稅率或定期減免稅，稅收先征后返，人情引稅、買賣稅款、折扣收稅，稅收自由裁量權濫用，對具有稅收性質的規費減少收取等。

隨著區域經濟競爭的加劇，通過稅收競爭已獲取利益的地區會想法首先保住已獲取的優勢，進而想法提升稅收競爭力去獲取更多的資源；而在競爭中處于劣勢的地區也會采取更進一步的競爭措施，爭取扭轉不利的局面。這樣稅收競爭的范圍會越來越廣，程度會越來越深，初期適度有序的競爭終被過度失控的無序競爭所取代，稅收競爭的正面效應會被負面的效應所代替。

一、發揮稅收競爭的積極效應，促進城鄉區域及早實現統籌協調發展

今后一個時期，既是各經濟區的黃金發展期，又是各種矛盾的凸顯期，經濟社會發展中的不平衡、不協調、不可持續的矛盾和問題在此時期將會長期存在，如何化解諸多矛盾“碰頭”帶來的不確定性及發展中存在的長期風險，最為根本的在于發揮好稅收競爭的積極效應，落實和完善涉農稅收優惠政策，創新分配手段，搞好城鄉區域統籌協調發展，把促進“三化”協調發展作為推動科學發展、轉變發展方式的具體體現。堅定不移地走新型城鎮化、新型工業化道路，建立健全以工促農、以城帶鄉長效機制，在協調中促發展，在發展中促協調。我國目前最大的發展差距是城鄉差距，最大的結構性問題仍是城鄉二元結構，這成為制約農村發展的體制障礙。30多年來，我國GDP年均增長10%，但城鄉差距卻從1998年的1.26：1升至2011年的3.13：1。2011年河南農民人均純收入比全國少477元，比全省城鎮居民少近12000元，農村80%的耕地仍舊是一家一戶的小農經濟，農民增收之難的心結揮之不去。保障和改善民生也是發展，更是轉變經濟發展方式的應有之義。

1.圍繞主題主線，明確統籌協調經濟區城鄉發展的基本思路。城鄉統籌發展是落實科學發展，轉變發展方式的具體體現，更是落實對“三農”“多予、少取、放活”方針，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，夯實農村可持續發展的基礎。統籌城鄉經濟發展要統籌城鄉資源配置和產業發展，為提高農民收入創造條件。城市經濟發展是城鄉發展的前提和基礎。統籌城鄉發展要正確處理經濟發展與生態環境保護的關系，城鄉經濟發展都不能以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價。

2.統籌城鄉經濟發展，關鍵在于有效破解城鄉利益二元結構。我國的城鄉差距在很大程度上是由于資源配置不合理，農村資源過多地流向了城市。就河南如此近億的人口大省，城鄉銜接、城鄉協調發展，理應成為與城市化并行的，并用以解決城鄉二元結構的基本路徑。而城鄉銜接、城鄉協調發展既非消滅村莊，也不是城鄉隔離，而是確立一種有機聯系城鄉經濟和城鄉社區的銜接帶，實現村莊新生。在市場機制作用下，資源要素總是向高收益高回報的產業和區域配置，特別是在工業化和城鎮化快速推進時期，更易從農業轉向工業，從農村流入城市。

今后一個時期應穩定集體土地承包權，讓農民獲得土地資本收益。應強化承包權的繼承、抵押、轉租、轉讓、互換等功能，使農民充分享有對土地的占有，使用，收益和處分權益。堅持農民自愿原則，不能強行收回農民土地，設定農民退出土地條件，保證農民退出土地時有穩定的非農收入來源。

3.有效落實和完善涉農稅收政策，著力解決好“三農”問題。（1）“三農”問題是城鄉統籌發展的最大難題。工業化、城鎮化越是加快發展，農業的基礎地位越是顯得更為重要。改革開放的30多年來，我國實行了一種城市與農村有別的發展戰略，這一戰略在稅制上表現為二元稅制特征明顯，就是對農村居民剩余的索取遠高于城市居民，政府的稅收再分配有利于城市居民而不利于農村居民。在加快城鄉統籌發展和轉變經濟發展方式的現實背景下，這種利益分配模式有違現代公共財政的公平性，不利于城鄉經濟社會協調發展，難以實現城鄉間的包容性增長。解決問題的根本舉措在于統一城鄉稅制，實現城鄉居民稅負公平，避免稅負向弱勢群體特別是農民的不合理轉嫁。（2）實施有利于統籌城鄉發展的稅收政策。稅務部門要重視稅收政策對加強農業基礎地位的正效應。要樹立科學的稅收管理觀，深入分析研究減免稅政策效應，拓展稅收優惠的作為空間，主動服務好中央的農業現代化戰略部署，在權限內科學調整、合理適用稅收政策，最大限度發揮各項稅收政策的積極效應：對從事農、林、牧、漁業項目的所得免減征企業所得稅。（3）發揮稅收優惠引導作用，促使金融為“三農”和農業科技創新服務。為加大農村金融政策支持力度，持續增加農村信貸投入，完善涉農信貸稅收激勵政策。（4）完善小微企業稅收優惠政策，支持其吸納更多城鄉勞動力就業。小微企業是國民經濟的基本細胞，主要集中于制造業、農業服務業和高新持術產業，承擔著全國數億人口的就業。就業作為民生之本，小微企業對改善民生的重要性不言而喻。全國小微企業數量約為4000多萬家，提供了全國近78%的就業崗位。中小微企業中請的發明專利占全國的66%，研發的新產品占全國的80%，成為建設創新型國家的基本力量。

4.創新分配手段，在推進新型城鎮化進程中實現城鄉區域統籌發展。當代中國從沿海到內地城市，從古代名都到現代新興城市，大體上都循著相同的結構、功能、樣式發展，正在失去自我、失去自然和地方性。從根本上扭轉中國城鄉發展失衡格局，縮小城鄉差距，實現城鄉、區域統籌發展，其要害在于發揮新型城鎮化引領作用，加快推進新農村建設，促進城鄉區域良性互動、協調發展。城市是人類文明的結晶，也孕育著社會的未來，城鎮化是現代化的重要內容，促進了經濟和社會的進步。中原城鎮化發展滯后，嚴重牽制了經濟發展方式的轉變和社會主義市場經濟體制的完善。推進新型城鎮化是轉變經濟發展方式的主要任務之一，更是實現城鄉統籌發展的重要途徑。城鎮化是擴大國內需求的戰略重點、調整經濟結構的重要抓手、促進城鄉區域發展的強勁動力。要在城鄉平等互利、城鄉優勢互補、城鄉協調發展原則的基礎上，統籌謀劃城鄉間資源的合理配置，實現城鄉互動發展；構建城市化與農村城鎮化協調機制，做大縣城、鄉鎮所在地城鎮化規模，大力發展縣城、鄉鎮經濟，促使中小縣城走內涵式發展、鄉鎮走集聚式發展規模經濟之路。中原城市化已形成居高不下的高耗能城市化模式，應有針對性提出對資源高消耗城市化的化解之道，走可持續的生態化的城市化模式，創造本土化的充分就業和公共服務場等化城鎮化模式。加強生態建設和環境保護，提升城鄉協調發展的承載能力。要把增強城鎮綜合承載能力作為提升城鎮可持續發展的重要手段，建設集約緊湊、綠色低碳、和諧宜居、富有特色的現代化城鎮，努力走出一條不以犧牲糧食生產和生態環境為代價的可持續的新型城鎮化道路。

5.加快建立農村土地流轉稅制，構建中小城鎮“土地生財”機制。城鄉統籌，城鎮化加速，國有建設用地供應趨緊的情況下，農村集體土地“城鎮化”趨勢強化。這是基于城市建設用地存量不足的難題，不得不將土地征用和開發擴展到農村。

如何破解小農生產與集約化、產業化的矛盾事關“三化”協調的大局。而目前的問題是在大區域都市圈內的城市之間，在省城城市行政區間，在縣與縣城鎮之間、在縣域內的鄉鎮區域間，在街道與村組間，存在大量或大或小的“區域性結構空間”，存在多類型、顯性化的“三不管”地帶，成為不同類型的落后區域和被遺忘的“社會角落”，造成就業、居住、生產、生活和消費空間的不合理區隔，其結果是城市化發展越快，傳統鄉村和鄉鎮發展越相對落后，城鄉二元結構更加固化。2011年河南城鎮居民人均可支配收入18194.8元，農村居民人均可支配收入為6604.3元，城鎮幾乎是農村的3倍，二者分別培長8.4%和12.7%。

推進城鎮化，涉及社會財政投資、城市規劃等一系列制度問題，而其核心是鼓勵發展中小城鎮和農村社區，鼓勵民間投資創業，擴大農民進城鎮就業，以此提高農村土地比較收益，增加當地財政收入，進而為農民進城鎮、社區提供財力支撐。分稅制改革后，土地出讓金成為地方政府推進城鎮化建設的重要資金來源，但也造成了城市政府的“土地財政依賴癥”，形成了城市“征地—賣地—收益”的粗放式土地經營模式，使城鎮化發展面臨著不可持續的風險。

二、抑制稅收競爭消極效應，促進區域經濟協調發展

促進區域協調發展是實現科學發展最重要、最艱巨的任務之一。區域協調發展也是今后一個時期轉型升級的主攻方向，各區域既要逐步縮小區域間人均發展水平的差距，更要努力實現各區域基本公共服務均等化。稅收競爭的雙重效應，需要加強各級政府和經濟區域稅收協調，將稅收競爭的各主體限定在中央政府設置的秩序框架內開展競爭，從而建立和維持一種公開、公平、公正的稅收競爭規則體系，以達到趨利避害，促進區域經濟協調發展的目的。

1.規范省以下財政分權秩序。中國自1994年以來基本確立了分稅制財政管理體制，但基于國有經濟、國有資源、國有土地大量存在的國情，不同于一般市場經濟國家的分稅制，中國的分稅制在財權劃分體制上應考慮分稅與分租、分利的適度平衡。尤其是國有土地、國有資源和國有企業（經濟）所帶來的大量租金收入、產權收入、分紅收入需要進一步規范。應將這些收入納入財權劃分體制，減少因收入主要歸地方所帶來的對中央財政宏觀控調的負面影響，或因收入主要歸中央而帶來的大量轉移支付所造成的效率損失。因此建議建立中央與地方、地方各級財政間的分租與分利體制，進一步完善財權劃分體制，減少因收入監管不力所帶來的收入分配不均問題。在改革過程中，中國的財政分權出現了無序化行為，特別是地方保護主義現象嚴重。

2.打破地方保護主義。區域之間、區域內行政分割突出現象并未因經濟區域規劃的出臺而減弱，資源整合和區際協調的任務仍任重道遠。消除行政壁壘和地方保護主義，引導人口和產業合理集聚，是中國各區域協調發展的難點。如何在競爭中促進合作，在彰顯區域比較優勢的同時，促進國家的整體發展戰略，避免各區域惡性競爭顯得尤為關鍵，為此應優化地方政府合作基礎，促進區域內部經濟的橫向合作與競爭，培養和提升地方政府的合作意愿和能力，增強省級政府深化區域合作管理的職能。建立規范統一的市場秩序，開展有序的政府間稅收競爭，須防止地方保護主義的泛濫。地方政府是否享有宏觀經濟調控權，在現行憲法中規定不明確。分稅制的不徹底性也加劇了地方保護主義現象頻發。

3.轉變政府職能。要準確定位政府在市場中的角色，理順政府與市場的關系。政府要摒棄企業化思維，回歸到行使經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的角色上來。政府要代表全局長遠和公眾利益，把握經濟高效、協調、可持續發展的正確導向。政府財政介入的范圍要嚴加限制。圍繞經濟發展方式轉型，政府公共投資應突出結構調整，圍繞社會轉型，公共投資應優先投資于人的全面發展，圍繞政府轉型，公共投資應體現服務型政府建設。財政要堅決退出一般生產建設領域，禁止向特定企業提供財政補貼和投資，截斷政府和企業間的直接利益，政府對企業的扶持應通過提供公共服務，創設制度環境來進行，以使政府職能公共化。政府決策必須向社會公示才能具有法律效力，使轄區政府間能預見彼此的行為，減少“囚徒困境”博弈，以杜絕“暗箱操作”式的政府間惡性稅收競爭。規范政府收入，將一些經常性的稅收性非稅收入轉為稅收，清理亂收費性的非稅收入，政府提供的公共產品和服務的成本主要通過稅收來補償，實行收費預算管理，切斷政府及其他部門與規費收入間的直接利益關系。通過政府職能的公共化，減小政府間惡性稅收競爭的經濟動機，政府行為的法治化和收入的規范化，提高財政政策的透明度和受控性，限制地方政府利用非稅收入開展惡性競爭的空間。

4.創造規范稅收競爭的基礎條件。建立和完善一般市場競爭規則，讓多數市場競爭者按市場規則行事。對政府競爭規則進行界定和規范，一方面要鼓勵各級政府開展公平稅收競爭活動，引導要素資源的有序流動；另一方面要引導各級政府創造有利于開展公平稅收競爭活動的基礎條件，推動政府行政服務職能的轉變及效率的提高。

5.加強區域稅收協調。構建區域稅收協調平臺，為抑制稅收惡性競爭建立長效協調機制。要建立跨區域協調聯動機制，打破行政框架制約，協調相關主體進行溝通，發現問題并督促解決。適應區域經濟協作深化的要求，為實現趨利避害，上級政府要完善和制定促進區域經濟協調發展的稅收政策，以產業鼓勵為主，稅法的價值取向和目標要與戰略性新興產業的發展相匹配，在現行稅制的框架下，體現稅收支持的公平性，結合區域內各個戰略性新興產業的特點，整合應用所得稅、流轉稅、行為稅等稅種優惠政策，形成戰略性新興產業的投資、研發、產品推行使用等稅收優惠政策，充分發揮稅收的調節作用，建立（下轉第49頁）（上接第47頁）起協調規范的稅收競爭運行機制，以促進區域經濟的健康發展。

6.樹立經濟稅收觀。經濟決定稅收，要堅持依法治稅，弱化稅收計劃剛性。正確處理依法治稅與組織收入特別是稅收計劃的關系，將依法治稅貫穿于組織收入和稅收計劃的全過程。改革稅收任務分配方式，建立稅收計劃執行過程中的調整機制，努力使稅收計劃與稅源相符合，加大稅收征管質效考核力度，實現由任務型考核向征管質效考核的過渡。

對中原經濟區實行有效引導，一方面抓住承接國際產業轉移的有利機遇，另一方加強稅收政策、外資政策、市場準入政策的引導，發展先進制造業，避免走上傳統增長方式和國際分工體系的老路。而區域經濟內各主體則要共同清理不符合稅制規定的、有害稅收競爭的政策規定，改變外資大量涌向一般生產、加工、消費性行業，引導外資向區域協作所急需發展的產業流動上來。將原“以優惠政策促引資”的思路轉為“以優化投資環境促引資”，各區域成員都要承諾不重復征稅，不擅自減免稅，不出臺和實施與稅法和國家有關政策相背的單方面稅收優惠政策等，以保持現行稅法公平性取向，區域各主體都要按統一規范的尺度執行稅收政策，協調區域內稅收負擔率，公平稅負。

7.完善財稅體制。探索建立相關各方實現利益共享的有效機制，通過制度安排保障區域經濟合作實現科學發展。分割現象嚴重的財政體制，使得地方政府公共服務供給能力不足。各級政府間權責不清，財權、事權不匹配，很大程度上存在財權上移、事權下移的突出問題。轉移支付體系不健全，一般轉移支付規模不足，缺乏促進各地財力平衡的機制。資源稅費體制的不完善，不利于保護和促進資源環境的合理開發利用。

完善橫向地方政府間的稅收分配辦法。解決區域稅源分布和稅源爭奪問題，協調地區間的稅收分配，將有利于實現公共事業的均等化，縮小地區經濟差距，促進各經濟區域的協調發展。主要是解決好稅收管轄權與稅收屬地入庫原則的背離、資源類產品非市場定價導致稅收與稅源的背離、稅制設計本身造成的稅源與稅負歸屬的背離、地方政府稅源競爭導致的資本在區域間無序外流、稅收流失和不合理轉移所形成的背離。

稅制改革必須面對國際稅收競爭，從競爭的角度來設計稅制；嚴格履行WTO的有關規則，積極鼓勵外資投向符合經濟發展方式轉變的產業和領域，把提高稅制競爭力作為稅制改革的核心目標之一。應椐據WTO和國際慣例，進一步完善境外投資的財稅支持政策，減輕企業稅負，做好結構性減稅這篇大文章，促進形成國際合作和競爭的新優勢。中國應堅持在發展中共促繁榮，支持WTO、OECD等國際組織對全球價值鏈的研究和討論，堅持通過減免關稅等多種途徑為發展中國家對華出口創造條件，對同中國建交的最不發達國家97%的稅目產品給予零關稅待遇。

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（作者系河南省地稅局地方稅收研究所所長 河南鄭州 450000）

（責編：若佳）