淺析土地財政的風險及相關的措施建議

摘 要：我國土地財政具有不穩定性和不可持續性，風險很大。不僅導致耕地數量大量減少，嚴重損害了農民的利益，也不利于經濟的發展，甚至引發金融風險。為此應加大公共財政體制改革，完善土地稅制，嚴格土地管理制度，改變地方政府對土地財政的過度依賴。

關鍵詞：分稅制 土地財政 風險

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）07-168-02

新世紀以來，農民“被上樓”以及各地涌現的“地王”和城市不斷高企的房價等問題引起了廣泛關注，這些都與地方政府普遍推行的土地財政政策有著直接或間接地關系。但地方政府對土地財政的依賴性越大，存在風險的可能性也就越大。因此研究土地財政的風險及治理對策，對于保障地方財政安全，促進經濟社會的可持續發展有重大現實意義。

一、土地財政的成因分析

“土地財政”是對當前地方政府在面臨財政困境時利用土地獲取財政收入行為的一種通俗說法，包括地方政府通過土地稅收、土地使用權出讓、土地融資、土地金融等方式獲得收益來直接或間接增加財政支出能力的行為。

進入新世紀以來，隨著經濟的迅速發展，我國的土地價格快速上漲，由此給地方政府帶來的財政收入也水漲船高。2004年土地出讓金收入近6000億元。2005年為5505億元；2006年為7677億元，2007年高達1.2萬億元。2009年達到1.5萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的46%左右，在有些縣市， 土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%， 有些甚至占80%以上。在國家日益嚴厲的房地產調控政策的影響下，全國土地出讓收入仍居高不下，2010年近3萬億，2011年為3.15萬億，2012年為2.69萬億元。與土地有關的收入已名副其實地成為地方政府的“第二財政”。究其原因有幾個方面：

1.分稅制改革不徹底是主要因素。（1）1994年分稅制改革以后，中央上收了大量財權，但在財權向上集中的同時，地方財政支出責任不僅沒有相應減少，反而有所增加。地方政府不僅需要承擔建設性支出以及為重大工程配套資金、非公益性事業單位各種非公益性支出、行政性支出，而且還要承擔由于國有企業乃至一般公共部門改革所帶來的各種社會保障支出，以及各種企業虧損補貼和價格補貼等等。在這種財權向中央集中，事權向地方政府下放的非對稱財政體制下，多數地方政府缺少足夠的持續的地方主體稅種，迫使地方政府尋找新的財源。（2）現行稅制為地方政府以土地出讓相關收入作為補充財政收入的重要來源提供了機會。

我國現行稅制是以流轉稅和所得稅為主體的。流轉稅包括增值稅、消費稅、營業稅、關稅；所得稅包括企業所得稅、個人所得稅；其他包括資源稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、房產稅、契稅、車輛購置稅、車船用稅、印花稅、城市維護建設稅、煙葉稅。共17種。其中，流轉稅和所得稅6種稅收占稅收總收入的比重超過90%。中央與地方的稅收劃分比例如下：屬于中央固定收入的有：關稅；海關代征消費稅和增值稅；消費稅；企業所得稅中鐵路運輸、國家郵政、中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行、國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行以及海洋石油天然氣企業繳納的部分；營業稅中鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分、城市維護建設稅中鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分；車輛購置稅；個人所得稅中對儲蓄存款利息征收的部分。屬于地方固定收入的有：營業稅；城鎮土地使用稅；城市維護建設稅；房產稅；車船使用稅；印花稅；煙葉稅；耕地占用稅；契稅；土地增值稅。屬于中央和地方共享的有：增值稅中央占75%、地方占25%；企業所得稅中央占60%，地方占40%；個人所得稅中央占60%、地方占40%；資源稅：海洋石油企業繳納的部分歸中央，其余部分歸地方；印花稅：證券交易印花稅收入的94%歸中央，其余6%和其他印花稅收入歸地方。

由此可以看出，在目前我國以流轉稅和所得稅為雙主體的稅制安排下，稅源大而集中的流轉稅和所得稅一般劃為中央稅或者中央占大部分。稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅。地方政府在稅收收入劃分上處于弱勢地位。

地方政府重視土地在財政收入中作用，不僅土地出讓收益巨大，還直接或間接促進了其他地方稅收的增加，概括如下：土地出讓以后，房地產在建設和銷售或轉讓過程中要繳納營業稅，稅率分別為營業額的3%和5%，同時也就涉及繳納城市維護建設稅。對占用耕地建房或者從事其他非農建設的還要一次性征收耕地占用稅，每平方米為5—50元；商品房開發商還要繳納土地增值稅，最低稅率為增值額的30%，增值額越高稅率越重，最高可達60%。同時還要繳納企業所得稅，一般為25%。房產買賣合同要繳納印花稅；買方則要繳納契稅，稅率一般為購房總額的4%，目前，這一稅收已經與房屋銷售環節的營業稅相當；營業性房產在持有過程中每年要繳納房產稅，稅率為房產原值扣除一定比例（減除的比例由各省在10%～30%的幅度內確定。）后的1.2%，或者出租租金收入的12%；占用的土地則還要繳納城鎮土地使用稅，各地稅負不一，每年每平米0.6～30元，經濟越發達的地區也就越高。從以上分析可以看出，土地的開發涉及了絕大部分的地方稅種，因此，土地開發涉及的稅收鏈條之長，足以引起地方政府的高度重視。

2.以GDP及財政收入為核心的政績考核體制有關。（1）在財政分權、政治集中的體制下，地方政府官員具有通過做大GDP和增加財政收入來顯示政績，以此獲得晉升的激勵，這種以GDP和財政收入為核心的政績考核體制便成為地方政府追求土地財政的內在動力。（2）土地作為一種稀缺資源，在我國屬于公有，地方政府可以運用行政權力輕易且廉價地從農民手中取得，再以拍賣的方式競價出售。雖然為黨紀國法所不容，但事實上，一些行政官員代表政府在同開發商交易的過程中，可以得到大量的灰色甚至黑色收入，這在近些年各地層出不窮并且數額越來越觸目驚心的土地案件中表現得十分明顯。（3）與其他一些地方稅種小而分散，不易征收的特點相比，土地收入巨大，集中并且容易取得。另一個原因還在于很長時間里，我國的預算體系不健全，土地收入作為預算外資金，人大很難進行有效監督，地方政府在資金的使用方面也就更加隨心所欲，不受限制。

3.工業化、城鎮化的歷史進程和中國人的傳統習慣為土地財政的發展提供了客觀環境。中國目前正處于工業化的中后期，已經成為“世界工廠”，主要的制造業基地。工業品的生產需要大量的土地來建造廠房；隨著工業化的發展，越來越多的農民離開土地，進入城市工作和生活，城鎮化的速度和規模也隨之加快，需要大量的住房等生活資料，也促進了第三產業的發展和城市規模的擴大，增加了對土地的需求。受傳統觀念的影響，中國人對住房的需求以購買和擁有為最終目的，甚至作為一種資產保值增值的手段，而不是以租賃居住為主。這些因素給地方政府的土地政策提供了巨大的、剛性的需求市場。

二、“土地財政”隱藏著巨大的風險

1.土地財政具有不穩定性和不可持續性。在現行的土地批租制下，政府就一次性地收取50～70年土地收益，這為地方政府以地生財提供了便利。但市場有冷暖，并且受到國家越來越嚴厲地調控的影響，房地產市場自身也有周期性變動，當市場發生變化，原來的供不應求就會轉化為供過于求，土地流拍、降價就不可避免，土地生財難以為繼。日本、美國等許多國家的教訓說明，過度地依靠房地產來刺激經濟的繁榮，都會引發房地產泡沫，進而導致經濟危機。

2.土地財政嚴重損害了國民的利益。征地中各產權主體地位不平等、交易不公平使得農民失去了分享土地增值收益的權利，越來越多的農民成為失地又失業的弱勢群體。同時，越來越高的地價催高了商品房的價格，給普通的民眾帶來的壓力會越來越大，不斷攀升的房價，不僅嚴重地擠壓了工薪階層的消費需求，同時構成了新生代農民進城難以逾越的屏障，擴大了居民之間的財產收入差距，給轉變發展方式，依靠消費拉動經濟發展，促進中國的現代化的實現增加了不利因素。

3.土地財政還可能會引發金融風險。近年來在城市基礎設施投融資上，地方政府獲得的抵押貸款增長較快。據銀監會統計，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元。而賣地收入是還貸的主要來源。審計署公布的情況表明，截至2009年底，審計調查的18個省、16個市和36個縣本級，政府性債務余額合計2.79萬億元。從債務余額與當年可用財力的比率看，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。這些貸款時間較短，一般在2年以內，如果土地出讓維持在較高的價格水平上，地方政府可以順利償還貸款，但如果土地價格下降，地方政府就必須用其他方式取得財政收入來還款。在國家宏觀持續控制房地產市場的情況下，以政府信用貸款的規模會超過財政收入的承受能力，帶來的金融風險會很大。

三、改革土地財政的政策建議

地方政府必須放棄土地財政，擺脫對土地財政和房地產市場的過度依賴。沒有任何一個大國是靠土地財政來支撐政府支出、提供公共物品的，只有通過產業振興獲得持續的稅收進行公共財政運作。

1.通過綜合性的配套改革，降低地方政府經營土地財政的激勵。財權上收、事權下放以及政績考核機制是造成地方政府依賴土地財政的一個重要原因。必須建立多元化的公共投資機制，在財政支出上，中央政府要適當增加事權，減輕地方政府的財政負擔。在政績考核上要改變GDP和財政收入至上的考核體制，建立綜合考慮經濟增長率、資源消耗強度、社會保障率、居民收入增長率、社會治安破案率、人口自然增長率等諸多指標在內的以人為本的政績考核體系，降低地方政府謀求預算外收入的動機。

2.建立國有土地收益基金制度。政府當期獲得的土地出讓收入實際上是讓渡未來若干年土地使用權的收益。因此應當改革“土地財政”的城市經營模式，從土地出讓收入中預留一部分資金，以保障城市建設和發展的可持續性。建立中央、省和縣三級國有土地收益基金，實行分賬核算。通過建立國有土地收益基金，可以遏制地方政府的短期行為，建立良性的土地收益管理機制，保證農地征收、城市建設和發展有穩定的資金來源。

3.完善土地稅制，形成科學合理的土地稅收體系。提高城鎮土地使用稅稅率，適時開征物業稅。應將所有的城鎮建設用地者納入征收范圍，同時提高城鎮土地使用稅稅率。待條件成熟時，與房產稅合并開征統一的物業稅；完善土地增值稅，擴大土地增值稅征收范圍，要能覆蓋引起土地增值的所有情況。提高耕地占用稅稅率，通過稅收杠桿促進節約和集約用地，保護耕地。

4.改革完善現有稅制，開辟增加地方財政收入的新來源。中西部地區不可能再走一些東部城市發展的老路，過度依賴房地產的發展，只有在一定范圍內控制地價，才能給產業轉移提供良好的條件和環境。同時，中西部地區有豐富的自然和礦產資源，適時增加資源稅的范圍和提高資源稅的征收幅度，不僅能增加中西部地區的財政稅收，減少對土地財政的依賴，也能促進全社會集約節約使用自然資源，保護環境，減少對環境的破壞，走可持續發展的道路。

在中國現代化的過程中，土地財政曾經發揮過重要的作用。但是隨著改革的深入，其弊端也已成為可持續發展的障礙。切實落實科學發展觀就必須讓土地財政逐步退出歷史舞臺。

參考文獻：

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2.張立彥.地方政府土地出讓目標取向研究.城市問題，2007（11）

3.朱富強.如何健全我國的財政分權體系—兼論土地財政的成因及其雙刃效應.廣東商學院學報，2012（1）

4.昌忠澤.土地財政隱藏的風險及相關的對策建議.山東財政學院學報，2011（1）

（作者單位：中共焦作市委黨校經濟管理教研部 河南焦作 454000）

（責編：賈偉）