從稅收的角度談節約財政開支問題

摘 要：近些年來，隨著國家財政透明度不斷上升與納稅人意識的增強，人們逐漸開始感知到稅收與財政支出的本質是公民權利的保障而非為了國家自身的存續。稅收開始成為公民實現自身權利的一種對價，財政支出也成為了公民保障自身權利的一種訴求。文章從稅收的角度來談財政支出，恰是對“取之于民”又何以“用之于民”問題的探討，也是對于“憲政”理論應用的一種展望。

關鍵詞：稅收 財政支出 節約

中圖分類號：F810.4

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）07-058-03

一、稅收與財政支出的關系

（一）從財政意義定義稅收

一國政治的全部經濟內容就是財政，而稅收則是財政的核心內容。財政是政府的一種經濟活動，也是一種特殊的分配形式。稅收，是財政收入的主要來源。從財政意義來定義稅收，德國的財政學家瓦格納認為：“所謂租稅，從財政的意義上講，就是作為公共團體提供設施的一般報償，根據一般的原則與標準，按公共團體單方所規定的方法，對另一方按所規定的稅額，以及公共團體為滿足其財政上的需要，以其主權為基礎，強制地向個人征收的賦課物。”{1}

（二）從納稅人角度定義財政支出

財政支出是國家對集中起來的財力進行再分配的活動，是解決由國家支配的那部分社會財富的價值如何安排使用的問題。黨的十六屆三中全會第一次提出了“服務型”政府的概念，這正是給政府的職能下了一個標志性的定義。政府是一個特殊的機構，它自己不可能創造任何剩余價值，不可能達到多勞多得的生存狀態，相反，它只能依靠納稅人以犧牲自己的財力作為代價來維持正常的運作。因此，財政支出的目的正是滿足納稅人選擇什么樣的政府來管理自己的生活政府，要求其為自己提供高質量的服務和提供必要的公共品。

（三）稅收與財政支出的關系

1.稅收與財政支出的辯證關系表現為財政支出是稅收的最終目標，即財政“用之于民”是稅收“取之于民”的前提。財政支出將形成公共產品的提供，進而滿足社會的公共需要，它是財政分配活動的目的，而稅收則是滿足其需要的手段。

2.稅收是財政支出的保障。對于任何一個政體來說，稅收都是其存在并實現其職能的物質基礎，“如果沒有一個穩定的收入來源，兩種邪惡就會隨之而來，或者人們遭遇無止境的掠奪，或者國家陷入致命的衰敗。”{2}

3.稅收在支出規模上也制約著財政支出。政府自身并不產生任何社會剩余價值，它存在的意義就是滿足公民對于公共品和公共服務的欲求，稅收恰是控制其財政支出規模的重要因素。

4.稅收的性質也間接的影響財政支出的性質。正因為所謂“索取”本身隱含著侵犯國家所意圖保護的公民權利的危險，所以財政支出應包含肯定每一個公民能夠獲得合理的公共產品和公共服務，實現對每一個公民合法權利的保障的性質。

二、我國稅收與財政支出的現狀

（一）我國財政支出的現狀

從我國現狀來看，當下的財政支出主要存在以下幾個問題：

1.財政支出效益低下。政府的各項舉措都代表著納稅人的利益，但就審計署最近公布的幾項審計公告看，單就中央預算執行和其他財政收支、城鎮保障性安居工程、全國社會保障資金這幾項，就都存在大大小小的財政支出問題。可見當下如此龐大的財政支出資金背后，也存在著同樣龐大的財政支出流失。如2011年審查的66個市縣城鎮保障性安居工程則發現占總數約44%的單位違規撥付或滯留保障性安居工程資金23.33億元；占總數約33%的單位將29.55億元工程資金用于非保障性住房建設、公司注冊資本驗資和市政工程建設等。2012年全國社會保障資金審計結果則發現部分地區擴大范圍支出或違規運營社會保障資金共17.39億元；部分經辦機構向不符合條件的人員發放待遇或報銷費用共18.52億元。且審計署在2012年的工作報告中指出其向有關部門移送重大違法違規問題和經濟犯罪案件112起，涉及各領域人員300多人。類似這樣的審計結果每年都會上演，仿佛是對于國家審計署網站最醒目標語“財政資金運用到哪里，審計就跟到哪里”最有力的回應，但也是最刺眼的沖擊。

2.地方政府債務規模龐大。我國“赤字問題”逐漸涌現在公眾視線，尤其是個別地方政府債務規模的龐大，使得合理規劃財政支出問題迫在眉睫。直至2011年，中央公共財政收支總量相抵，赤字6500億元。并且根據審計署審計結果，截至2010年底，全國地方政府性債務馀額107174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務馀額67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。其逾10萬億的地方債務占當年GDP的比重達四分之一以上，這就像是一顆“定時炸彈”，不得不去警惕。政府的所有功能都需要財政的支撐，同時，政府的所有行為也都會反映到財政上，所以無論是中央還是地方政府的每一個決策，都是在花著納稅人的錢，而當下對于保障民生的各方面公共財政支出，并沒有高效的利用納稅人為了社會公共需要而放棄自己一部分用于財政的財產，同時政府也沒有因為花著納稅人的血汗錢而更加有所作為。

3.財政支出不透明。2011年7月23日，是中國鐵路歷史上的一次“強震”，甬溫線上200余人的傷亡，讓我們不得不冷靜的思考，高鐵的超速發展是否走得堅實？是否對得住財政下撥的那每一分納稅人的血汗錢？2012年8月，哈爾濱陽明灘大橋引橋發生坍塌，總投資高達18.82億元，通車尚不足一年的大橋造成多人死傷，是否能為責任方拉響一個“長鳴”的警笛？2012年國慶小長假來臨之前，鐵道部12306票務網站因強行“排隊”成為全國熱點，此般的用戶體驗與該系統一期造價超3億費用的鮮明對比又成為了大家爭議的關鍵點。而上文列舉的情況卻沒有一件是在財政支出透明化的基礎上得到應有的管理與監督。相比對收入的關注，財政支出能更加直接的反映這個政府向社會提供公共服務的水平，更能準確的反映一個政府的施政方向和它與人民的距離，因此，只有建立在財政支出透明化上，政府才能更好地保障公民權益。

（二）稅收與財政支出總體數據比較

根據財政部資料統計，2012全國稅收收入完成100601億元，增長12.1%。總體上看，近年來我國的稅收收入都是呈高增長的趨勢。

2012年，我國財政支出125712億元，比上年增加16464億元，增長15.1%。近五年我國財政支出增長平均為20.52%。

根據中國統計年鑒數據，表1為近五年我國的國民生產總值情況：

以2011年的數據為例，國民生產總值為472881.6億元，財政收入中的稅收收入89720億元約占GDP的18.97%，非稅收入14020億元約占GDP的2.96%，全國財政支出108930億元約占GDP比重約為23.04%。全國的財政支出高于稅收收入約4個百分點，我國財政整體“用之于民”多過于“取之于民”。

通過以上總體數據分析，我國稅收與財政支出的關系存在著以下幾個問題：

1.當下稅收與財政支出政策有待探討。我們將數據擴大到近五年，加之考慮到我國所處的國際環境背景，“積極的財政政策與寬松的貨幣政策”一直是近些年來的通用手段，而用相對擴張性的財政支出與緊縮性的稅收刺激經濟增長的方式，還是值得探討的。的確，我國現正處在經濟轉型的重要時期，實行結構性減稅是一項重要的政策目標，正如2013年國務院辦公廳為堅決打擊投資投機性購房發布的新“國五條”二手房交易征收差額20%個人所得稅細則，或是正在改革的房產稅等，卻恰是以稅收增收作為對價，與增支減稅相違。

2.缺乏完善的預算穩定基金制度。在我國經歷了“汶川地震”“玉樹地震”等一系列嚴重的突發事件后，引發了人們對預算穩定基金的思考。一個三口之家都會將部分資金用于保險或是預留以備不時之需，更何況我國這樣的泱泱大國，更需要這樣的財政工具積極應對公共突發事件。我國在2007年建立起中央財政預算穩定調節基金，但關于該基金的制度規定還不完善。目前的的財政收支是基于財政赤字、地方負債等諸多隱性債務上的擴張，2011年調入中央預算穩定調節基金2892億元，約占該年GDP的0.61%，但如此規模的預留金與財政擴張現狀形成了鮮明的對比。這些數據，都帶著異常醒目的單位“億元”，即使是百分數小數點后兩位的數字與其相乘，無論是對于國家還是個人，都非常重要，所以增加中央財政預算穩定調節基金并且規范其管理監督才具有強烈的現實意義。

三、節約財政支出的現實意義

關于財政支出，存在著如圖1這樣一種怪圈循環，無論是對于政府還是個人，都將造成無法挽回的影響。

目前，我國的財政支出正處于這樣一個負循環中找不到出口。哈里·基欽說：“在缺乏直接面向公眾的受托責任安排的情況下，如果缺乏強有力的合規性控制作為杠桿，支出機構和公眾官員很容易受到誘惑而向不安全的支出領域擴張，他們通常擁有的過大的自由裁量權，將驅使他們投資于與政府職能相沖突的新資產方面，包括沉溺于豪華辦公帝國的建造和浪費性的支出行為。”此時我們可以用相對縮小財政支出規模的方式，削弱政府部門的“趨利性”，因為抑制住了政府支出的欲望，也就抑制住了政府征稅的欲望，同時消除了一部分侵犯國家意圖保護公民權利的危險。

因而，節約財政支出的現實意義在于：

（一）財政支出的控制是合理解決當下矛盾的關鍵

我國經歷了君臨天下，唯我獨尊的“皇糧國稅”階段，而后我們不斷地淪為各種權力的奴役，但當毛澤東對黃炎培的提問做出這樣的回答“我們已經找到了新路，這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”{3}的時侯，我們看到了“權為民所賦，權為民所用”的人民當家做主的曙光。如今，人民日益增長的對權利和自由的需要，同政治體制能夠提供的保障空間過于狹小的矛盾成為了急需解決的新問題。只有當納稅者認為其是財政支出的受益者并且能夠有效地參與到支出決策中來，能夠在信息公開的前提下感受到政府為實現“民主社會”在不斷努力消除混亂的財政支出的決心，才會對稅收和財政支出擁有一個較為積極的心態。

（二）節約財政支出可以最大化體現公平

“公平正義比太陽還要光輝”溫家寶總理如此肯定的堅信。的確，公平與正義是社會穩定的根基，是發展中國特色社會主義的重大任務。“公共物品是這樣一些商品，無論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分開地散布在整個社區里。”{4}政府利用財政支出可使公民平等的無差別的享受國家提供的公共品，即使目前社會存在許多不公平的現象，如收入分配不公、司法不公等，即使現在對于公共品的提供也缺乏衡量的標準，但在公共品與公共服務方面，如“以社會保險、社會救助和社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療和最低生活保障制度為重點”的社會保障體系的建立，國防和軍隊現代化建設，保障性住房與公用設施等，人人平等。通過節約財政支出的運行成本，將支出效益最大化，同時也是公平最大化。

（三）節約財政支出可以培養公民的納稅意識、化解財政壓力

個人不僅是繳納稅款的納稅人，在許多情況下還是這些稅款的資助所形成的各種收入的獲得者。一直以來，政府依靠官僚體系為公民提供服務，因其自身機構的特殊性，難免會摻雜官員的自身利益，而在人人都開始想要積極參與國家民主建設的階段，對財政支出控制權力的要求相對而言要比對征稅權力的控制更為強烈。一般來說，在實踐規則的前提下，合理的財政支出可以實現一種為建立良性的“取予關系”奠定基礎。政府可以成為公民與政府之間的權利與利益關系的主導者，將未來打造成如盧梭說的那樣：“每一個人服從全體的人并未服從任何人。”且“納稅，在理論上已經不再是公眾對統治者臣服的表現，而成為公民在終極意義上利我的表現。”只有政府可以利用手中的權力謀求收入的最大化，提高財政支出的效益，少花錢，多辦事，辦好事，公民也可以通過自身權利，最大程度上的享受公共服務時，“和諧社會”才能被實現。

四、從稅收的角度談節約財政開支的措施

“正如商品的市場價值總是圍繞其價值上下波動，只能接近于而絕不等于其價值一樣，政治的決策也總是圍繞著一個普世性的價值在或左或右地摸索進行，而決不是嵌定在由普世性的價值鋪就的軌道上循規蹈矩。”因此，我國的財政改革即使步履維艱仍舊奮力前行。對于從稅收數量規模以及納稅人的角度考慮的節約財政開支問題，沒有肯定“以人為本，執政為民”的治國理念與“尊重和保障人權”的憲政理念作為政府行使職能和對其進行約束的最高準繩，沒有建立在人民代表大會制度之上的立法與監督，任何國家權力的內部分配和授受都只不過是特權集團間的利益瓜分。

基于各國的經驗，筆者認為以下幾點將比較有助于對財政支出的有效控制：

（一）建立對財政支出的憲法控制

納稅人繳納稅收的目的是實現自身的權利訴求，作為交換的一方，他有權利決定稅收支出的方向并實施有效的控制。正義的征稅權是基于公民的授權，財政支出也不能成為“密室政治”，這都應該有公共辯論。所以，健全納稅人在財政支出中的中心地位，制定合理的憲法保障財政支出的結構，讓財政自覺關注民生項目的投入與改進，在制度與意識層面將公共服務的職責作為政府的重要職責，是今后改革的重點。

（二）避免稅收與財政支出功能調節的重復性

盡管我國在稅收方面一直在向稅收中性而努力，設法減小稅收對于市場經濟正常運作的干擾，同時加大市場機制在資源配置中的基礎性作用，但是我們不得不承認稅收仍然會產生經濟效應，它將會對消費者的選擇乃至生產者的決策產生影響，但這也可以稱為一種稅收調節作用。稅收的調節作用反映在：勞動供給、居民儲蓄、投資、個人收入分配等幾方面。以稅收影響投資為例，近日國家稅務總局就出臺了《鼓勵和引導民間投資健康發展的稅收政策》的公告，其中涉及有關民間投資各項優惠政策三十三項，同時為進一步鼓勵和引導民間投資的積極作用，我國在財政支出方面也給予其很大支持。但諸如此類現象卻提醒我們應盡可能避免由于財政重復造成的財政支出浪費現象。

（三）堅持量入為出與量出為入相結合的原則

稅收的必要性在于它是用來保障公民自由與權利的成本，也可以視為公民購買公共服務的價格。正如美國大法官霍爾姆斯所言：“稅是文明的對價。”我們要在量入為出與量出為入相結合的原則下，建立一種良性的“取予關系”，從而使得政府利用手中的權力謀求收入的最大化，提高財政支出的效益，少花錢，多辦事，辦好事；也使得公民通過自身權利，最大程度上的享受公共服務。

五、結論

國家機器的不完整性正如生活的不可預知性一樣，是我們不得不面對的事實。本文所述的節約財政開支，是指對于財政支出效益低下的質疑，是指對于財政鋪張浪費現象產生后的一種期盼。我們必須意識到，“人民對他的權利的警覺性，乃是憲政的第一塊礎石{5}。”以人為本，要求政府更應抓好公民的本質特征；依法治國，要求國家更應運行于法的約束。倘若沒有憲法或法律的肯定，即使如今再怎么關注民生，由于人民本身的權利并沒有得到有效保障，也不會發生實質性或根本性的改變狀況。{6}所以以稅收的角度探討合理的財政支出，是量入為出也是量出為入，其價值在于保障人權和限制權利之間實現一種平衡。“取之于民”有理，“用之于民”有據，憲政的思想給政府支出劃清邊界，約束其職能，避免一些過度使用職權之便的揮霍所帶來負面影響的事件發生。

注釋：

{1}【德】瓦格納.財政學[M].商務印書館，1931

{2}【美】漢密爾頓、杰伊、麥迪遜.聯邦黨人文集[M].程逢如等譯.商務印書館，1997

{3}黃炎培.八十年來[M].文史資料出版社，1982年版；金沖及主編.毛澤東傳[M]（1893-1949）.中央文獻出版，1996

{4}【美】薩繆爾森.經濟學[M].上卷.首都經貿大學出版社（第十四版），1998

{5}張君勱.憲政之道[M].清華大學出版社，2006

{6}孫建波.財稅改革的理想與現實——憲政視角[M].經濟科學出版社，2008

參考文獻：

1.李煒光.李煒光說財稅[M].河北大學出版社，2010

2.宋鳳軒.于艷芳.財政與稅收[M].人民郵電出版社，2011

3.劉偉.我國現階段財政支出與財政收入政策間的結構特征分析[J].財貿經濟，2012（10）

4.[美]大衛.N.海曼，張進昌.財稅學：理論在當代美國和中國的實踐應用[M].北京大學出版社，2011

（作者簡介：王琪，首都經濟貿易大學財政稅務學院；通訊作者：黃芳娜，財政部財政科學研究所博士、講師 北京 10070）

（責編：紀毅）