對中國旅游立法模式的研究

摘 要：旅游立法是中國“依法治國”法制建設領域的重要組成部分。從旅游立法的必要性、立法目的與宗旨、立法模式的構想入手，提出建立《旅游基本法》、完善旅游單行法、補充與修改其他相關的法律、注重地方旅游立法、加強國際間的法律交流和合作、健全旅游行業協會體系。為探索與研究如何完善中國旅游立法、健全旅游法制建設提供參考。

關鍵詞：旅游基本法；旅游單行法；地方立法；行業協會

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0127-02

旅游要發展，法制先行，法制手段是為旅游業發展保駕護航。2011年“兩會”期間，全國人大提出盡快出臺《中華人民共和國旅游法》，國務院《關于加快發揮旅游業的意見》中也指出，“制定旅游法是應時之需、勢在必行。”盡管如此，中國《旅游法》的立法問題歷經二十三年，幾經周折，卻遲遲難以出臺。旅游立法問題已是中國旅游業發展的大勢所趨，不容回避。

旅游立法是中國“依法治國”法制建設領域的重要組成部分。中國旅游立法旨在促進現代旅游業的健康發展，構建社會主義和諧社會。旅游立法的建設應以市場經濟為基礎，體現社會契約關系，構建以民主、平等、商談、參與為目標的公民社會，在強調公民權利實現與保障的同時，要致力于促進旅游者的健康生活，并向社會、文化、精神等領域的全面發展。

中國旅游業牽涉到多部門，旅游行政部門缺乏“硬手段” 措施，各地方保護主義觀念強，缺乏必要的旅游相關法律，導致旅游投訴處理程序復雜，難度大；隨著中國旅游業已成為國民經濟新的增長點，需要進一步規范旅游市場，建立旅游立法為旅游業的健康發展保駕護航；中國入世以來，要求中國旅游立法應具國際化，制定與WTO《服務貿易總協定》和國際慣例相一致的法律制度，建立完整旅游服務貿易法律體系。

一、旅游立法的宗旨

所謂立法宗旨是指制定該部法律的根本目的，它是貫穿整部法的靈魂，并對其具體適用起著最高的指導作用。在中國，旅游是中國公民的一項特殊權益的表現，從憲法的角度講，它是公民休息權的具體體現。“旅游者是一切旅游現象、旅游實踐活動的中心和本源。”“旅游者在旅游活動中所接觸到的社會個體和群體是因旅游者才被賦予‘旅游意義’的。”可見，中國旅游法應該是一部服務性大法，其宗旨是以旅游參與人的各項活動為目的，法律應從旅游參與者的角度去考慮各項法律規范制度的安排。

二、立法模式

（一）建立覆蓋全面、關系明晰、體系完備的旅游產業基本法——《旅游基本法》

《旅游基本法》是一部規定國家發展旅游業方向性、基本原則性以及規范旅游活動中各項主體之間權利義務關系的指導性法律。目前，世界上已經有七十多個國家和地區頒布《旅游法》作為本國發展旅游業的基本大法。它們對國家旅游業市場的監管提供了基本法則和執法準繩。對推動地方旅游事業的發展，明晰相關旅游法規體系的結構起著至關重要的作用。

1.拓展旅游法源基礎。中國對旅游基本法的起草及研究工作已經歷了二十余年的時間，為構建旅游基本法的法源基礎已經具備，憲法作為中國旅游立法最根本的法律基礎外，現有的《刑法》、《民法通則》、《經濟法》、《出入境管理法》、《環境保護法》等奠定了中國旅游立法重要法源基礎。整合這些法源基礎，找到現有相關法律中與旅游業的契合點，重新制定出公定力、執行力、權威力、有操作性的旅游基本法。

2.立法模式構想。確定合適的立法模式是中國旅游法的制定的關鍵，可以借鑒別國旅游業立法的經驗，結合中國的國情，建設中國旅游業合理的立法模式，中國應當在憲法的指導之下進行旅游基本法的建設，在旅游基本法的指導之下，進行旅游單項立法和部門規章制度的制定。對現存的部分法律進行內容的修訂與補充。

3.確立旅游基本法法律地位。要確立旅游基本法法律地位，應明確四個方面的法律問題：一是旅游業在中國國民經濟中的地位與作用；二是旅游活動中各項權利主體之間的權利和義務關系；三是旅游行政管理組織機構職能；四是旅游行業協會性質以及旅游監管體系的運行。只要理順這樣的問題內容，旅游基本法將作為調整旅游法律關系的法典，對旅游活動起到法律規范的作用。

旅游基本法應該被譽為中國旅游法律體系中的“憲法”，各項旅游法律法規中的“母法”，在各級、各類旅游立法中是法律的重要淵源與依據。旅游基本法也是國家干預各項旅游活動的宏觀調控法，它以縱向旅游法律關系為調整對象，應屬于中國經濟法法律范疇。

（二）完善旅游單行法

中國現行的旅旅游單行法主要是涉及旅行社、導游、出入境和旅客運輸的損害賠償方面，大多數法規不是專門為旅游業而頒布的，不能解決旅游活動中法律糾紛。為保障旅游業的發展我們應當在《中華人民共和國旅游基本法》的指導之下，以現有的《旅行禮管理條例》、《導游人員管理條例》等法規為基準，加快制定與旅游活動相關的單行法、實施細則。

1.制定《旅游社法》。《旅行社法》的主體是旅行社、旅游者、旅行社的員工、旅游行政管理部門，調整的是旅行社之間，旅游社和內部員工之間，旅行社和旅游者之間，以及旅行社和旅游主管部門之間的法律關系。

2.制定《飯店法》。由于沒有專門的法律，我們已經無法面對繁榮的飯店業帶來的各種的糾紛和管理問題，頒布《飯店法》是保證旅游業健康發展的又一個重要的舉措。如日本就專門頒布了《國際觀光飯店整備法》對飯店的設立經營管理做了相關的規定。中國的《綠色旅游飯店》、《旅游涉外飯店星級劃分及評定》可成為中國《飯店法》制定的基礎。

3.制定《導游法》。因中國旅游市場的現實情況，導游只有達到較高的專業水平和高尚的道德水準才能在旅游活動中發揮真正的主導作用。要更好規范導游的行為，就需要保障導游的權利。《導游人員管理條例》為中國《導游法》出臺打下了堅實的基礎。

（三）補充、修改其他相關的法律

法律的修改與補充，是指立法主體對現行法實施改動，使其呈現新面貌的專門性活動。法的補充則是在原來法的規定不變的情況下，在法條中添加新內容，使法更能完善地解決復雜的法律問題。旅游業是一個復雜的行業，旅游業實際存在的情況在現實生活中難以把握，僅僅依靠一部基本法和幾個單行法是難以調整眾多的旅游法律關系。

1.在《合同法》中單獨列出旅游合同：中國在1999年頒布的《中華人民共和國合同法》在分則部分規定了十五種合同，但沒有列出旅游合同。隨著人們旅游活動的日益增強，旅游合同已經越來越成為生活中的普遍現象。在近幾年的旅游糾紛中，有很大一部分糾紛產生于旅游合同中，如旅游合同中所提供的旅游產品，包括交通、住宿、餐飲等繁多內容。而旅游產品具有無形性、不可儲存性、生產與消費的同步性等特點，使得旅游合同在履行時不確定的因素太多，并在很大程度上要受外界環境的影響，這使得旅游者與旅行社之間容易發生糾紛。所以，應當根據旅游活動的性質、特點，在法律中單列出旅游合同，并對合同的成立、變更、解除等活動做出相應的法律規定，有利于規范旅游行為，維護旅游市場的秩序。

2.在《反不正當競爭法》中明晰規范旅游企業的競爭行為。中國旅游活動，一直存在“零團費”現象，擾亂整個旅游市場良好秩序。要能有效制止旅游市場零團費的問題，維護好旅游市場公平競爭的良好秩序，很大程度，只有取決于法律硬性手段。筆者認為可以修訂中國1999年頒布的《關于制止低價傾銷行為的規定》中規定的低價銷售商品的行為，行為可以延伸到服務類產品，對旅游服務中的低價傾銷進行法律上明晰的認定，并規定相應有效的處罰手段。

3.制定中國《旅游者權益保護法》，將旅游活動糾紛中容易爭議的幾項權利進行規定。如旅游適留權、旅游知情權、旅游監督權、索賠權、組團權、人格與民族習俗受尊重權等，進行法律上的界定；制定《風景名勝區法》，成立有獨立的行政管理和綜合執法能力的風景名勝區管理局，明確違反規劃進行資源開發的法律責任理，較好地解決風景名勝區的“軟規劃” 問題，理順國家風景名勝區的管理體制；對“旅游精神賠償” 作出法律上的界定。

（四）注重地方旅游立法

現階段，中國各地方注重旅游立法程度較高。截至2003年，中國已有29個省、自治區、頒布了地方旅游法規，這反映了各地旅游業發展的勢頭較好，同時也體現了各地方運用法律手段保障旅游業發展的認同程度較高，這為中國旅游法制建設作了很好的鋪墊。

（五）建立健全旅游行業協會體系

目前中國已初步建立起旅游行業協會體系，但旅游行業協會發揮職能不到位，對旅游行業發展未能起到“領頭羊”作用。隨著中國旅游行業管理體制由政府主導型向市場主導型的漸進轉變，旅游行業協會將逐漸取代政府部分監管職能，它靈活多變，善于集中良好行業資源，對旅游行業市場勢必起到各方面的協調作用。因此，應該確立旅游行業協會的法律地位和作用。

（六）注重加強國際間的旅游法律方面的交流和合作

中國旅游業作為國際服務貿易重要組成部分面臨著挑戰與競爭。旅游業問題不再是個別國家問題，而是國際問題。我們共同面臨著棘手的問題，就是現行旅游相關法律與國際服務貿易組織如何相適應。同時，由于旅游本身就是一項跨地區、跨國際的行為，它涉及到全人類活動、地球環境、世界資源、能源開發、國際安全等世界性的問題。因此，要求我們必須加強國際間的信息交流和合作，共享良好的旅游資源與平臺，使中國的旅游法制建設與國際接軌，以增強在國際旅游市場上的競爭力。

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