我國社會保障制度的發展

摘 要： 在權利政治、公益政治的時代變遷中，社會保障不僅僅作為社會的“安全網”與再分配調節器，還具有重要的政治意義。我國社會保障制度的發展順應了時代要求，在維護與實現公民權利、提高社會共同體福利、增進“公共的善”、促進人權發展等方面發揮了重要的作用，并進一步推動了權利政治與公益政治的時代發展。

關鍵詞： 權利政治； 公益政治；社會保障制度； 人權

中圖分類號： C913.7 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）01-0026-04

The Development of China’s Social Security System

——In the Perspective of Rights Politics and Public Interests Politics

LU Yong-juan

（1. School of Politics and Administration， Soochow University， Suzhou 215123， China；

2. Xi’an Physical Education University， Xi’an 710068， China）

Abstract： In the age of rights politics and public interest politics， social security system not only will be considered as a social “safety net” and the regulator of distribution， but also has an important politics value. It conforms to the requirements of the social in our country. It protects and realizes civil rights， improves the social welfare of the community， promoting“public good”. Also， It has played an important role in the development of human rights .And it’s promoting the development of the era further.

Key words： rights politics； public interest politics； social security system； human rights

社會保障制度產生于西方，緣于解決特定的社會問題，國內大多數學者從經濟學或社會學的視閾來解讀社會保障制度，把其視為社會再分配的調節器或“安全網”。洞察以人本為核心的科學發展觀提出之后中國社會保障制度之發展，具有重大的政治意義。它是權利政治、公益政治時代的要求，是促進、維護社會成員實現權利的制度保證，是實現人權的重要途徑。繼續推進社會保障制度的改革與發展是關系人們政治生活的大事。

一、基于時代的判斷：權利政治與公益政治的時代

權利政治作為現代政治的主流話語，在推動人類政治發展中起到了重要的作用。20世紀70年代之后，權利政治與公益政治作為西方新自由主義與社群主義針鋒相對的立場主張，成為政治學關注的焦點之一。權利政治強調個人的權利、利益的優先性，公益政治主張通過增進公共利益來提高個體的福利，二者最終都歸于權利的實現。西方國家經歷了統治行政、管制行政、服務行政的范式轉換，理論變遷幾乎都是圍繞著政府與社會關系互動而展開……不斷沿著人的權利和尊嚴為軸心……。[12]在中國語境內，由權力政治走向權利政治、公益政治體現了政治發展的重要趨向，這種轉變對于改變長期以來國家取代社會的復合型權力格局，真正實現權利的獨立，促進人的自由全面發展有著重要的意義。

（一）權利政治的興起與發展

權力和權利是政治學的兩個重要概念。在政治領域，總是權力與權利并存，權力與權利相互作用，因此，政治學的研究始終不能脫離這兩個基本內容。[1]與權利相比，權力具有明顯的強制性，是一種單向性的控制力量。在政治學領域，“權力政治”一語早已被使用，而且有其約定俗成的語義，它主要是指一種與倫理政治觀相對立的政治觀，政治的本質就是權力。[2] 國家權力成為了政治的主題與目的。與其不同，權利政治建立在“人權和公民權利—國家權力”二元對立的理論范式之上，主張權利為目的，權力淵源于權利。為反對君權與教權的專制統治，近代資產階級啟蒙思想家以自然權利、社會契約等理論為武器，開啟了權利政治之說。 “人人生而平等……為了保障這些權利，才在人們中間成立政府，政府的正當權力，源于被管理者的同意。”權利作為國家權力賴以存在的依據與目的。而“一切政治結合的目的都在于保存自然的、不可侵犯的人權”，從自然權利到人權及公民權利的制度化成為近代西方民主政治發展的軌跡。18世紀以來，權利政治一直是西方政治和法律實踐的主導模式……在國內層面，對公民權利的保護為國家權力的存在和運作提供了正當理由，“民族國家”循著權利之名得以建立并逐漸強大；在國際層面，人權作為一種普遍性話語以歐美為中心逐漸向世界范圍擴展，權利政治成為世界范圍政治和法律改革的主要導向……近三百年來的現代史在很大程度上是權利政治和權利話語的擴展史。[3] 人類政治生活逐漸趨向于國家化到社會化的變遷，由權力轉向權利。

可見，權利政治圍繞著公民權利與人權而展開權利之說，這也代表了現代政治的發展趨向。權利政治關心的是公民個人權利的保障與實現以及對政治公共權力的控制，其制度建構與選擇是自由、民主、法治的憲政制度，其價值和道德支撐是自由、平等、正義和人權。[4] 在實現權利的過程中，需要民主、法治等制度架構作為保障，自由、平等、人權等為其價值導向，同時也包括對權力的制約與依賴。“權利本質上依賴于權力”，權利具有深厚的國家權力背景，權利總是在一定的國家權力基礎之上得以確認和保障的，并且權利的實現依托于現代國家權力的理念導向與制度設計，國家權力為基礎創造的經濟、政治、社會、文化、制度等條件保障，其始終是實現權利的一個重要環節。

在我國，權利政治的興起與市場經濟的發展密切相關，市場經濟的平等、自由，提升了個體的自主、平等等權利意識。改革開放30多年來中國政治存在形態與政治認知方式都在發生轉變，這也就注定了中國人的政治行為模式必然相應地發生轉變，這種轉變顯示為從權力政治向權利政治的變遷。[5]市場經濟的發展推動著人們政治認知的變化，權利理念逐漸增強，主體性權利意識不斷提高，不斷完善的民主與法律制度為權利的實現提供了制度保障。以人為本思想的提出，改變了經濟與社會發展過程中人的工具性及被模糊化，明確了人的主體性、目的性，明確了社會的發展以不斷滿足人的權利、利益需求，促進人的自由全面發展為目標。其為權利政治的發展提出了現時代的要求，權利政治進入到了一個新的發展階段。人本思想主要是以人的權利為本位實現人本位，以人的權利實現為基點來促進人的發展，所以權利是人本思想的關節點，也是與權利政治的契合點。這一時期的權利政治發展主要體現在權利主體與權利內容方面的發展。以人為本中的“人”所旨對象具有廣泛性，既包括個體的人，也包括群體及類的人，即權利主體具有廣泛性、平等性，既關注個體的權利也關注群體的權利及人權發展。在現實社會中，強化了社會弱勢群體的權利及利益實現，解決城鄉之間存在的權利不平等等問題。促進權利發展的同時，更突出人的基本權利實現，維護人的生存、發展、尊嚴。權利發展包含了多個方面與層次的內容，其中最為基礎的是人權的基本內容發展。以人本為導向開啟了關系民生的各項社會事業建設，為人們的基本生活提供了堅實的物質基礎和保障，促進基本權利的實現。同時，在這個階段推進了權利政治發展的制度建設，人權入憲，完善相關法律制度，為人權及公民權利提供了制度保障。推動服務型政府建設，進一步突出了權利本位，對于權利政治的發展具有重要的意義。

（二）公益政治的發展

公益政治主張包括國家在內的任何政治社群有責任通過自己的積極作為提供公共利益，從而最終增進每一個人的個人利益。[6] 與權利政治不同，公益政治側重于增進社會共同體利益，公共利益，更突出“公共的善”。促進公益政治發展，增進社會公共利益，實現共同富裕，是社會主義建設的目標，是社會主義的本質要求，自社會主義制度確立之日起就致力于建設此目標。此后，鼓勵一部分人先富起來，先富帶后富，最終達到共同富裕，成為了主要的戰略。但是隨著市場經濟的發展，市場對資源的自發調節及體制的不健全產生了新的問題，貧富差距、城鄉差距、地區差距過大，社會不公等問題凸顯，帶來了社會的不和諧因素。只有縮小差距，統籌城鄉，增進貧困、弱勢群體的權利，提升社會共同體利益，促進社會公平，才能促進社會各階層成員和睦共處，新時期我國提出了建設社會主義和諧社會的戰略目標。黨的十七大提出促進社會公平正義，努力使全體社會成員學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會，標志著我國進入了一個全面改善民生，共享社會發展成果的新時代。公益政治也進入了一個新的發展階段，更加側重權利享有及實現的公平性及現實性。

權利政治是現代政治的重要特征，公益政治是社會主義的本質要求，也是建設和諧社會的現實需要。二者作為當代中國政治生活中的主題，其主旨是權利及其共享，如何推動最廣泛性的權利實現，增進“公共的善”為其重要內容。社會保障作為重要的社會制度發揮著積極的作用，成為實現這一主題的重要保障。

二、我國社會保障制度的發展以促進公民權利，提升共同體福利為核心

社會保障制度最早產生于19世紀的德國，隨著工業化的發展，社會成員越來越多地面臨疾病、失業、自然災害等困難，社會保障制度作為一種救濟制度得到了發展。現代社會，隨著民主政治、權利政治的發展，社會保障制度以促進公民權利與人權發展為基本內容。

新中國成立初期，為了鞏固新生的人民民主專政國家政權，維護廣大工人階級與農民的利益，確立了較為明顯的城鄉二元化保障制度。在城鎮形成了以國家為管理與實施主體的“國家—單位”模式的保障制度，在農村形成了農村合作醫療制度。此模式順應了當時計劃經濟的發展，促進了各階級力量團結，共同進行社會主義建設。改革開放30多年，隨著市場經濟的發展，社會保障制度開始了新的探索。較為明顯的是市場經濟體制的確立，人們的權利意識覺醒，開始了新型社會保障模式的選擇，初步建立了城鎮職工養老、醫療、失業、工傷等一系列社會保障體系。2003年之后，民生導向成為社會各項事業建設的主題，滿足與實現人們的權利、利益需求成為中心，社會保障制度進入了一個新的發展時期。2004年憲法修正案第23條明確了“國家建立健全同經濟水平相適應的社會保障制度”。社會保障制度建設被提升為我國政治生活的重要目標。在這個過程中，我國社會保障制度實現了重大突破，初步形成了覆蓋城鄉居民的社會保障體系框架，逐步建立起了包括社會救助、社會保險、社會福利、社會優撫等一系列的社會保障體系，由低到高，在不同層面上為人們的生活提供了保障，社會保障制度成為實現公民權利與利益的制度載體，推動權利政治與公益政治時代的發展。

（一）社會保障制度的發展不斷地拓寬權利保障的廣度與深度，擴大權利主體資格范圍，促進權利發展

在權利主體層面，不斷拓展權利享有的平等性。近年來我國社會保險制度覆蓋范圍逐漸擴大，各類群體相繼從制度之外被納入到了相應的社會保險制度之中，包括城鄉居民、農民工、被征地農民、非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員、大學生等群體，逐步覆蓋社會全體成員。目前全國參加基本醫療保險的總人數達到約13億人，基本實現了人人享有基本醫療保障。截至2011年底全國共有17個省的339個縣自行開展新農保和城鎮居民養老保險試點，參加人數達到3.3億人，城鎮職工失業、工傷、生育保險參保人數也逐年增加。

在權利內容層面，不斷加以豐富與充實。隨著工業化、城市化、現代化的發展，人的生存與發展面臨著越來越多的風險與挑戰，社會保障制度不斷地充實權利內容及保障范圍。如2003年國務院頒布了《工傷保險條例》，為工傷職工的合法權益提供了保障。2010年對其進行了修訂，重點對職業康復的內容進行了充實、規范，擴大了工傷保險適用范圍，簡化了工傷認定程序，加強了工傷預防、經濟補償、職業康復相結合的工傷保險制度體系建設，解決了勞動者的后顧之憂，為其更好的發展提供了保障。同時，權利享有的標準與水平也逐步提高，自2005年至今，國家已連續7年提高企業退休人員基本養老金，總體待遇水平翻了一番，城鎮居民基本醫療保險補貼、失業保險金標準、工傷保險待遇等也大幅度提升。

（二）社會保障制度的發展不斷地增進社會共同體福利

提高社會共同體福利，增進公共利益是更高層面的善，是平衡社會利益，縮小差距，走向共同富裕，促進社會和諧發展的需要。在全面建設小康社會的進程中，我國加大了覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，確保人人享有基本生活保障，以扶老、助殘、救孤、濟困為重點，強化社會救濟制度的基礎性建設。同時，基于國民公共利益的需求，重視社會福利發展。近年來，我國加大了社會福利投入，社會資源及民間組織也積極投入福利領域，社會福利水平得到了提升。社會福利的目標模式發生了變化，由照顧弱者向普惠全民轉變，讓全體社會成員能公平地享有社會發展成果，共享成為社會福利發展的主題。

三、我國社會保障制度的發展以保障人權為基本目標

人權是人享有或應該享有的權利，是權利政治發展的重要方面。它是近代以來西方民主國家由權力政治轉向權利政治的重要武器，成為民主政治發展的重要目標與動力。在現代社會，人權理論成為治國的基本原則，保障人權成為社會發展與變革的重要目標。人權主要包括人的基本生存權與發展權，具體由生命權、自由權、平等權、社會經濟權、政治權利等一系列權利構成，其中生存權與發展權是核心內容。現代人權發展取得突出成效是在二戰后，人權由國內擴展到了國際舞臺，成為世界各國政治發展的重要目標。聯合國通過了《世界人權宣言》，頒布了《國際經濟及文化公約》、《國際公民和政治權利公約》，我國相繼加入了這些條約，與國際接軌，重視對人權的發展。2004年，人權寫進了憲法之中，被提升為治國的基本原則，成為我國政治與社會發展中的目標。

人權的實現需要一定的經濟、政治、社會及良好的制度等條件，是多種因素共同作用的結果。其中，社會保障制度作為保障人權的重要制度路徑，發揮了并發揮著重要的作用。縱觀西方社會保障的發展歷程，不難發現社會保障的理念發生了很大變化，從其產生之初的人道救助到人權保障的轉變。隨著社會發展，人權也在不斷發展，社會保障的權利內容也在變化。社會保障對于人權的保障主要體現在對人的生存權與發展權的保障上：其一，社會保障能夠使窮人與低收入階層免于生存危機，國家救濟制度可以保障他們最基本的生活；其二，社會保障能夠通過各項社會保險制度來解除社會成員在年老、疾病、工傷、失業等方面的后顧之憂……其三，社會保障能夠通過各種社會福利及其設施來滿足社會成員生活服務、保健、教育等方面的福利需求……[7]。由低到高，社會保障體系的各項制度對不同層次的權利需求提供了切實的保障。

我國社會保障制度加強對于人權基本內容的保障，主要體現在不斷強化社會救助體系的建設，合理提高低保標準和補助水平，保障其基本生活。我國的最低生活保障制度產生于20世紀90年代，此后逐漸得到完善。“2003年以來，完善城市低保制度重點走向了“配套措施”和“分類救助”……為解決低保對象在醫療、子女教育、住房及冬季取暖等方面所面臨的實際問題所采取的配套政策……對低保家庭中有特殊需要的家庭成員，如老人、未成年人、殘疾人、重病人等采取的特殊政策”。[8] 2007年國務院發布了《關于在農村建立最低生活保障的通知》，將農村貧困人口納入保障范圍，主要針對因病殘、年老體弱、喪失勞動能力等原因造成生活困難的農村居民實施保障。這一舉措持續有效地解決了農村貧困人口的溫飽問題，保障居民的基本生活。近年來，中央加大資金投入力度，增長低保經費，各地也根據本地區經濟發展與社會生活水平制定相應的政策，提升低保標準及水平，實施對本地區居民的基本生活保障，實現基本的權利。如何完善與落實低保及社會救助制度，還需要依據經濟與社會發展的動態，調整政策，具體職能部門嚴格地執行與監督。

可見，社會保障制度的發展在維護與實現公民權利，推動人權發展，增進公共福利，促進社會公平、正義等方面起了重要的作用。

四、我國社會保障制度發展面臨的問題與挑戰

新時期，隨著工業化、城市化進程的加快，社會問題日益凸顯，面對復雜的國際與國內環境，如何根據國內經濟與社會發展的客觀實際，順應權利政治與公益政治時代發展的要求，滿足公民的權利訴求，增進權利享有、實現的公平性，促進人權發展等都成為社會保障制度改革與發展的重要議題。

首先，社會保障發展面臨著復雜的外部環境。當今世界經濟步入后危機時代，復雜的經濟形勢帶來了一系列的社會問題，歐債危機對于西方國家的社會與政治局勢造成了一定的影響，各國政府對于社會福利、保障等相關政策進行調整，具有不同程度的風險性、復雜性。同時，國內社會存在貧富差距持續拉大，利益失衡，轉型期風險增大等問題，如何持續、健康發展，發揮社會保障的有效功能，增強其適應性等都成為現實問題。其次，新時期公民權利訴求的不斷升級對社會保障制度發展提出更高的要求。在權利政治、公益政治的時代背景下，對權利的需求是總是向上的，根據馬斯洛的需求層次論，人們的權利訴求是逐步升級的。我國現階段事實上已經進入了民生升級版時代，而且是全方面升級版的民生新時代，重要標志便是人民對生活有了更全面的、更高層次的新追求，并集中表現在追求社會公平正義、合理分享財富、穩定安全預期、提升生活質量等方面。[9] 目前，雖然社會保障的享有主體資格趨于平等化，但是事實上權利實現及其內容的不平等、不公平問題仍然突出，社會成員不能享有公平的社會保障。社會保障制度存在城鄉分割、群體分割、體制內外分割，權利實現的不平等、不公平，并且各制度之間缺乏有效的銜接、協調，影響了權利的有效實現。社會保障權力主體服務能力不足，地方社會保障發展中的“碎片化”、“短期性”問題存在，使社會保障權利實現受到挑戰。面對如此復雜的社會發展環境，社會保障制度還需不斷地改革與完善，保持持續、健康的發展。

在權力政治走向權利政治與公益政治的時代背景下，權利成為權力的目的，權利與利益的共享成為我國政治與社會發展的主題。社會保障制度作為關系社會成員最直接、最現實的利益問題，其發展順應了時代的要求，進一步維護與實現了公民的權利與利益，推動了人權的發展。新時期，面對復雜的國內外經濟、社會發展環境，公民權利訴求的升級、權利實現的不平等性等問題，社會保障制度如何持續、健康的發展顯得尤為重要。這關系社會成員的切身利益，關系經濟、政治、社會有序的發展。如何應對這些挑戰，社會保障制度的權力主體如何科學、合理設計是關節點。雖然權利話語成為當今政治的主流話語，但是權利依然離不開權力的背景與支持，離不開權力的理念指導及政策引導，社會保障制度的發展，需要立足國情，以人本理念為指導，逐步推進社會保障制度發展的公平化，提高政府的社會保障服務能力，推動社會公平、正義、共享的價值，增進公共的“善”，使社會成員共享發展成果，最終實現人的自由、平等、尊嚴等目標。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]