中國城市社區建設研究文獻述評

摘 要： 中國城市社區建設的既有研究主要從對實踐模式的梳理、國家和社會的關系、治理理論、社會資本以及社區自治五個方面展開。這些研究除了表明研究者的學術旨趣之外，還展示了城市基層社會管理實踐所體現的理念變遷和制度變遷。文獻述評顯示，人們已清晰地看到了城市社區建設的困節點，但尚未找到切實可行的突破口。

關鍵詞： 社區； 社區建設； 基層社會管理

中圖分類號： C916 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）01-0043-04

A Literature Review on the Community-Building in Urban China

YANG Teng-yuan

（1. School of Public Management， Inner Mongolia University， Huhhot 010070， China； 2. School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： The domestic research on the community-building in urban China has been developing from five perspectives： sorting out the practical models of the movement， the state-society relation， the governance theory， the social capital theory， and the community autonomy. Besides showing what the researchers are focusing on， these perspectives also show somehow the conceptual and institutional changes of the primary-level social management in urban areas. It is revealed that what confuses the community-building has been recognized clearly without a through road having been scrabbled.

Key words： community； community-building； primary-level social management

啟動于20世紀70年代末的改革直接推動了中國的社會轉型。在社會利益分化和利益重組的背景下，對基層社會生活加以組織和協調的過程就是基層社會管理。它既涉及管理技術，也關乎決策體制。中國的實踐經驗在于，對基層社會的管理經歷了從政府全面監管到調動多元主體參與共治的過程，社區建設就是中國城市基層社會管理的重要實踐形式。

在中文表述中，“社區”在內涵上有其特指性，它特指“經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區”，[1] 也就是城市管理和基層社會管理的最小行政區劃。“社區建設”著眼于對社區的整體建設，既要實現公共產品或公共服務的供給，也要實現基層政權的組織建設和居民參與。在具體討論中，這個概念還不斷得到充實，具有了“居民之間共同營造、共同參與、共同治理、共同居住的精神與生活的家園”的內涵，[2] 從而在涵蓋力上得以擴展。

不過，“社區建設”特別強調國家和政府在基層社會生活中的主導地位，由此傳遞出一種由國家自上而下地施加其力量的意涵。換言之，在中文語境里，“社區建設”內含了權力關系，表達的是“建設者”對“被建設者”的主導與控制。對社區建設的既有研究總是以這種權力關系為前提，試圖從工具意義上探索可用的、好用的、管用的社區建設模式。

中國城市社區建設的初衷，旨在適應社會主義市場經濟體制的需要，由社區承接“單位制”解體所剝離的社會職能和政府職能。對此，在理論和實踐層面上呈現出兩種不同的取向，“一種是著眼于基層政權建設，強調城市管理權力的下放和國家權力在社區的整合，擴大基層政府的職能，使街道辦事處由主要承擔民政職能轉為整個街區的社會綜合管理，甚至主張干脆將街道建成一級政府。另一種是著眼于社區共同體的形成，強調社區動員、居民參與和社區自治，建立社區自治組織，并通過這一組織動員社會參與，進行社會整合，進而形成‘社區制’社會”。[3]2

圍繞這兩種研究取向，對社區建設的具體研究主要從五種角度展開。

一、對社區建設實踐模式和組織架構的梳理

基于各地的實踐經驗，人們梳理出6種我國社區建設模式（見表1），這些模式在實質上都是從組織建設的角度所做的設計和探索。

經濟改革帶來的社會結構轉型要求對基層社會重新進行動員和整合，以充分培育基層群眾自治發展所需要的社會基礎。在城市，這種動員和整合體現為通過社區建設來培育居民的社區認同、公益觀念和參與意識。《城市居民委員會組織法》把社區居委會定位成城市居民實行自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，這為搭建社區建設的組織架構提供了法律保障。然而，群眾自治組織在社區建設中發揮主體性地位，除了要有政治、經濟和社會發展的推動之外，還需要構建好自身發展的政治基礎，其核心就是處理好基層群眾自治發展中黨、國家與社會的關系。[7]27-32因此，中國的社區建設，就是要找到群眾自治組織和基層黨組織之間的合理架構。表1展示的社區建設模式，無不是對這種組織架構的探索。

上述六種模式雖各有特色，但是在形式上也具有明顯的一致性，可以將其概括為：一個核心，即黨的領導；兩個目標，即社區自治和社區服務；雙重動力，即政府推進和社會推進；三大治理主體，即政府、社區、社會組織（見圖1）。[5]160

除了從組織建設的角度對社區建設的實踐模式加以總結外，人們也對社區基層組織的實際運行效果作了探討。對此，比較一致看法是，中國的城市社區建設存在著社區居民自治組織內卷化的現象，這也是社區居委會運行的現實困境。

具體而言，由于中國的城市社區建設不是為了孕育和發展生活共同體，而是為了強化社區的街道政府，所以其實質是國家權力在基層都市生活中的技術性轉變。[8] 就居委會的組織變革歷程而言，雖然已經產生了社區代表大會、居委會的委員直選等組織要素，但居委會組織的實際運作機制卻尚未發生實質變化。社區居委會依然承擔了政府下派的大量行政工作，它也一如既往地被各級政府視為下屬部門。因此，各級政府可以輕易地把社區居委會卷入行政體系內，也就是政府職能向社區居委會的“內卷”。[9] 在這種運作邏輯下，社區居委會的行為取向必然是謀求在社區范圍內擴張其行政權力，而不是凝聚社區的自治力量。結果，基層政權的重建，只是保持了國家權力在基層的動員能力，而沒有帶來對基層社會生活實際整合效益的提高。[10]

二、國家和社會關系視野下的社區建設

以國家和社會的關系作為分析社區建設的角度之一，就是把社區視為國家與社會互動的領域，旨在考察基層社會的權力關系。通常有兩種思路：一是建構應然的“國家-社會”關系模式；二是分析實然的權力配置和運作狀況。

第一種思路認為，20世紀80年代以來中國進行的經濟體制和社會體制改革，使國家和社會關系模式從“大政府-小社會”朝者“小政府-大社會”轉變，但是市場要素和社會要素的發育依然有賴于政府的主導和推動。從這個意義上說，“小政府”同時也應是一個“強政府”。換言之，“強政府-強社會”的關系模式、政府主導與社區自治的有機結合，應該是中國進行社區建設的體制要求及建設取向。[11]

第二種思路認為，社區建設本身意味著對中國城市基層社會生活加以改造，即實現單位制社會向社區制社會的轉變。在此過程中，由于無法繼續借助單位來全面貫徹其意志以直接控制社會，所以國家必須重建其在城市基層社會的權力秩序，這種重建的途徑就是社區建設。實現新的權力秩序，有賴于國家、地方政府、官僚系統、社區自治組織、社會團體、企事業單位、社區精英以及居民個人之間達成力量和利益上的平衡。對此，有人觀察發現，在社區的實際權力架構中，真正占有權力資源并發揮決策作用的是國家政權，社區居委會并不具備制度創新的能力和空間，只能復制政府的組織模式并借助行政力量來發揮其功能，結果，社區并未因單位制的退出而自動成為社會力量活躍的領域，而是被重新納入政府的監管體系里。[9] 與此相反，也有論者指出，在社區建設過程中，國家不是全能的，居委會等社區組織也不是完全被動的服從者，不同的國家單位和社會組織都在力圖通過擴大行為選擇集合的策略，以控制不確定因素并促進自身的存在、發展和壯大。因此，一種社區管理體制的形成，實際上是國家和社會策略互動的產物，國家和社會其實都是策略行為者，其各自的行為動力在于權力或利益上的自主性。社區建設歷程反映出的權力變遷規律是，政府通過官僚規則的持續供給形成集權態勢，而后有選擇地向社會分權。[6]209說到底，從國家與社會關系的角度考察社區建設，實際上是探討國家權力在基層社會的組織化配置和運行狀況。

三、治理理論視野下的社區建設

從治理的角度討論社區建設，本身就是對國家與社會關系的結構描述或者理念設計。[12] 政治學將“治理”理解成政治管理的過程，它包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理，它特別關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。[13]5把治理理論引入社區建設的實踐，正是看到了“治理”在避免統治危機方面的應用價值。所謂統治危機，就是政府單獨管理社會導致社會效率下降和政府合法性弱化的情形。擺脫這種危機，需要對城市政府能力及其有限性的雙重承認，即一方面強調政府在新體系中的地位，另一方面強調政府只是發揮管理作用的力量之一。這就要求突破城市社區建設現有的框架，把社區建設從城市基層延伸至城市最高權威體系，推進政府、市民以及中間組織在各個層次的互動、協調、合作以實現治理的優化。[14] 基于類似的邏輯，“社區治理”被理解為政府、社區組織、非營利組織、轄區單位、居民等多元治理主體基于市場原則、公共利益和社區認同，實現協調合作、有效供給社區公共物品、滿足社區需求、優化社區秩序的過程與機制。其特點是：由單一的政府治理主體轉變為上述多元治理主體；治理過程由行政控制轉為民主協商；治理組織體系由垂直科層結構轉變為橫向網絡結構。[15]

從治理的角度討論社區建設不啻為理念層面上的設計和倡導。那么，實現社區建設的多元治理是可能的嗎？有論者認為：公共責任理念引導、公共規則規制的社區多中心治理秩序，將是激發社區治理多中心因素的積極性和主動性、促進集體行動和社區善治的重要條件。[16] 但是，也有論者指出中國的城市社區治理存在三種現實困境：（1）居民委員會、業主委員會和物業管理公司作為社區治理中的主體，分別從社區治理、自治治理和專業治理的角度作用于社區建設。這些主體有著不同的利益，由此引致的利益博弈必將累及社區治理的效率；（2）社區不能有效地發揮管理作用、社區內的資源不能得到充分的利用，由此造成的“社區失靈”會給社區建設帶來困擾；（3）非政府組織在社區治理中應有作用尚未得到充分體現。[17] 這些現實困境的普遍存在，顯然會對公共責任理念、多中心治理秩序的實現構成挑戰。

四、社會資本視野下的社區建設

從“國家和社會的關系”以及“治理理論”的角度討論城市社區建設，側重于辨識社區建設的外在結構或參與主體之間的關系。相對地，從“社會資本”角度的考察，則側重于考量社區建設的內生資源和要素。社會資本關注網絡、規范、信任等社會內部的文化機制，強調經由集體行動和組織行為形成的社會關聯以及由此產生的溝通、協調、互惠合作等價值才是推動社會發展或經濟繁榮的關鍵因素。“之所以被稱作社會資本，一是因為它們存在于社會關系之中，二是因為它們可以帶來增值，被認為是無形資產”。[18]356

從社會資本的角度討論社區建設，存在兩種思路，一種是辨識社區建設中有哪些“社會資本”，并判斷其實際表現；二是通過培育社會資本來鞏固社區建設的成果。

第一種思路下，有人認為社會資本包含三種要素：一是關系網絡，即鄰里關系、家庭關系、朋友關系、工作關系、組織關系等；二是居民參與，即社區居民參與社區組織活動和參與社區事務管理的情況；三是信任度，即存在于社區居民之間、居民與社區組織、社區與社區外其他組織和個體的信任程度。相應地，社會資本的缺失就表現為：人際關系冷漠與關系網絡缺乏；社區內部的低信任度；社區歸屬、認同感缺失。[19] 有人把城市社區社會資本劃分為社區規范、社區信任、社區歸屬感、社區參與、社區人際交往和社區自組織等六種，相應地，社區資本的缺失也體現在這六種資源的不足。[20]中國社區建設所面臨的困境在于，由于社會結構的變遷和不穩定性、社會空間的極化和隔離所帶來的社會網絡的封閉性和同質性，社區社會資本出現不斷弱化的趨勢。[21]

第二種思路下，社會資本作為一種非制度安排，通過增加其存量可以解決制度建設所無法解決的問題。社會資本理論的產生在一定程度上是出于對人為的制度設計的質疑，它更看重人們在社會生活中自然形成的規則。作為公民社會的產物，社會資本正在成為國家與市場之外的第三種可用資源。擁有較多優良社會資本的社會能夠有效地組織起來，在廣泛的領域實現互助性的合作。[22]

顯然，重要的或許并不是說服人們去同意“社會資本很好很重要”，而是在于“如何培育社會資本”。對此，有人認為，在城市社區建設中，只有培育及建立城市居民和組織間的信任、規范與網絡，增強社區居民對社區的歸屬感和認同感，調動其參與社區建設的積極性，才能達到建立現代公民社會和增強社區居民社會資本的目的。[23] 有人認為，培育社會資本需要依靠政府做三方面的工作：首先，培養社區精英，鼓勵自組織發展；其次，擴大社區公共資源，增強成員對社區以及社區治理創新制度的依存度；最后，培育社區文化，促進社區成員公民意識和社區歸屬感。[24]

需要指出的是，如果國家力量的過度介入正是制約社會資本發育的因素，那么又如何通過政府之手來培育社會資本呢？如果社會資本的缺失正是表現為社區參與不足、歸屬感稀缺和自組織性差等方面，那么提升社會資本的途徑可以是擴大社區參與、增強社區歸屬感或提升自組織程度嗎？

五、社區自治視野下的社區建設

社區自治與居民參與一貫被視為社區建設的歸宿。通過自治組織，社區成員進行自我管理、自我教育和自我服務，既是政府和市場兩種機制之外能夠滿足自身需求的重要途徑，也是參與解決社區發展問題的重要形式。這不但在啟動社區建設的官方文件中得到了明確表述，[2]更得到了研究者的普遍認同。費孝通指出，由于只有居民自己才清楚自己的愿望和要求，所以在社區建設的過程中，有些事務就要由居民們自己商量決定。在此基礎上，即便不同居民的愿望和要求存有差別，也可以通過協商、調解自行解決。[25] 徐勇也認為，社區建設應該強化社區居民自治的導向，它既是社區建設的內在要求，也是一種管理成本較低的組織機制，最終有利于擴大公民有序的政治參與、加強基層民主建設。[26]

不過，居民參與和社區自治在社區建設過程中的實際表現，卻是另一番情景。有論者指出，在街道辦和居委會的管束下，居民缺少參與社區事務決策和管理的途徑，他們也早已習慣等待政府安排、尋求政府幫助，因而缺乏參與社區活動的積極性。[27] 一方面，居民群體的需求差異及其社會資源和行動能力上的差異，會導致他們選擇參與不同的社區事務；另一方面，居委會動員的參與主要是個體化的離散參與，參與過程也多是執行黨和國家的政策，并不鼓勵居民進行自主性的利益表達。此外，國家權力對社區參與的干預使居民傾向于認為社區是以居委會為管理機構的基層行政管理轄區。結果，參與過程通常只是讓居民學會了如何通過與居委會干部建立私人關系來滿足個人需求，而沒能使他們產生一種超越個體利益的公民精神和因參與了社會改造過程而生發的主體性，這就導致“社區建設”所建構起來的社區不是一個地域社會生活共同體，而是一個國家治理單元。[28]

為何在價值取向和現實判斷之間會出現上述反差呢？這是因為，社區自治或居民參與不僅僅取決于人們的意愿，還涉及條件問題。社區建設不僅需要強化人力、物力和財力等“硬”的方面的投入，更需要參與渠道、自治規則等“軟”的方面的立章建制。

六、結論

研究社區建設的五種角度中，對社區建設實踐模式的梳理，旨在探索國家政權和社會權利運行的基層組織架構；其他四種角度旨在分析國家權力和社會權利之間的力量對比和分布狀況，并從學理上指明了擴大和強化社會力量的必要性和緊迫性。

綜合起來看，既有研究或隱或顯地透露出一種期許，即通過社區建設實現國家與社會之間的平衡，希望構建“強國家-強社會”的關系模式。然而，政府主導下的社區建設實踐過程卻內在地跟“強社會”所要求的居民參與和社區自治相抵牾；然而，研究者們在尋找出路時，幾乎一致地把改變局面的動力寄托在政府身上。所以說，上述文獻評述顯示，人們已經清晰地看到了城市社區建設的困節點，但是尚未找到切實可行的突破口。

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[責任編輯、校對：任山慶]