政治學視角下的頂層設計：理論回顧與前瞻

摘 要： 近期學術界熱議頂層設計，圍繞其內涵與外延、必要性與可能性、實施戰略等問題展開討論，涌現出大量研究成果。梳理和總結既有研究，就此三大領域的若干問題繼續予以探討，是深化這一課題研究的必由之路。一是主張改革議題從著眼解決實際問題，轉為討論權力格局調整，并強調中國共產黨在國家與社會關系的特殊地位和作用；二是偏重頂層設計和漸進改革的承接性，而非割裂性；三是再議頂層設計這一政治過程中的分歧與共識問題，認為實施戰略的重點是承認分歧，發掘分歧背后的共識以及從分歧中凝聚和產生共識。

關鍵詞： 頂層設計； 漸進改革； 共識； 分歧

中圖分類號： D09 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）01-0010-05

“Top-Down Design” from the Political Science Perspective： A Review and Outlook

SUN Shi-ao

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： The recent months have witnessed some heated discussions on “Top-Down Design” within the scholastic circles. Focusing on areas of the reform’s connotation and denotation， necessity and feasibility， as well as implementation strategy， the discussions have yielded rich results in academic terms. This thesis combs and summarizes those existing works， and re-introduces you to questions falling into the three areas mentioned above. This thesis claims that the reform attempts have moved from solving practical problems to discussing power structure re-turning， with an emphasis on the special position and role of the Chinese Communist Party within the country and society. Instead of a clear break， there is a continuity of “Top-Down” political design from progressive reform. By re-discussing the divergence and convergence rising from the process of “Top-Down” reform， this thesis believes that the pivot of the strategy to implement the reform is to accept divergence， tap into it and reach convergence.

Key words： “Top-Down” political reform； progressive reform； convergence； divergence

2010年10月，黨的十七屆五中全會關于“十二五”規劃建議在強調全面推進各個領域的改革時，提出了要“更加重視改革頂層設計和總體規劃”的理念。隨后的中央經濟工作會議進一步強調要“加強改革設計”。同時，學術界圍繞“頂層設計”的內涵與外延、必要性與可能性、實施戰略等問題也展開討論，涌現出大量研究成果。① 梳理和總結既有研究，② 并由此繼續探索，是深化這一課題研究的必由之路。

一、政治學視角下頂層設計的理論回顧

2011年以來，關于頂層設計的研究，可謂呈“井噴式”增長。不論是論文的數量，還是研究的質量，都較此前有了極大的改變。參與討論的學者，既有來自政治學和公共行政學的，也有社會學界和經濟學界的，研究論題由此出現較大幅度的擴展和深化。梳理起來，研究論域可以劃為三個板塊，分別是頂層設計的內涵與外延、必要性與可能性、實施戰略。

（一）內涵與外延

頂層設計（Top-Down Design）是源于自然科學或大型工程技術領域的一種設計理念。這一理念在社會科學領域的應用，就是主張自上而下地設計總目標、分目標、子目標，讓改革具有系統性，能協同推進。中國學術界圍繞“頂層設計”的研究和討論，則是從“頂層設計”的主客體、改革的議題、改革的方向三個維度展開的。

1. 在王長江看來，“頂層設計”有兩層含義

（1）改革主體的“頂層設計”。既然改革是全國性的，那么改革主體就應該不是此前的基層政府、地方政府或是某個部門，而是中央一級，是黨和國家的最高層。

（2）改革客體的“頂層設計”。改革是一個系統工程，需要全面統籌，系統規劃。王長江主張統籌改革的過去、現在和將來，強調銜接性。他認為，頂層設計就是要“把已經進行或將要進行的改革、創新，與社會主義市場經濟、社會主義民主政治、中國特色社會主義文化建設、社會建設等基本方向、基本目標、基本價值進行更具操作性的連接”。[1]陳家剛強調改革的整體性，認為頂層設計需要更加重視“總體規劃，明確改革優先順序和重點任務，對改革的目標、路徑、階段、條件、困難和前景等有清醒的認識和總體規劃與設計”。[2]

2. 關于頂層設計的改革議題，學術界具有明顯傾向

（1）現實問題導向型，偏重經濟體制的改革議題。龐元正認為，破解改革困局的關鍵是“在富裕群體和各種特殊利益群體中化解縮小貧富差距的阻力，挖掘和調動起縮小貧富差距的動力”，所以改革的議題是“正確處理勞動、資本、權力三者的關系”。[3] 夏斌側重單一領域多個議題的同時推進，主張改革的議題應該是“關于土地制度、經濟結構、財稅體制、城鎮化、資源價格、金融體制、創新機制、國有經濟布局和結構調整等重大問題”。[4] 劉鶴則強調統籌多領域多個議題的改革，從“完善基本經濟制度、轉變政府職能、深化財稅改革、深化金融改革、健全市場體系、加快要素價格改革以及加快社會領域改革等幾方面”著手，同時還要推進政治體制改革。[5] 惠天主張調整地方財政和中央財政、競爭性行業和壟斷性行業、勞資三大不均衡，實現經濟利益分配格局的優化。[6]

（2）終極目標導向型，偏重政治體制的改革議題。許耀桐認為，通過頂層設計推動政治體制改革發展，改革的重點是調整權力結構，搞好民主選舉，加強黨的制度建設。[7]吳敬璉強調改革的總體規劃，主張經濟、政治、文化、社會等領域協同推進。他認為，經濟改革可分為三大領域，私用品領域、公共領域和市場監管；政治改革則是法治、民主和憲政。[8] 方雷則主張頂層設計的重點領域是意識形態的建構、國家結構的設計、政黨權力的劃分、社會組織的培育和個人道德的重建。[9]

（3）頂層設計的目標設定，學者們的主張也是各有偏重。鄭永年認為改革的目標是構建自發的和諧秩序，“就像幾千年來的傳統社會，士農工商各個階層都有自己的社會角色和責任，形成一個互動模式，和諧就實現了”。[10] 袁峰提出，社會管理上的“強政府—弱社會”模式應當向“強政府—強社會”模式轉變，并最終形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的共治模式。[11]吳敬璉則明確主張，改革的方向就是市場化、法治化和民主化。[8]

（二）必要性與可能性

頂層設計是系統規劃、全面統籌整體性改革，意在超越以往“摸著石頭過河”的“漸進式改革。”[12] 這種改革戰略的變化，引發學術界關于“頂層設計”必要性和可能性的爭鳴。就必要性而言，存在兩類觀點，一派認為“頂層設計”有違改革的特性，實踐難度很大，不宜倡導；另一派從中國改革的現實困境出發，認為“深水區”已經不能“摸著石頭過河”，需要超越“漸進式改革”，推進頂層設計。在“頂層設計”可能性的論域，學者們探討的是中國是否存在改革共識，如有，具體是哪些共識？

辛鳴認為，改革的實踐特征與中國改革的特殊性，決定了中國改革不能輕言告別“摸著石頭過河”。他論到：頂層設計不是搞“改革計劃書”，用“計劃”的思維搞改革是結不出“市場”果實的。[13] 余仲華從頂層設計的三個假設條件入手，討論頂層設計者是否擁有足夠的信息、能力以及能否出于公心，進而得出寄希望于人治的頂層設計礙難實行。[14] 馬駿以美國進步時代的改革為例，認為這場變革雖然沒有全國性領導，沒有統一的改革方案，沒有計劃好的行動手段，卻仍是一個全方位且系統性的社會、經濟與政治改革，從根本上改變了美國的國家治理結構，進而改變了美國社會，相對成功地應對變遷帶來的挑戰。[15]

在許多學者主張繼續堅持“漸進式改革”的同時，有不少研究成果則從當下的國情出發，闡述頂層設計的必要性。曾峻從經濟社會環境入手，認為改革開放30多年來，經濟制度和結構發生變化，社會異質性和流動性在加強，漸進改革已經難以為繼。[16] 鄭永年從利益格局展開論述： 80年代改革時，民眾都是文革的受害者，改革是普惠的；但現在的改革，是利益主導，唯有頂層設計，才能擺脫既得利益的操縱。[10] 吳敬璉從當下的改革困局著眼，認為現在已經進入深水區，各種深層次的矛盾紛紛顯露，盤根錯節地聯系在一起。那些采取“強政府、大國企”模式發展經濟的地方和部門，正在承擔由此引發的嚴重后果。[8] 王長江認為，如果只是局部改革，就會陷入被碎片化的境地，有損改革的效用和權威。[1]

頂層設計，不單要面對必要性與否的問題，還有解決可能性有無的爭議，即就是“當下是否存在改革共識”。三十多年的改革開放，在發展經濟的同時，也慢慢形成了不均衡的利益格局。遲福林認為，社會對改革的信心不足；社會對改革的評價不高；[17] 孫立平則聲稱，中國改革的共識已經破裂，斷裂化的社會已經難以就改革的對象和路徑達成共識。[18] 龐元正認為，中國已經出現利益多元化的格局，不同利益群體的利益取向和利益訴求不同，甚至相互排斥，極大地增加了達成改革共識的難度。[3] 鄧聿文則直接指出，導致改革共識破裂的力量來自兩個方向。一方是“文革”時期受益而在改革中受損的，上世紀90年代中期之后在改革中受損的，以及在新時期改革中利益受損的，這幾方面的人包括“極左”思潮群體、底層工人、農民和部分處境艱難的白領、大學畢業生，成為對改革產生最大不滿的人群。另一方是在改革中崛起的“既得利益者”，它包括某些中央部委尤其是有很大管制權力的部門、地方政府、國有企業尤其是央企、大的民營企業、行業協會以及依附于這些集團之上的一部分知識和專業人士。[19]

就當下而言，中國社會盡管很難達成上世紀80年代那樣的改革共識，但仍然存在若干基本共識。俞可平認為，多數人對改革有著這樣共享的認識：改革取得了巨大成就，大家都是改革的受益者；改革不可逆轉；改革的瓶頸已經位移，集中到了政治體制改革方面。竹立家明確指出，新的改革共識正在形成，其基本內容是“民主、民生、公正、和諧”。[18]

（三）實施戰略

關于頂層設計的實施戰略，學術界主要是從設立專門機構、鼓勵基層創新，實現點面結合，引入社會參與四個方面展開討論。有感上世紀80年代的體改委在推進改革的經驗和教訓，王長江主張發揮智庫的作用或是成立專門的設計機構。這個機構不應賦予實權，也不是要拿出詳盡無遺的方案，而是把握規律，明確方向，劃定邊界，為改革建“序”。[1]

頂層設計，雖是自上而下的改革路徑，但依然需要基層的試點實踐和探索。[2] 吳敬璉指出，進行頂層設計，一定要傾聽民眾訴求，要從地方政府的主動探索中獲得啟發和經驗，使頂層設計和基層創新更好地結合起來，協力推進改革。[8] 曾峻認為，不單要處理好頂層改革與基層改革的關系，還要處理好改革的面與點的關系。[16] 袁峰主張，若要實現點與面的結合，就應當抓住當前形勢下影響中國經濟社會穩定、可持續發展的重大核心問題，確定推動整體發展的改革突破點。[11]

楊雪冬指出，當下中國發生重大變化：社會的成長、壯大和開放，以及社會權利的覺醒。社會的復雜性要求頂層設計不能單一主體壟斷，必須多元參與，開放互動。既要鼓勵社會公眾參與頂層設計的討論，也要鼓勵社會探索創新，還要不斷提高社會的組織化水平。[20] 包心鑒主張把改革的“頂層設計”與改革的“民意推動”有機結合起來。一方面，把改革的“頂層設計”與“底層參與”有機地結合起來；另一方面，把人民群眾對改革的熱切期盼和積極參與有機地結合起來。[21]石小敏明確提出，改革有賴于“官、產、學、媒”之間的互動。這是中國轉型時期特殊的一個中堅階層，能為改革提供源源不斷的動力和智慧支持。[22]

二、政治學視角下頂層設計的目標、路徑與焦點

學術界熱議頂層設計，是從其內涵與外延、必要性與可能性、實施戰略三大領域入眼。一千多篇著述，無疑深化了國人對頂層設計的認識，為改革方略的制定者和執行者構造了知識空間和理論語境，具有重要的學術價值和現實意義。筆者在梳理既有研究的同時，還想就若干問題補充自己的點滴思考，希冀能夠對學術爭鳴有所增益。

（一）改革目標：建立權力平衡機制

現有大多數著述對“頂層設計”的主客體、改革的議題、改革的方向等領域的研究，大致可以分為兩種類型。第一類是主張大力推進經濟體制改革的，多以經濟學家為主，他們基于現實環境和具體國情的思考與判斷，其改革建議也注重解決實際問題。第二類則強調積極穩妥推進政治體制改革，研究主體是政治學界和社會學界的專家學者，他們將國家與社會的良性互動作為頂層設計的終極目標。顯然，兩類改革建議的偏重不同，前者強調利益調整，希冀以此解決現實問題；后者偏重權力分配，借以實現政府善治。從長遠計，作者建議頂層設計的重點從解決實際問題，轉移到明晰政府權力的構成與邊界，設計權力的分割與制衡，由此建立起解決社會經濟矛盾和利益沖突的長效機制。因為時下的體制改革已經進入深水區，利益的重新分配固然緊要，權力框架的重新調整也很關鍵，甚至更為重要。將經濟發展的失敗者，社會穩定的失意者，政治參與的失語者納入政治體系，讓他們有機會通過制度化的途徑表達訴求，達成所愿，可以減少制度外的抗爭，維護政治穩定，實現社會的長治久安。[23]

如果改革的議題是調整權力的分配，設計權力的制衡關系，那么具體內容就應該是構建合理的黨政關系、政企關系、中央與地方關系、國家與社會關系，明晰各個政治主體的權限和邊界，以及相互關系，并使之制度化。鑒于現有研究的傾向，本文在此側重談談將政黨納入頂層設計的必要性和可能性。第一，政黨建設是否應該成為頂層設計的重要組成？在中國，黨是社會主義事業的領導核心，也是政治改革過程的主導者。黨不僅成為國家建設和社會改造的領導力量，而且成為國家建設和社會改造的組織基礎。國家制度的建設與運行、國家事務的管理，都直接與黨的組織、黨的領導相連接，相適應；社會的改造與重構直接以黨的組織力量和組織網絡為資源，從而構建起以黨的組織為網絡的新的社會組織體系。[24] 恰當地界定黨在國家與社會關系中的地位和作用，[25][26] 而不是拋開黨，或是將黨納入國家的范疇來謀劃改革，是頂層設計的要義所在。第二，政黨該如何納入頂層設計的框架？作為連接國家與社會的樞紐，政黨既要凝聚民意，又要執掌政權。在中國語境下，構建合理的黨政關系和黨群關系，就是將政黨納入頂層設計的路徑。

（二）改革路徑：承接漸進改革遺產

中國的政治改革一直是以政治穩定作為基礎的。保持政治穩定既是中國領導人選擇改革方案、步驟和時機的重要考慮因素，也是中國領導人推動政治改革現實考慮的基礎。[27] 改革開放之初，由于缺乏歷史經驗，我國的政治改革是謹慎從事。改革是基于實踐的原則，對具體問題提出解決方案，又在實踐檢驗中不斷調試既定政策，是“摸著石頭過河”的漸進改革。現在，學術界熱議“頂層設計”，則是基于這樣的判斷——“漸進改革”面對新的現實環境難以為繼。許多學者認為，改革開放三十多年來，經濟、社會環境發生深刻變化，尤其是既得利益集團的形成，改革共識的破裂，改革碎片化的困局，都要求對改革戰略的改弦易張。

從漸進改革到頂層設計，就是從摸索中探進，到指導下推進。如果前者是源于有限理性的理論假設，那么后者偏重對理性設計的信賴。這兩種改革思路盡管存在上述不同的主張，卻有著同樣的改革基礎和目標——政治穩定。基于此，筆者擬另起爐灶，有別于現有著述側重研究漸進改革和頂層設計的割裂性，著重闡發兩者的連續性。具體說來，如果頂層設計勢在必行，那么漸進改革可以為此提供哪些遺產？

1. 漸進改革提供了頂層設計的可能性。相比上個世紀80年代的改革倡議，現在的頂層設計，有著兩大優勢。第一種優勢是無形的，改革理性的增長。在三十年前，中國社會彌散著對本國政治實踐的悲觀，對西方政治理念的推崇，希冀全盤西化以得國富民強的思潮曾盛極一時。三十年來，得益于改革開放，中國經濟不斷發展，國家的綜合實力蒸蒸日上。恰此時，美國尚未走出金融危機的陰影，歐洲又陷入債務危機的泥潭，日本可能邁入“失去的三十年”。在此情勢下，中國人的民族自信心和自豪感顯著增強。國人認知世界，評判自身就會較以往更為理性和成熟，對政治改革會更有耐心和信心。第二種優勢是有形的，是改革資源的積累。改革三十多年，既壯大了經濟實力，又積累了改革經驗，還儲備了人才資源，這些都是以鄧小平為核心的那一代篳路襤褸的改革先輩們所沒有的資源。不論是無形的優勢，還是有形的資源，都是漸進改革三十年所積攢的，也是頂層設計能夠在當下實行的資本。

2. 漸進改革限制了頂層設計的路徑。“摸著石頭過河”是指在有限的已知條件下，對改革后果缺乏了解時，根據其現實目標所做出有限度的、穩妥的決策，并保持隨時調整既定決策的余地。[12]① 漸進政治改革可以被看成是一個不斷進行的政策選擇過程，這一過程的持續有賴政治穩定的存在和鞏固。[27] 這樣的改革模式，在過去三十年里不斷強化，使得后續的改革對此形成路徑依賴，即新的改革必須承接漸進改革的遺產。第一，頂層設計的改革方略必須基于漸進改革所塑造的政治制度和行政體制，繼承其精髓，揚棄其不足，而不是推倒重來；第二，頂層設計的解釋和執行有賴于原有從事漸進改革的機構和人員，其“摸著石頭過河”的思想文化和行為慣性在很長一段時期仍舊影響著頂層設計的實效。所以，完全拋開漸進改革談頂層設計，是不夠妥當的，也會使得政治改革有失穩健。

即使現實環境逼迫國家調整改革的方略，頂層設計也應該在批判漸進改革的同時，總結和梳理漸進改革的遺產。這不僅涉及到頂層設計的必要性問題，還關乎頂層設計的可能性與否。現有研究，多側重梳理上個世紀80年代的哪些共識到現在已經消逝，而忽略現在有哪些共識是三十多年前未有的，卻又對頂層設計意義重大。漸進改革所取得的成就，由此形成的文化自信，就是確保頂層設計能夠成熟理性的重要依托。另外，頂層設計能否得以實行，能否繼續維護政治穩定，都有賴于其是否正視漸進改革所鑄造的路徑依賴。

（三）改革重點：從分歧中凝聚共識

如果頂層設計的內涵是搭建起解決社會經濟矛盾和利益沖突的長效機制，那么其實施戰略就是黨、國家與社會能夠就權力的分配與制衡彌合分歧，達成共識。因為存在分歧，所以需要談判；因為擁有共識，所以能夠達成妥協；因為這些妥協，分歧得以彌合，共識才得以擴大和增進。因此，這一戰略包涵承認分歧，發掘分歧背后的共識以及從分歧中凝聚和產生共識三個方面。

1. 要承認分歧。分歧既有價值理念層面的，也有權力利益方面的。既然要正視權力爭奪和利益沖突的分歧，就很難實現改革方案在道德層面的盡善盡美。當今中國，城鄉、地域、貧富差距嚴重。如果忽視這些國情，一味地追求改革方案的盡善盡美，既不利于實際問題的解決，也無助于公平正義的實現。

2. 要發掘分歧背后的共識。共識既有共享的記憶和理念，也有共同面對的挑戰和相互依賴的利益。五千年連綿不絕的中華文明，落后挨打的近代歷史，曲折前進的建國后三十年，深入發展的改革后三十年，就是全體國人的集體記憶；追求民族復興，實現國富民強則是炎黃子孫團結奮進的力量源泉和共同夙愿；要改革，不折騰是社會普遍的共識；“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”就是改革發展的終極目標。要發掘共識，就是要梳理這些共享的歷史記憶，明晰這些共同面對的問題，闡明這些相互依賴的利益。唯有此，才能深化改革，實現長治久安。

3. 要尋求從分歧中凝聚和產生共識。強迫是不能凝聚共識，更不能產生共識。只有承認參與者的平等權利，并確保改革方案在討論、制定和批準進程中的程序正義，才能讓參與者在辯論、談判和妥協的過程中彌合分歧，達成共識。在中國，政治理論和實踐涇渭分明，學者與官員溝通與交流欠缺，由此容易導致政治改革方案或脫離實際而難以操作，或呈碎片化而相互沖突。另外，改革方案的設計雖然顧及到中國各個地域、行業以及城鄉之間的差別，但參與者多是國家體制內的各類精英，社會力量卻沒有渠道進入，這容易出現獨角戲的局面，結果是政策制定欠穩妥，政策執行難到位。然而，當下中國社會已經發生重大變化——不論是社會的成長、壯大和開放，還是社會權利的覺醒，那么頂層設計就不能是單一主體壟斷，必須是多元參與，開放互動。[20] 唯有此，才能修正缺乏平等協商、談判妥協的政治傳統，才能培育確保程序正義的制度設計和社會心理，避免以強權掩蓋分歧，真正實現從分歧中凝聚共識。

三、簡單結論

頂層設計這一概念的提出和相關研究的展開，既是對中國改革不斷深化的結果，也是改革繼續推進的動力。作為學者，在全面深入地研究政治改革的相關議題時，需以經驗研究平衡價值評判，以梳理改革歷史彌合現實論斷的不足，以國外經驗充實改革的知識譜系。首先，學術界關于政治改革的評述和建議，應少一些“應該如何”和“不應該如何”等規范倫理判斷，多一些拋開價值偏好和基于客觀事實的經驗性研究。其次，改革開放三十多年來，以及建國后的三十年里，有許多可資借鑒的歷史經驗和教訓。仔細梳理，認真總結黨和政府在這六十多年的正反經驗，可以指明未來的改革征程。最后，頂層設計在世界歷史的長河里，不乏成功和失敗的范例。在美國，以1787年憲法作為國家構建的藍圖，由此開啟延綿至今的美國憲政體制，這里的經驗就很值得我國借鑒。[23] 面對不進則退的局面，中國改革應當承接既有成就，不斷開拓創新，把建設有中國特色的社會主義事業繼續全面推進。

（致謝：本文的寫作源自浙江省委黨校董明教授的指點和鼓勵；本文的完稿得益于北京大學政府管理學院臧雷振、林雪霏、袁倩、劉凌旗諸位同門的修改建議，謹致謝忱。）

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[責任編輯、校對：任山慶]