陜西副省級以下城市綜合文化行政責任主體的完善

摘 要： 在中央文化體制改革總方針指引下，陜西作為文化資源大省，對副省級以下城市綜合文化行政責任主體進行了改革，精簡了機構，提高了效率。在新一輪文化大發展的背景下，陜西也面臨著新的任務。如何進一步向服務型政府轉變，科學設置文化行政主體的內部機構，加強法治建設，是新時期的主要目標。

關鍵詞： 行政責任主體； 行政審批； 程序法治

中圖分類號： D523 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）01-0062-04

Perfect Sub-provincial Cities Cultural Administration of Shaanxi

LIU Yuan

（Shaanxi Academy of Social Sciences， Institute of Politics and Law， Xi’an 710065， China）

Abstract： Shaanxi has rich cultural resources. Under the guidance of central cultural restructuring， it has been reforming in sub-provincial cities cultural administration， streamlining the agency and improving efficiency. At the same time， it is also faced with new tasks in the context of a new development round of the culture. How to transform to a service-oriented government， set up a scientific culture administrative internal institutions， strengthen the legal system construction is the main goal of the new era.

Key words： administrative responsibility body； administrative approval； procedural rule of law

改革開放以來，我國經濟社會發展迅速，群眾文化需求呈多樣化趨勢。而文化體制機制變革相對滯后，文化建設不適應經濟社會發展需要，文化產品和文化服務還遠不能滿足人民群眾精神文化需求。為了促進政治、經濟、社會、文化的協調發展，黨中央及時作出文化體制改革的決定，把推動文化行政管理部門改革，加快轉變職能作為改革的關鍵環節，以適應新時期文化發展的需要，推動文化大發展大繁榮。這項改革從試點到全面鋪開已歷經十年，其間黨的十七屆六中全會通過的《關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》中專門提到“健全文化市場綜合執法機構，推動副省級以下城市完善綜合文化行政責任主體”，明確了副省級城市以下實行三局合一，建成統一的文化行政主體。近十年來，文化系統按照中央決策部署，加大力度加快進度，強力推進文化體制改革，基本完成了經營性文化事業單位轉企改制，公益性文化事業單位內部機制改革、文化市場綜合執法改革和文化行政部門政府職能轉變等四個方面的階段性任務。其中，文化市場綜合執法改革基本完成，除新疆、西藏外，全國地級市（含副省級城市及直轄市的縣區）已全部組建綜合執法機構，全國2605個縣區，綜合執法機構組建率已達94.2％。與文化市場綜合行政執法改革相銜接，副省級以下的地級市和縣（市）先后整合現有的文化局、廣播影視局、新聞出版局，組建新的統一的文化廣電新聞出版局，這項改革在絕大多數地方已經完成，一些副省級城市也組建了綜合文化行政部門，文化體制機制得到不斷創新和完善，為我國文化事業和文化產業的發展和繁榮提供了無窮活力。

陜西是文化大省，在中央的統一領導下，加快本省文化系統體制改革工作，取得了實質性的成績。新時期，在進一步促進文化大繁榮，實現文化強省的目標下，也面臨著許多新的任務，需要從實際出發全盤規劃、有序展開和重點突破。

一、陜西完善副省級以下城市綜合文化行政責任主體的主要成績

近年來，陜西省委、省政府按照中央關于加快文化體制改革的決策部署，基于大文化的發展趨勢，以及文化發展的交叉性、融合性、多元性等特點，以國有文藝院團體制改革為突破口和著力點，對我省文化系統文化體制改革工作實現了由試點先行、穩步推進到攻堅克難、全面推進的轉變，全省文化系統文化體制改革在關鍵環節和重點領域取得了突破性進展。從2005在寶雞市試點行政綜合執法機構建設開始，目前這項工作已在西安市、以及十三個（區）縣和地級市完成，建立了城市綜合執法總隊、支隊和大隊。2009年由西安市文化局、廣播影視局、新聞出版局合并成立西安市文化廣電新聞出版局，截止2011年底，陜西省副省級以下城市基本完成行政責任主體的合并工作，基本解決了長期在文化市場管理領域存在的職能交叉、權屬不清、各自為政、多頭管理等問題，促進了政府對文化市場的有效監管和文化市場的規范發展。

（一）基本完成副省級以下城市綜合文化行政責任主體的整合

城市文化綜合執法機構的整合，實際上是把原有行政主體內的內部執法機構化零為整，形成一個統一的執法機構，便于對文化市場的統一監管，但是，這一執法機構的性質是事業單位，不具有行政主體資格，因此，在具體的執法活動中，必須有法律法規的授權或原有行政主體的委托，實踐中更多的情況是原有行政主體的委托，這樣，它們只能以原有行政主體的名義行使行政權，做出行政處理決定，相應的行為后果也只能有原有行政主體來承擔。而原有的文化行政責任主體主要呈現文化局、廣播影視局、新聞出版局三家分立，雖其內部執法機構合并，但仍不能改變政出多門、標準不一、多頭管理、重復執法、市場分割，管理失范的問題，這就必須整合原有的行政責任主體，統一管理，統一委托，才能徹底改變以往政出多門的問題，理順行政執法機制，提高行政效率。2011年底，陜西省完成副省級以下城市綜合文化行政責任主體的整合后，文化市場的行政責任主體只有一個，執法機構只有一個，這樣就徹底改變多頭管理的狀況，簡化了程序，提高了效率。

（二）行政責任主體內部機構行政職權（責）更加細化

隨著文化市場的快速發展，文化市場門類日趨繁多，網絡文化、動漫文化、藝術品等新興市場不斷涌現，傳統文化市場也在不斷更新，所以文化市場管理必然會呈現職能交叉、內容融合、邊界模糊、管理復雜等趨勢。上述新形勢、新問題在發展初期，很多文化項目難以準確界定和合理授權，如果不采用統一監管，很難適應這種變化，也會導致各個部門難以定位，容易出現監管缺位、監管多頭、監管打架等現象，政府的監管職責必然大打折扣，管理責任也不能真正落到實處。整合后的綜合文化行政責任主體，遵從頂層設計的理念，把原有行政主體的行政權根據文化市場的情況進行科學分類，合理設立內部機構，分別行使對文化產業、藝術、社會文化、非物質文化遺產、文化市場、文化宣傳、廣播影視、印制、發行、出版等領域的管理權，合理確定人員編制，整合人才隊伍一，使各部門、各崗位的工作職權（責）進一步明確細化，基本上避免重復交叉。

（三）服務型文化行政責任主體的建設理念更加明確

服務型政府，是一個能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優質公共產品和服務的政府，是推進政府自身建設和改革，全面建設小康社會、完善社會主義市場經濟體制、加強黨的執政能力建設的重大任務，[1]黨的十六大報告第一次把政府職能歸結為四個方面：經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，提出要“進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。[2] 在完善副省級以下城市綜合文化行政責任主體的改革過程中，進一步明確了在社會主義文化市場發展中“小政府，大市場”的模式和文化綜合行政責任主體的“服務型”定位，一方面在公益性文化事業的發展中，政府承擔著提供基本公共文化產品滿足人民群眾基本文化消費需求的主要責任，各級文化行政責任主體認真落實廣播電視村村通工程、文化信息資源共享工程、農村數字電影放映工程、農家書屋工程、邊疆及民族地區公共文化建設工程、國家重大文化設施建設工程等重點文化惠民工程；另一方面，在文化產業發展中，政府應立足服務角色，運用宏觀調控手段引導、促進文化產業在市場規律的作用下實現大發展大繁榮，及時對文化市場進行監管，制止和打擊不良文化的生產和銷售，引導文化市場健康發展。

（四）綜合文化行政責任主體行為更加規范

伴隨著社會主義市場經濟中法治政府建設的推進，依法行政原則已經是政府改革中的基本原則之一，它要求行政機關必須根據法律法規的規定設立，并依法取得和行使其行政權力，對其行政行為的后果承擔相應責任的原則。整合后的綜合文化行政責任主體，為更好地服務于社會主義文化大發展大繁榮的需要，更加注重運用行政權的實體和程序方面法律規范性。在實體方面，進一步明確了文化綜合行政責任主體在文化市場發育完善過程中的權力邊界，科學劃分內部機構的權力分工，增強各部門的權力協作，做到行政權力各責任主體權力與責任的統一。在程序方面，無論是綜合文化行政責任主體的抽象行政行為還是具體行政行為，都嚴格遵循依法行政的理念，特別是嚴格依照《行政處罰法》、《行政強制法》和《行政許可法》等法律的規定認真行使行政權，履行行政職責，提高了行政效率，增強了行政公信，樹立了良好的政府形象，維護了行政相對人的合法權益。

二、陜西完善副省級以下城市綜合文化行政責任主體的新任務

2012年是國家和地方貫徹落實黨的十七屆六中全會《關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》和“十二五”規劃，推動文化建設的關鍵一年，副省級城市整合綜合文化行政責任主體后，使文化建設邁上一個嶄新的臺階，同時也面臨著自身改革新的任務，以適應文化發展的要求。

（一）優化文化行政責任主體結構，適應陜西文化大發展的需求

政府機構的精簡是政府機構改革一個永恒的話題，目的在于優化政府結構，減少政府履行公共職能的成本，提高政府行政效率。文化建設從黨的十七屆六中全會提出，已成為今后一個時期我國經濟社會發展的重點和新的增長極，在這一背景下，如何優化政府結構，充分發揮其在社會主義文化大發展大繁榮中的作用，是今后一個時期綜合文化行政責任主體制改革的關鍵。目前，我國副省級以下城市綜合文化行政責任主體的整合已基本完成，但整合后的綜合文化行政責任主體，應設立多少個內部機構，配備多少人員，卻并沒有一個準確的說法。有些地方文化行政責任主體在整合過程中限于傳統的行政任職觀念束縛，并沒有真正實現瘦身；有些地方文化行政責任主體整合后雖經精簡，但在履行職責的實踐中發現不能滿足文化建設的需要。因此，如何打造一個與地方文化發展需要相匹配的綜合文化行政責任主體，是整合后行政主體進一步優化結構的問題，以使其以最少的成本辦好更多的事。

（二）科學劃分綜合文化行政主體職權，避免職責交叉

行政責任主體內部機構的職責交叉，就會造成對文化市場的多頭管理，一方面會增加行政管理的成本，另一方面會造成管理中的相互推諉、相互扯皮，形成管理不到位的局面，損害行政相對人的合法權益，降低文化行政責任主體的公信力。整合后的綜合文化行政責任主體經重新劃分行政權力，設置內部機構，明確部門分工，使以前文化市場管理中存在的職責交叉現象有了很大改善，但這一現象在一些地方或一些領域并沒有得到徹底的扭轉，特別是一些伴隨著科技發展出現的新的文化市場、文化產品和文化（生產、消費、使用等）行為，由于其性質尚未界定清晰，使得整合后的文化行政主體內部相關職能部門的職權存在不清晰或交叉，容易形成管理中的重復處置或管理漏洞，影響文化市場健康有序發展。

（三）完善文化行政責任主體權力構成，服務于文化發展的需求

在社會主義文化建設過程中，如何更好滿足人民群眾公共文化需求，如何在社會主義市場經濟中促進文化產業的不斷發展，是文化綜合行政責任主體始終要考慮的問題，而這一問題的核心就是綜合文化行政責任主體權力的科學配置，實現“有限政府”和“有效政府”在社會主義文化大發展大繁榮進程中的有機統一。陜西是文化大省，但同時又是一個欠發達地區，各地市的經濟發展水平也不均衡，造成各地市政府在滿足人民群眾公共文化服務需求方面的能力總體較差，且不均衡，目前文化行政責任主體權力運行的主要目標是實現各地市人民群眾公共文化需求的均等化。當然在這一過程中，人民群眾對公共文化服務需求的量與質都會不斷地提高，文化行政責任主體需要與時俱進通過完善行政權力的內容來豐富公共文化產品服務的質量。在文化產業的運作方面，陜西的市場化機制還處于進一步完善之中，副省級以下綜合文化行政責任主體所面臨的主要任務不僅僅是為文化企業的發展提供公共服務的問題，還存在一個“擴張市場”的任務，在市場培育成熟后，政府應當及時向公共服務型政府的轉變，讓市場機制對資源配置起基礎性作用，政府權力應當在服務于文化市場機制的范圍內增強運轉的實效性，其本質是通過在市場制度框架下的政府職能理性歸位，建設適合于現代文化市場的服務型政府。

（四）綜合文化行政責任主體法治化建設

法治政府是社會主義市場經濟和民主法制建設要求，指應是政府從決策到執行及監督的整個過程都納入法治化軌道，建立健全政府行政的法律依據和督促政府依法行政的法律制度。在文化大發展大繁榮的進程中，政府的作用必不可少，但政府權力的良性運作更為重要，副省級以下城市綜合文化行政責任主體的整合基本完成，但行政責任主體的法治化建設尚未完全實現，其核心在于行政權力實體和程序的法治化，重點是其程序的法治化。行政權力實體的法治化關鍵在于隨著文化建設的進程，文化綜合行政責任主體的權力如何圍繞“在限”與“有效”確定法律的邊界及在行政責任主體內科學地劃分；行政權力運作中程序的法治化卻是這一時期重點的課題，一方面，文化行政責任主體還尚未完全轉變權力行使的隨意性，另一方面，我國目前統一《行政程序法》尚未制定，文化建設領域的行政權力運行也缺乏相關的立法，在一些領域仍舊是依習慣而為，因此，今后一個時期，文化綜合行政責任主體權力行使的程序立法任重而道遠。

三、陜西完善副省級以下城市綜合文化行政責任主體的主要對策

文化大發展大繁榮被確定為我國今后一個時期經濟社會發展的重點，國家及各省的經濟發展“十二五”規劃都把文化建設作為“十二五”期間的支柱產業，生產總值要占到國民經濟生產總值的５％，這一系列目標的實現無疑也在考量著新時期文化綜合行政責任主體的能力。副省級綜合文化行政責任主體的整合雖已基本完成，但這僅僅是第一步，如何進一步完善副省級以下城市綜合文化行政責任主體，發揮其在文化大發展大繁榮中的作用，是國家和陜西省“十二五”期間文化建設一個重點課題。

（一）科學設置綜合文化行政責任主體內部機構

內部機構的科學設置，是優化政府結構，節約行政成本，提高行政效率的關鍵。整合后的綜合文化行政責任主體到底需要多少內部機構，需要設置那些崗位，需要多少公務員，能夠與地方文化發展的需要相匹配，需要我們經過一個周密的實地調研給予回答。在科學設置中需要主要考慮以下相關的因素：當地人口的數量、構成及分布狀況，當前地方經濟的發展水平及地方政府財政收入情況，當前地方公共服務性文化的需求量，地方文化產業的發展現狀與近期發展規劃，地方文化市場發育程度等。同時，以上因素處于動態變化之中，綜合文化行政責任主體內部機構設置及人員配備必須隨之做出及時地調整，其實質是文化市場與行政權力兩者在文化建設中作用范圍的調整。

（二）加快文化行政責任主體向服務角色的轉型，不斷創新服務理念

在新時期社會主義文化建設的過程中，無論是公益性文化還是文化產業，政府在其中的定位是服務的角色，只不過，公益性文化需要政府主導，以服務的理念來滿足人民群眾的基本文化需求。文化產業遵循以市場化運作為基礎，政府主要采取宏觀調控的手段來促進文化產業的健康發展。同時，綜合文化行政責任主體應當順應文化發展的方向，不斷創新服務理念和內容，如在促進文化產業發展中，在國家許可范圍內，創新引導社會資本投資文化產業的形式；在促進人民群眾基本公共文化服務中，創新引導社會力量的參與的機制；隨著社會的發展，文化消費已成為人民群眾基本消費之一，能否把基本公共文化服務設施作為居民住宅基礎設施建設的配套實行“三同時”制度，即同時設計、同時施工、同時投入使用。

（三）建立多部門協商合作機制，提高行政效率

綜合文化行政主體的整合已基本完成，但基于文化發展的需要，統一的行政主體內部仍存在行政權力的進一步劃分，各部門之間仍存在著在行政執法方面的分工。有分工就有協作，建立多部門協商合作機制，首先，在分工明確的基礎上，加強各部門的聯手，統一對文化市場的管理；其次，在部門職責仍存交叉的地方，加強溝通與協調，提高行政效率；再次，面對新興的文化市場、文化產品和文化市場主體的行為，在沒在厘清歸口管理之前，加強各部門的協調，防止重復處置、漏管等現象。

（四）加強以程序法為重點的行政法治建設，提高依法行政能力

依法行政是整合后的綜合行政主體在運用行政權的過程中需要解決的主要問題，在實體方面，應進一步明確各部門的權限分工，構建權責對應的行政職權體系。應重點加強行政程序法建設，無論是綜合文化行政責任主體的抽象行政行為，還是具體行政行為，都應有程序法作為實施的依據，防止其行政行為的隨意性。在行政程序法制建設中應堅持公開原則、公平原則、行政相對人參與原則和效率原則，確立行政信息公開制度、行政回避制度、行政聽證制度、行政說明理由制度、案卷制度和裁審分離制度為主要內容的行政程序法。

（五）規范行政審批，提高行政效能

整合綜合文化行政主體的目的之一在于規范行政審批，提高行政效能。因此，下一階段的工作中，其應嚴格依法設定、實施、清理、規范行政審批事項，減少自身對文化市場微觀經濟活動的干預，嚴禁領導干部插手政府采購、文化建設工程招標、文化產品拍賣等經濟活動。在設定新的行政審批事項和對現存行政審批事項進行清理、調整的過程中，嚴格依照《行政許可法》的規定，清理、減少和調整行政審批事項，要突出三個重點領域：一是文化投資領域。要進一步深化投資體制改革，按照誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險的原則，真正確立企業和公民個人的投資主體地位。國家只批準或核準政府投資項目和關系經濟安全、涉及整體布局和影響資源環境的項目，其他原則上由投資者自主決策、自擔風險、自負盈虧。二是公共文化服務領域。要加大對公共文化服務領域行政審批事項的清理、精簡和調整力度，放寬社會和私人資本進入的限制，打破壟斷，擴大開放，公平準入，鼓勵競爭。三是非行政許可審批領域。要認真清理一些部門和地方利用“紅頭文件”對公民、文化企業和其他社會組織提出的限制性規定，對那些沒有法律法規依據、不按法定程序設定的登記、年檢、監制、認定、審定等管理措施，要一律取消。同時，不斷創新文化行政審批服務方式，推進服務型政府建設。文化行政審批既是政府對文化市場實施管理的重要手段，也是政府為公眾、企業和社會提供公共服務的重要形式。確需保留的審批事項，要按照公開透明、便民高效的要求，依法進一步簡化和規范審批程序，創新服務方式，優化流程，提高效能。[3]

（六）打造一支高素質的綜合文化行政責任主體公務員隊伍

隨著經濟的發展，人民群眾對精神層面的消費需求會大大增加，伴隨科技的進步，人民群眾對文化的消費水平也不斷提高，這一方面要求政府在提供最基本的公共文化需求方面從量和質的角度給予提高，另一方面應當如何提高政府宏觀調控水平，充分發揮文化市場的作用，創造更多的精品文化產品來滿足人民群眾日益增長并多元化的文化需求；同時，由于科技是把雙刃劍，在促進文化產品豐富的過程中，必然也會被腐朽文化傳播者加以利用來腐蝕人們的靈魂，政府須不斷提高監管水平，增強引導文化市場健康發展的能力。這一切職能的良好運行依靠的是新時期掌握新興知識的人才隊伍，政府應通過創新人才培養機制，對原有人員培訓，不斷提高其業務水平；不斷從高校和人才市場引進高素質的人才，打造一支掌握新興知識、懂管理、講法治的現代化公務員隊伍。

推動副省級以下城市完善綜合文化行政責任主體，是創新文化管理體制的重要內容，是深化文化行政管理體制改革，加快政府職能轉變，推動新時期社會主義文化大發展大繁榮的關鍵舉措。我們必須牢牢把握正確方向，加快推進其法治化進程，科學配置權力，提高服務水平，充分發揮其提供公共文化服務和服務于社會主義市場經濟中文化產業發展的積極作用，為文化繁榮發展提供強大動力。

參考文獻：

[1]劉蕾蕾.論廉潔、高效的服務型政府的創建[J].改革與開放， 2009，（11）.

[2]溫家寶.在全國深入推進行政審批制度改革工作電視電話會 議上的講話[N].人民日報，2011-11-16.

[3]高志全.東莞將對行政審批動“大手術”[N].東莞日報，2011- 11-15.

[責任編輯、校對：楊栓保]