印度傳統(tǒng)行政文化的弊端及改革措施

摘 要： 印度傳統(tǒng)行政文化的弊端及改革措施可以為中國(guó)特色行政文化的構(gòu)建提供方法論啟示。為應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)行政文化中無(wú)回應(yīng)力、形式主義、脫離群眾、腐敗嚴(yán)重和地方主義等諸多弊端，印度政府采取了一系列改革措施，如制定公民憲章、建立社會(huì)審計(jì)制度、推廣電子政務(wù)等。中國(guó)特色行政文化的構(gòu)建要依據(jù)中國(guó)國(guó)情、政情，堅(jiān)持實(shí)事求是、群眾路線和宏大國(guó)際視野的原則，不斷豐富中國(guó)特色行政文化的理論來(lái)源和制度根基，堅(jiān)持人民主體地位的價(jià)值論原則。

關(guān)鍵詞： 印度； 行政文化； 方法論啟示

中圖分類號(hào)： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2013）01-0066-04

The Drawbacks of Indian Traditional Administrative Culture and the Reform Measures：

——The Methodological Inspirations for Building the Administrative Culture with Chinese Characteristics

ZHUO Ming-liang

（Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China）

Abstract： The drawbacks of traditional Indian administrative culture and reform measures provide methodological inspirations for the building of administrative culture with Chinese characteristics .In order to cope with the many drawbacks of traditional Indian administrative culture such as no response， formalism， far away from the masses， corruption and localism， Indian government has taken a series of reform measures， such as the development of the Citizen's Charter， the establishment of a social audit system， the promotion of e-government and so on. The construction of administrative culture with Chinese characteristics has to be in accordance with China's national and political situations， adheres to the principles of seeking truth from facts， the mass line and with an ambitious international perspective， constantly enriches the theoretical sources and institutional foundation of the administrative culture with Chinese characteristics and adheres to the axiological principle of the people’s dominant position.

Key words： India； administrative culture； methodological inspirations

中國(guó)行政管理體制改革與中國(guó)特色社會(huì)主義行政文化的構(gòu)建需要吸收和借鑒世界其它國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。印度作為前殖民地國(guó)家、后起的發(fā)展中國(guó)家、“金磚四國(guó)”之一，在諸多方面與中國(guó)有類似之處。毛澤東同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，印度“過(guò)去的命運(yùn)和將來(lái)的道路和中國(guó)有許多類似之點(diǎn)”。筆者試圖對(duì)印度傳統(tǒng)行政文化弊端及其具體改革措施進(jìn)行分析，其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)或許能為中國(guó)行政文化的構(gòu)建提供某些啟示。

一、何謂“行政文化”

“行政文化”這一概念的提出最早得益于美國(guó)著名政治學(xué)者加布里埃爾·阿爾蒙德和西德尼·維巴于1963年出版的一本具有劃時(shí)代歷史意義的著作——《公民文化——五國(guó)的政治態(tài)度和民主》。[1]在該書(shū)中，阿爾蒙德和維巴不僅給出了政治文化的經(jīng)典概念，還對(duì)政治文化研究領(lǐng)域的基本框架進(jìn)行了明確界定，這就使得其后的比較政治學(xué)者基本上沿用了《公民文化》中的概念定義和研究領(lǐng)域，即使有所改變，也多是在其基礎(chǔ)上進(jìn)行的創(chuàng)新和發(fā)展。行政文化是政治文化的一個(gè)子范疇，它是在行政管理進(jìn)程中孕育并形成的一種文化樣態(tài)，受行政管理者、行政環(huán)境、行政程序和步驟、行政結(jié)果等諸多因素的影響，最終形成的行政文化具有獨(dú)特性、穩(wěn)固性和發(fā)展性等特點(diǎn)。其構(gòu)成內(nèi)容，按有的學(xué)者的理解，[2]主要包括“人們行政行為的態(tài)度、信仰、感情和價(jià)值觀，以及人們所遵循的行政方式和行政習(xí)慣等”。

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)高度重視行政管理體制改革問(wèn)題。在十七大報(bào)告中，正式將“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”確立為未來(lái)工作的重點(diǎn)。2008年2月23日，胡錦濤總書(shū)記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，建設(shè)服務(wù)型政府是堅(jiān)持黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本要求，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要任務(wù)。中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議于2008年2月27日通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性，提出轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)。黨的十八大報(bào)告指出，行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，要按照建立中國(guó)特色行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。行政文化是政治文化的重要組成部分，研究中國(guó)行政管理體制改革與建設(shè)必須重視對(duì)行政文化的分析和研究。吸收與借鑒世界其他國(guó)家的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，也顯得尤為重要。

二、印度傳統(tǒng)官僚主義行政體制的弊端及改革措施

隨著殖民體系的瓦解，印度等第三世界國(guó)家（包括中國(guó)）在國(guó)際舞臺(tái)上逐漸嶄露頭角，這些國(guó)家面臨著共同的難題如饑餓、貧窮、失業(yè)、文盲、社會(huì)不公平等，因此這些國(guó)家所面臨的首要任務(wù)是依靠中央政府的力量來(lái)逐步解決這些問(wèn)題，在這一過(guò)程中中央的權(quán)力相對(duì)加強(qiáng)、地方的權(quán)力得到削弱，大多形成了官僚主義的行政體制。隨著傳統(tǒng)行政體制弊端的逐漸增多、人們權(quán)力意識(shí)的增強(qiáng)，這種中央統(tǒng)管式的體制不斷遭到人們的質(zhì)疑。1929年，英國(guó)高等法院首席法官G·休厄特勛爵所發(fā)表的《新專制》一書(shū)，就將這種“無(wú)所不包的、無(wú)所不在、無(wú)所不知的體制”稱為“新專制”。

（一）印度官僚主義行政體制的弊端

1. 無(wú)回應(yīng)力。這種中央統(tǒng)管式的體制無(wú)法有效地回應(yīng)人民群眾的要求、愿望和期盼。將自己視為公眾利益的自我欽點(diǎn)的保護(hù)人和解釋者。雖然這種體制中的成員是拿公共財(cái)政去為民做事，但卻自我感覺(jué)是為人謀福利。印度這種行政體制的表現(xiàn)不是作為一種服務(wù)者，而更像是一個(gè)統(tǒng)治階級(jí)，其行為方式充滿了貴族氣派、孤傲主義和壓迫性。

2. 形式主義風(fēng)氣嚴(yán)重。這種體制過(guò)多地強(qiáng)調(diào)“按程序辦事”，效率不高。

3. 行政系統(tǒng)組織冗余、尾大不掉。印度行政機(jī)構(gòu)中的人員數(shù)目逐年增多，嚴(yán)重影響了組織力量和行政效率。據(jù)人民網(wǎng)2005年12月23日的報(bào)道，印度公務(wù)員總?cè)藬?shù)近1000萬(wàn)，其中包括中央和地方政府中的行政、安保和其他考核人員，這一數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于世界其他國(guó)家。此外，政府辦事效率低下，“公務(wù)員上班遲到現(xiàn)象非常普遍。一個(gè)簡(jiǎn)單的臨時(shí)記者證更換手續(xù)拖延了一個(gè)星期才辦好，有一次他們甚至找不到記者此前提供的照片，記者不得不重新辦理。中央政府尚且如此，各地方政府更不用提。印度公務(wù)員效率低下的主要原因是機(jī)構(gòu)嚴(yán)重超編，人浮于事的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。[3]據(jù)調(diào)查，安得拉邦有60多萬(wàn)政府工作人員，而正式編制還不到40萬(wàn)”。

4. 嚴(yán)重脫離群眾。在民主國(guó)家里，行政辦事人員理應(yīng)成為人民的公仆，為人民服務(wù)。而事實(shí)上，他們倒成了人民的主人。他們的工作不是為了滿足人民群眾的利益和愿望，而是藐視或無(wú)視人民的意見(jiàn)和利益。在工作中，他們嚴(yán)重脫離群眾，忙碌于自我利益、裙帶關(guān)系和徇私枉法。

5. 腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。政治腐敗是造成印度腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重的主要原因，因此必須堅(jiān)決根治腐敗。印度腐敗現(xiàn)象如此之嚴(yán)重，有人甚至戲稱“之所以誠(chéng)實(shí)辦事，是由于缺少去腐敗的機(jī)會(huì)”。據(jù)2005年7月《印度時(shí)報(bào)》公布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，每個(gè)普通印度公民在申請(qǐng)行政審批時(shí)平均每年支出高達(dá)2.1萬(wàn)盧布的資金來(lái)賄賂政府辦事人員。

6. 行政人員依附于各政治派別，難以做到公正。按理講，政府行政人員應(yīng)當(dāng)保持政治上的中立，按照憲法、人民和國(guó)家發(fā)展的要求來(lái)開(kāi)展自己的工作，不能依附于任何政黨、領(lǐng)袖或意識(shí)形態(tài)，在政治上保持不偏不倚。而事實(shí)上，在印度，出現(xiàn)了所謂的“政治官僚主義”。行政人員嚴(yán)重地政治化，為了獲得利益，不惜與某些政治領(lǐng)袖結(jié)盟。他們只為那些欣賞自己的官員們提供政策建議，不惜一切代價(jià)取悅這些官員，以保證自己的位置。他們完全根據(jù)官員們的意愿來(lái)調(diào)整自己的立場(chǎng)。有人指出，這是用“印度調(diào)整服務(wù)”取代了“印度行政服務(wù)”。

7. 地方主義作風(fēng)濃厚。官僚主義作風(fēng)將政府的工作撕裂成彼此獨(dú)立的部分，每個(gè)部分追逐自己的需要而沒(méi)有恰當(dāng)?shù)靥幚砗门c其它部分的關(guān)系。造成的趨勢(shì)是，這些分離的部分認(rèn)為自己就是一個(gè)獨(dú)立的單位，滿足在自己的小王國(guó)里，最終導(dǎo)致自生自滅。

8. 以地位為導(dǎo)向。印度官僚主義行政體制很大程度上以現(xiàn)有地位為導(dǎo)向，愛(ài)好傳統(tǒng)，主張保守主義，抵制改革和創(chuàng)新。

印度官僚主義行政體制形成了印度獨(dú)特的行政文化，其主要特征包括傲慢、重人情、徇私、自我滿足、政策懈怠、受規(guī)則與規(guī)定的嚴(yán)重束縛、缺乏首創(chuàng)性、無(wú)視人性、目光短淺、對(duì)民主制度和民主進(jìn)程冷漠等等。事實(shí)上，世界上許多發(fā)展中國(guó)家的行政體制都或多或少地帶有這些弊端，雖然在這些國(guó)家里，上述種種弊端不斷遭到人們的譴責(zé)和批判，但這已經(jīng)成為它們行政文化的一部分。

（二）印度行政體制改革的目標(biāo)與主要措施

印度行政體制改革的目標(biāo)是增強(qiáng)行政體制的責(zé)任性、回應(yīng)性、開(kāi)放性、透明性、人民性與發(fā)展性。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，印度政府采取了多項(xiàng)措施來(lái)實(shí)現(xiàn)上述改革目標(biāo)，其中包括制定公民憲章、保證信息權(quán)利、社會(huì)審計(jì)、電子政務(wù)、反腐和凈化行政系統(tǒng)、迅速有效的申訴解決制度、賦予地方更多的權(quán)力等。

1. 落實(shí)《信息權(quán)利法案》。印度國(guó)會(huì)通過(guò)了《印度信息權(quán)利法案（2005）》，此法案通過(guò)建立中央信息委員會(huì)和州立信息委員會(huì)，保障公眾對(duì)權(quán)力部門(mén)控制的信息的獲取權(quán)利，以加強(qiáng)權(quán)力機(jī)構(gòu)工作的透明度和可靠性。自2005年6月15日起開(kāi)始實(shí)施。該法案保證人們能夠便捷地查看政府工作的各種信息，有效地避免了腐敗和暗箱操作，能夠保證行政工作的透明度。正如印度學(xué)者所指出的，[4]“所有公民都有權(quán)利獲得政府掌握的信息，信息對(duì)于公民來(lái)保護(hù)和實(shí)現(xiàn)其基本權(quán)利是至關(guān)重要的。從更廣泛的意義上講，獲得信息的權(quán)利是一種有力的工具，可以用來(lái)打破長(zhǎng)期存在于公民與政府之間的秘密城墻”。

2. 引入“公民憲章”。“公民憲章”制度起源于英國(guó)，該制度的制定是為了保證公民享受政府部門(mén)公共服務(wù)，提高政府的公共服務(wù)能力，有利于政府公信力的提升。1991年，英國(guó)政府提出實(shí)行“公民憲章”制度，指出公共服務(wù)部門(mén)要各自制定詳細(xì)明確的關(guān)于可提供的公共服務(wù)質(zhì)量與指標(biāo)的正式文件，并公開(kāi)許諾達(dá)到這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并接受社會(huì)監(jiān)督。后來(lái)，印度也引入了這一先進(jìn)制度。印度各種機(jī)構(gòu)和服務(wù)部門(mén)將出版發(fā)行它們的憲章。出版這些憲章旨在迅速地提供公共服務(wù)、保持服務(wù)質(zhì)量和提供某些服務(wù)賠償。[4]“公民憲章”制度的六項(xiàng)基本原則是：（1）制定公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)；（2）實(shí)行信息透明和服務(wù)公開(kāi)；（3）保證公民的選擇與咨詢建議的權(quán)利；（4）保證公共服務(wù)的服務(wù)態(tài)度；（5）及時(shí)修正不完善或錯(cuò)誤做法；（6）保證公共服務(wù)的質(zhì)與量。很明顯，這一制度的引進(jìn)將保證信息能夠傳播到廣大人民群眾中去，并監(jiān)督和反饋行政部門(mén)的不當(dāng)影響。根據(jù)這一精神要求，印度成立各種各樣的公共申訴機(jī)制，如“消費(fèi)者論壇”、“地區(qū)申訴委員會(huì)”等等。這些組織的設(shè)置將促使公務(wù)員更加負(fù)責(zé)任地工作。印度于1997年進(jìn)行了政府改革，中央政府成立了兩大投訴機(jī)構(gòu)：行政改革與公眾投訴局和公眾投訴總局，主管單位分別是人事、公眾投訴、退休金部和內(nèi)閣秘書(shū)處。行政改革與公眾投訴局負(fù)責(zé)政府層面指導(dǎo)原則的制定，包括投訴體系化與制度化，不涉及對(duì)具體投訴事務(wù)的處理，公眾投訴總局則主要負(fù)責(zé)保證和監(jiān)督投訴處理過(guò)程和處理結(jié)果的公平、公正、客觀、有效。

3. 印度建立了明確責(zé)任、提高效率、功績(jī)?cè)u(píng)判的一套評(píng)價(jià)體系，具體制定了一份詳細(xì)的任務(wù)清單，由印度行政服務(wù)人員來(lái)完成。不僅對(duì)于行政人員職位升遷，而且對(duì)于他們是否留任的考核都要依靠他們是否提供了滿意的服務(wù)產(chǎn)品為依據(jù)。他們的能力、態(tài)度和個(gè)人品質(zhì)都被列入考察的范圍之內(nèi)。

4. 印度政府還建立了一套社會(huì)審計(jì)制度。印度政府認(rèn)為印度是一個(gè)民主國(guó)家，人民是國(guó)家的主人。行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置就是為民眾服務(wù)。因此，每一位國(guó)家的主人查閱公務(wù)員的賬目、維持公務(wù)員的責(zé)任心就是一項(xiàng)基本義務(wù)。社會(huì)審計(jì)或公共審計(jì)制度的制定就是以此為目標(biāo)的。民眾使用信息權(quán)利法案獲得行政人員工作的具體細(xì)節(jié)，將這些信息記錄與他們的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)相比對(duì)。這就給行政人員帶來(lái)了極大的公共壓力，使他們不敢做出錯(cuò)誤的政策。

5. 印度政府還積極推廣電子政務(wù)的應(yīng)用和發(fā)展。在行政管理中應(yīng)用計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)將有利于提高行政者的透明性、責(zé)任性、開(kāi)放性、回應(yīng)性和發(fā)展性。首先，印度政府在國(guó)家法律層面保障電子政務(wù)的發(fā)展。自2000年以來(lái)，政府先后頒布了《信息技術(shù)法》、《信息權(quán)利法》等法律，確保電子政務(wù)發(fā)展的法律環(huán)境。值得一提的是，印度《信息權(quán)利法》將公民的信息權(quán)利升格為公民的憲法權(quán)利，該法于2005年10月12日生效。其次，國(guó)家為電子政務(wù)的發(fā)展提供政策支持。印度政府制定和頒布了《信息技術(shù)2020年遠(yuǎn)景規(guī)劃》、《全國(guó)電子政府計(jì)劃（2003-2007年）》等政策計(jì)劃。此外，印度信息技術(shù)部建立了一個(gè)專門(mén)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)施國(guó)家電子政務(wù)計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——電子政府中心。第三，國(guó)家為電子政務(wù)發(fā)展提供資金支持。在第十個(gè)五年計(jì)劃中，政府計(jì)劃撥款4．92億美元的預(yù)算用來(lái)扶持電子政務(wù)的發(fā)展。電子政務(wù)的發(fā)展和信息技術(shù)的應(yīng)用將極大地改變印度的行政文化，將使得“善治”政府的概念演變?yōu)椤半娮由浦巍?、“電子有效”和“電子有力”的政府?/p>

三、印度行政文化構(gòu)建對(duì)中國(guó)的方法論啟示

（一）依據(jù)中國(guó)國(guó)情、政情，建立中國(guó)特色行政文化

雖然印度和中國(guó)有很多相似之處，筆者也對(duì)自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)印度的行政制度改革和行政文化構(gòu)建的弊端和改革措施進(jìn)行了簡(jiǎn)要梳理，但目的不是將這些經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)生搬硬套到中國(guó)，而是要啟發(fā)我們從自身國(guó)情出發(fā)，探討和研究一套符合中國(guó)國(guó)情的行政文化，這是我們從事中國(guó)特色行政文化研究的基本指導(dǎo)方針。但絕不拒絕從優(yōu)秀做法中汲取有益經(jīng)驗(yàn)，為我所用。如完善申訴機(jī)制、推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和電子政務(wù)的發(fā)展等。筆者認(rèn)為，中國(guó)特色行政文化的構(gòu)建需要堅(jiān)持三個(gè)原則：（1）馬克思主義實(shí)事求是的方法論原則，即要依據(jù)中國(guó)特殊的國(guó)情和政情，作為我們觀察和思考中國(guó)特色行政文化構(gòu)建的基礎(chǔ)；（2）從群眾中來(lái)到群眾中去的群眾路線。馬克思認(rèn)為人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的創(chuàng)造者，中國(guó)特色行政文化的構(gòu)建離不開(kāi)廣大人民群眾的歷史主體性和實(shí)踐首創(chuàng)性；（3）要有宏大廣闊的國(guó)際視野，甄別借鑒的敏銳眼光。印度傳統(tǒng)的官僚主義行政體制的某些弊端在中國(guó)表現(xiàn)得仍然比較明顯，我們?cè)跇?gòu)建中國(guó)特色行政文化的過(guò)程中要采取措施有效地規(guī)避這些弊端帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，嘗試從根本制度上鏟除這些弊端產(chǎn)生的根源。由于長(zhǎng)期受傳統(tǒng)文化的影響以及現(xiàn)實(shí)制度的不完善，這應(yīng)當(dāng)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，我們絕不能期望畢其功于一役。

（二）豐富中國(guó)行政管理實(shí)踐、完善行政制度體系建設(shè)是建構(gòu)中國(guó)特色社會(huì)主義行政文化的理論基礎(chǔ)和制度根基

中國(guó)特色社會(huì)主義行政文化的建構(gòu)是以中國(guó)特色社會(huì)主義政治建設(shè)實(shí)踐為根本理論來(lái)源，且是唯一的來(lái)源。這里就涉及一個(gè)如何豐富實(shí)踐，如何進(jìn)行制度建設(shè)的問(wèn)題。我們認(rèn)為要解決這個(gè)問(wèn)題，必須首先解決的問(wèn)題包括中國(guó)特色行政文化如何真實(shí)地反映中國(guó)行政實(shí)踐、中國(guó)特色行政文化如何體現(xiàn)一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家的行政特質(zhì)、中國(guó)特色行政文化是否先進(jìn)，是否成熟的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是什么，這些都是需要我們認(rèn)真思考和解答的問(wèn)題。筆者著重從方法論原則談點(diǎn)啟示，至于具體豐富和完善的措施，還需要學(xué)術(shù)界進(jìn)一步研究。

（三）堅(jiān)持人民主體地位是建構(gòu)中國(guó)特色社會(huì)主義行政文化的價(jià)值論原則

科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，是講中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)“五位一體”的建設(shè)都要堅(jiān)持以人為本的價(jià)值尺度和方法論原則。在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上的講話中，胡錦濤要求：“每一個(gè)共產(chǎn)黨員都要把人民放在心中最高位置，尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神”。胡錦濤在黨的十八大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持人民主體地位。由此看出，堅(jiān)持人民主體地位是我們黨和國(guó)家今后政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活的重點(diǎn)，這為中國(guó)特色社會(huì)主義行政文化的構(gòu)建提出了價(jià)值方面的目標(biāo)。因此，不管未來(lái)中國(guó)特色行政文化怎么建，路子怎么走，堅(jiān)持人民主體地位應(yīng)當(dāng)是我們堅(jiān)持貫徹始終的價(jià)值論原則。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]