淺談公共政策執行偏差的原因及對策

摘 要： 公共政策在執行過程中，政策問題、政策本身、人的因素及政策以外因素都會對政策的執行造成影響，導致政策執行出現偏差。為此，必須對復雜政策問題進行分解，分步實施；科學合理制定公共政策；加強對公共政策執行的監管；提高政策執行水平等。

關鍵詞： 公共政策； 執行； 偏差

中圖分類號： D035 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）01-0069-03

Discussion about the Reasons for Deviation of Public Policy Implementation and Countermeasures

LI Xiao-yong

（The CPC Party School of Nanping， Nanping 353000， China）

Abstract： In the course of implementing policy， policy issues， as for the policy itself， human factors and policy outer factors ， some controversial problems arise in the implementation of the policy， due to the policy implementation deviation. Therefore， public servants must analyze complex policy problems， implement step-by-step； formulate scientific and reasonable public policy； strengthen the supervision on the implementation of public policies； improve policy implementation levels and other measures .

Key words： public policy； implementation； deviation

美國著名政策學家艾利斯認為：“政策執行很重要，實現政策目標，政策方案因素只占10%；政策的有效執行因素占90%”。公共政策執行是實現政策目標的根本途徑，只有政策得到有效執行，政策問題才能夠得以解決，否則，再好的政策也無濟于事，只能是畫餅充饑和紙上談兵。公共政策執行是檢驗政策質量與效果的唯一環節，公共政策正確與否、質量優劣、時效有無都必須經過政策執行才能得到檢驗，實踐是檢驗真理的唯一標準。公共政策執行是政策調整或制定后繼政策的基本依據，根據執行過程中反饋信息，如果是執行的問題，對執行進行糾正，進行政策執行再決策；如果是政策本身的問題，對政策進行調整，這些都成為制定后繼政策的基本依據和重要參考。

政策執行在政策過程中處于十分關鍵的地位。所謂的政策執行就是政策執行主體為實現一定的公共政策目標，通過一定的組織形式，運用各種資源、措施和手段，將公共政策觀念形態的內容轉化為現實效果的一種動態活動過程。

一、公共政策執行偏差原因分析

在公共政策執行過程中，由于主客觀因素的作用，政策執行行為或效果偏離政策目標并產生了不良后果的政策現象時有發生，即政策執行出現偏差。在現實中，有些政策執行人員對執行偏差視而不見，還詭辯說是“創造性執行政策”，政策執行偏差與政策執行的創造性不是同一范疇。政策執行的創造性以遵循政策目標為前提、以堅持政策的基本原則為靈魂，要求保持政策的統一性、嚴肅性和權威性。

（一）政策問題的影響因素

政策問題是指統治集團或社會大多數人感到現實中出現的某種情況與他們的利益、期望、價值和規范有相當嚴重的矛盾和沖突，進而通過團體或組織活動要求有關社會公共組織和政府采取行動加以解決，并被后者列入政策議程的社會問題或公共問題。政策問題對執行的影響主要由問題的復雜性造成的，政策目標越大或政策目標越模糊，政策執行涉及的機構和人員越多，執行中觸動的權利關系越多即需要調整的利益關系越大，對人們長期形成的傳統行為習慣調整幅度越大，政策問題就越復雜。解決該政策問題的政策執行難度就越大，最終政策問題會導致執行出現偏差。

（二）政策本身影響因素

1. 政策的合理性。政策的合理性是政策有效執行的根本前提，政策如果不能反映客觀存在著的實際，不符合大多數公眾的利益、愿望和要求，這項政策就不合理，就無法得到有效的執行，往往會在政策執行者、政策對象的消極應付和抵制中被擱置。

2. 政策的穩定一致性。任何一個政策的執行，都需要有一個“反應過程”。在政策多變的情況下，甚至還沒等完全“反應”過來，政策的變化又一次發生，這樣當然無法使政策得到有效的實施。穩定一致性還包括另一層含義，即中央政策與地方政策在基本精神上的統一和一致。中央制定了某項政策之后，還需要由地方根據中央精神，制定相應的地方性配套政策，才能收到既執行中央政策，又能因地制宜的效果。因此，地方政策必須在基本精神上與中央政策保持一致，否則不僅無法使中央政策得到貫徹，而且也破壞了地方與中央的一致性。

（三）人的影響因素

政策執行整個過程都是依靠人去完成，政策制定者、政策組織機構、政策執行者、政策目標團體都是由人組成的。人力資源是政策執行的第一資源，因此人的因素對政策過程和政策執行起決定因素。具體來說人的影響因素有：一是政策執行者素質不高，“德”和“才”出現問題，影響政策執行；二是政策組織機構越不合理，指令和信息傳遞出現偏差的幾率就越高，政策目標和執行方案被淡化和扭曲的可能性就越大；三是政策目標團體不順從、拒不接受政策，政策執行就會失敗或目標團體部分接受政策，政策執行難度加大。

（四）政策以外影響因素

1. 自然環境。自然環境是與政策執行系統進行物質、能量和信息交換的外部自然條件。[1]政策執行依賴于自然環境，政策制定和執行要因地制宜，否則就會影響政策的有效執行。如生態危機是當今世界人類面臨的共同危機，臭氧層破壞、溫室效應加劇、水資源污染、土地荒漠化等已逐漸成為全球性的難題，這些問題都是我們在制定和執行政策中必須考慮的。

2. 經濟環境。一般情況下，某一國家的經濟環境越是富有朝氣，公眾對政府認可度越高，政策執行的資源所寬裕，就越有助于各項政策的有效執行；反之，不佳的經濟環境則會降低人們對政策認知度、認同度和評價度，也會導致政策執行資源匱乏，必然對政策執行產生妨礙作用。

3. 文化環境。不同的人因其所處的生活環境和所接受的文化教育不同，常常形成不同的價值取向，價值取向直接影響人們對政策的接受程度。公平、自由、民主的文化環境能使政策執行更多地反映民意、更注重公民的參與程度，更多體現公平與公正，從而促進政策執行。人情——面子——關系網是我國特有文化現象，其最基本的特點就是把人情、面子、關系看得特別重要，人們講人情、顧面子、憑關系，而不講是非、不顧原則、不憑才識。在這種文化環境中，政策執行很可能成為利益交換的工具。

二、提高公共政策執行力的對策

（一）對復雜政策問題分解，分步實施

當政策問題內容繁雜、目標眾多而影響政策效果時，分解是一種有效的辦法。既有利于執行者明確政策目標，又有利于提高政策執行效率。例如：社會保障涵蓋范圍很廣，包括醫療保險、社會福利、社會救濟、就業保險、工傷保險、養老保險等，對于社會保障這么復雜的政策問題，不可能出臺一部政策能予以解決，而必須對社會保障政策問題進行分解，分別出臺醫療保險、社會福利、養老保險等政策。

當政策問題內容繁雜、目標眾多而影響政策效果時，還可采用政策目標分步實施的辦法。開水是煮不死青蛙的，受強烈刺激，它會一下跳出來。而采用冷水的方式，逐漸加高溫度，就很容易煮死青蛙。受此啟發，有時政策目標實現可以不要一步到位，采取分步實施，逐步到位的方法，逐漸轉變人們的思想觀念，這樣執行起來阻力會小很多。例如：前幾年全國很多地方出臺煙花爆竹“禁放令”，可是卻難以實施。究其原因，全面禁放所涉及目標團體人數眾多，另燃放煙花爆竹是中國幾千年形成的傳統文化和傳統行為習慣，很難說改就改，最終很多地方“禁放令”被廢除。如果政策目標采用分步實施的辦法，先不出臺“禁放令”，而是出臺“限放令”，等人們思想觀念逐步轉變后，再出臺“禁放令”，政策執行效果會好很多。

（二）科學合理制定公共政策

政策制定和政策執行是政策過程相鄰的兩個環節，政策制定和政策執行相互作用，相互影響。政策制定要符合社會發展的客觀規律，符合客觀規律才能有效解決社會問題，達成政策目標；政策制定要能夠促進社會發展，給大多數人帶來利益，這樣才能被執行者所認同，被政策對象所擁護，從而得到有效執行。如果政策無法得到有效執行，一是對政策的權威性造成影響；二是對后續政策的制定造成影響。因此制定科學合理的公共政策是保障政策執行的第一步。

制定科學合理公共政策，政策目標的“妥協”是必不可少的，沒有哪一項政策能給所有人都帶來正收益。政策制定過程是利益博弈的過程，利益集團之間博弈，政策制定者與政策對象之間的博弈，博弈過程是相互“妥協”的過程。在充分考慮民意的情況下，“妥協”不是軟弱可欺、無立場、無原則，“妥協”也是一種藝術，“妥協”是制定科學合理公共政策的重要保障。

制定科學合理公共政策，要充分考慮當前和今后一段時間經濟狀況。很多和經濟相關的政策，要根據當時經濟環境或經濟走向來制定，這樣才能對經濟發展起到調節、促進作用。和民生相關的政策，同樣也必須考慮經濟發展狀況，這樣實施起來才能有保障。太過于超前，政策成為一紙空文，無法落到實處；過于滯后，就無法給公眾帶來實惠。其他許多政策，也必須根據經濟環境狀況來制定，因為經濟環境還制約著政策執行所需的財力、物力等因素。政策執行者需要正確認識和分析政策執行所依賴的外部環境，因地制宜，趨利避害，做到政策的針對性、協調性，以保證政策執行的順暢。

（三）加強對公共政策執行的監管

1. 建立公民參與公共政策過程機制。[2]公民是政策目標作用的對象，公民對政策的接受程度直接影響政策的成敗。公民在參與公共政策過程中，可以較好表達自己的利益訴求，還能增進公民對政策認知水平和政策的認同感，從而更好地配合政策的執行。另外，公民參與公共政策過程，也有利于制定出科學合理，符合大多數人利益的公共政策。

2. 嚴格政策執行程序。程序是看得見的正義，從某種角度上說，程序正義比實體正義來得更重要。程序是有效預防政策執行“漏洞”的手段，在政策執行過程中，要嚴格政策執行程序，為此要建立相應保障及監督執行程序的制度。

3. 完善政策執行社會監督制度。要建立健全政策執行的社會監督制度，充分發揮新聞媒體和社會的監督作用，讓媒體和社會大眾對政策執行程序的每一個環節進行監控，讓政策執行運行在陽光下，讓政策執行變得更加公開、透明，這對政策執行具有十分積極的作用。

4. 推行政策執行問責制。對沒有做好自己工作、沒有盡到自己應盡職責和義務的政策執行人員，要進行問責。并對其進行政治、道德、行政和法律處分和處罰，如果觸犯刑法的，還要啟動法律程序，追究責任人的刑事責任，保障政策執行不出現偏差。

（四）提高政策執行水平

1. 提高政策執行者素質。政策執行要依靠人去完成，人員的要求不僅要有一定的數量，更關鍵的是要求有較高的質量，即要求政策執行人員德才兼備。從“德”的方面要求政策執行者要有高尚的思想品質、忠于職守、腳踏實地的作風；從“才”的方面要求政策執行者要有與執行政策相匹配的業務知識和業務能力，包括組織、管理、溝通、協調能力等。提高政策執行者素質必須從德才入手，通過教育、引導的方法，逐步提高。

2. 綜合靈活應用各種政策執行手段。政策執行手段是指政策執行機關及其執行者為完成一定政策任務，達到一定政策目標，而采取的各種措施和方法。政策執行手段通常包括：行政手段、經濟手段、法律手段、思想誘導手段等。每一種手段都有其優缺點和一定適用范圍，在政策執行時，大多數情況并不是單純動用一種手段，而是多種手段綜合使用，或者是以一種手段為主，其它手段為輔來執行公共政策。各種手段相輔相成，共同促進公共政策的執行。

3. 合理配置政策執行權力。從縱向上看，執行權在上下級組織中配置要合理，過度集中不利于調動下級組織的積極性，過度下放，又不利于對下級組織的監控，因此必須在有利于調動下級組織積極性和有利于對公共政策執行實行監控尋找一個平衡點。從橫向上看，執行權要避免配置出現空白和交叉重疊的現象，這種現象在食品安全監管政策執行上時有發生。

4. 健全政策執行信息溝通機制。信息資源是政策執行不可或缺的資源，否則政策執行計劃無法開展，也無法對政策執行進行必要的監控。[3]健全溝通機制就是要保障政策執行者有足夠的信息來源和順暢的信息渠道。實踐證明，政策執行中出現偏差，經常是因為政策執行者對情況缺乏了解所導致。[4]從縱向溝通看，信息下行順暢，才能政令通行，信息上行順暢，才能使信息反饋及時而準確，有利于對政策執行進行有效的控制。橫向溝通機制順暢，有利于各政策執行部門之間的溝通和協調，有利于信息來源的多樣化，擴大信息的范圍。

參考文獻：

[1]肖乾.影響公共政策有效執行的主要因素及對策[J].重慶職業 技術學院學報，2007，（3）.

[2]朱忠澤，唐俊輝.淺論公共政策執行的影響因素[J].湘潭大學 學報（哲學社會科學版），2005，（S1）.

[3]姜宇佳.基于政府政務公開對公共政策影響的效應分析[D].成 都：西南交通大學，2007.

[4]嚴榮，萬懿.公共政策執行的系統分析[J].地方政府管理， 2001，（9）.

[責任編輯、校對：葉慧娟]