政府在環(huán)境糾紛處理中的角色回歸與職能矯正

摘 要： 我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展30多年，環(huán)境欠賬積弊日深，隨著公眾環(huán)境意識(shí)的提升，因環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的群體性事件不斷增多且形勢(shì)日益嚴(yán)峻，不容忽視。環(huán)境群體性事件不斷發(fā)生或得不到很好解決的根本原因在于地方政府在環(huán)境治理中的角色偏差和職能錯(cuò)位。要杜絕因政府角色偏差和職能錯(cuò)位導(dǎo)致的合謀行為，就必須加強(qiáng)監(jiān)管，矯正政府在環(huán)境群體性事件中的角色偏差，進(jìn)一步將職能從經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)移到社會(huì)服務(wù)上來(lái)，以保障環(huán)境群體性事件的解決和環(huán)境治理的效果。

關(guān)鍵詞： 環(huán)境； 群體性事件； 角色； 職能定位； 監(jiān)管

中圖分類號(hào)： D082 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2013）01-0038-05

The Roles and Functions Positioning Deviation of the Government and Corrective Measures in Environmental Group Events

YU Qian

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： After 30 years of rapid economic development， the environmental pollution situation is more and more serious. Along with the awakening of public consciousness of the environment， environmental problems caused by the growing number of mass incidents become increasingly serious，and the situation cannot be ignored. Why the environmental mass incidents continue to occur and unresolved？ The fundamental reason lies in the deviation of roles and functions positioning of local government. To eradicate the collusion， we must strengthen supervision； correct the deviation of the government role in the environmental group events. Furthermore， we must transfer government economic functions to social services functions， in order to ensure the environment group events to be resolved and the effect of environmental governance.

Key words： environment； group events； roles； functions positioning； regulatory

一、導(dǎo)言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面取得了巨大成就，但也造成了一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。同時(shí)，隨著民眾生態(tài)環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，環(huán)境問(wèn)題日益成為公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)，各類有關(guān)環(huán)境污染的投訴呈逐年上升的趨勢(shì)，區(qū)域環(huán)境污染事件造成的污染糾紛逐漸增多，“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線是環(huán)保部門直接面對(duì)人民群眾的“綠色通道”。2002年至2010年，全國(guó)“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線共受理群眾投訴370萬(wàn)件，辦結(jié)367萬(wàn)件，其中大氣污染、水污染和噪聲污染是群眾投訴的熱點(diǎn)。[1] 可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展30多年，環(huán)境欠賬積弊日深，隨著民眾環(huán)境意識(shí)的提升，因環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的群體性事件不容忽視。自1996年來(lái)以來(lái)，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。據(jù)介紹，重特大環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)，2005年以來(lái)，環(huán)保部直接接報(bào)處置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增長(zhǎng)120%，特別是重金屬和危險(xiǎn)化學(xué)品突發(fā)環(huán)境事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。[2]

在學(xué)界，目前關(guān)于環(huán)境群體性事件并無(wú)統(tǒng)一的嚴(yán)格定義，一般泛指由于環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的群體性事件。自2007年以來(lái)的各類環(huán)境群體性事件中，一類環(huán)境群體性事件是指工程項(xiàng)目尚未建成，公眾基于預(yù)期的生存環(huán)境利益受損而聚集抗議，如廈門PX事件；另一類是事后救濟(jì)式維權(quán)在環(huán)境領(lǐng)域也未消退，因環(huán)境而造成對(duì)生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害的案例仍層出不窮，如尾礦庫(kù)事故、塵肺病等引發(fā)的群體性事件。這種因生態(tài)環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的群眾與企業(yè)對(duì)立、群眾與政府對(duì)抗的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)和蔓延，嚴(yán)重威脅著社會(huì)的穩(wěn)定。

針對(duì)這種情況，國(guó)家對(duì)此高度重視并采取了一系列切實(shí)行動(dòng)，如原國(guó)家環(huán)保總局升格為環(huán)保部；項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)制度相繼建立；建立健全環(huán)境信息公開(kāi)制度，探索建立社區(qū)環(huán)境圓桌對(duì)話機(jī)制；對(duì)探索建立環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行多方求證等。盡管如此，這些與環(huán)境相關(guān)的制度建設(shè)并未能及時(shí)有效地阻止并緩解環(huán)境群體性事件高發(fā)的態(tài)勢(shì)。這就令我們不得不去探尋其背后的原因：為什么環(huán)境群體性事件會(huì)呈高發(fā)趨勢(shì)？為什么相關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策未能實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的政策績(jī)效？這些問(wèn)題是否與政府自身有關(guān)？轉(zhuǎn)型期間中國(guó)政府對(duì)自身的角色與職能定位如何？

行政管理學(xué)的相關(guān)理論表明：政府對(duì)自身角色的定位和政府的職能決定了政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、運(yùn)行方式和績(jī)效評(píng)價(jià)，所以政府的一切行為都是以自身的角色與職能要求為指導(dǎo)原則的。因此，在環(huán)保群體性事件中，政府的職能決定了政府對(duì)待這類事件的態(tài)度以及采取的措施，也就決定了這類事件能否從根本上得到解決。因此，全面審視并重新界定政府在環(huán)境群體性事件中的角色和職能已成為當(dāng)前妥善解決環(huán)保群體性事件的重要前提。

二、環(huán)境糾紛中的政府角色偏差及職能錯(cuò)位分析

根據(jù)沖突理論，從沖突的主體來(lái)看，地方政府、污染企業(yè)和因環(huán)境污染利益受損的公眾，是當(dāng)前突發(fā)環(huán)境群體性事件的主要沖突主體，其中，政府在突發(fā)環(huán)境糾紛中扮演何種角色是至關(guān)重要的。解決環(huán)境糾紛，治理環(huán)境污染，政府在其中起著關(guān)鍵的主導(dǎo)作用。這主要是考慮到：第一，考察環(huán)境問(wèn)題的本身性質(zhì)，環(huán)境污染和環(huán)境治理并不是短期內(nèi)出現(xiàn)，也不是能夠一蹴而就得到解決的，事實(shí)上，只要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就會(huì)影響環(huán)境，只是隨著技術(shù)水平的提高，對(duì)環(huán)境污染和破壞的程度不一而已。因此，要長(zhǎng)期有針對(duì)性地、切實(shí)地開(kāi)展環(huán)境治理，就必須調(diào)動(dòng)足夠的人力、物力和財(cái)力。從全社會(huì)的角度衡量，唯有政府這一主體才有足夠的能力從全局上承擔(dān)這項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)。第二，縱貫古今中外，早期為了滿足人類的物質(zhì)需求，忽視了環(huán)境問(wèn)題的重要性和嚴(yán)重性，管理不善，才導(dǎo)致今日的環(huán)境污染和環(huán)境破壞。當(dāng)前西方發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境問(wèn)題得以緩和與好轉(zhuǎn)，也得益于西方政府提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)，不斷強(qiáng)化環(huán)境管制，完善環(huán)境管理體系。中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題亦是如此，政府在某一階段增強(qiáng)了環(huán)保意識(shí)，并采取嚴(yán)厲的行政手段來(lái)強(qiáng)化了環(huán)境管理的話，這一階段的環(huán)境狀況就會(huì)有立竿見(jiàn)影的效果；而一旦某個(gè)時(shí)間段過(guò)于強(qiáng)調(diào)搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)自然環(huán)境過(guò)于索取而未注重保護(hù)的話，該階段的環(huán)境狀況就會(huì)明顯惡化。可見(jiàn)，政府在這中間的角色和作用有多么重要。第三，從主體的角度而言，企業(yè)和公眾個(gè)人都無(wú)能力也無(wú)強(qiáng)烈的意愿在環(huán)境保護(hù)中起主導(dǎo)作用。就企業(yè)而言，企業(yè)以追求利潤(rùn)為目標(biāo)，除非治理環(huán)境污染能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來(lái)巨大的收益，且獲得的邊際收益明顯大于邊際成本，否則企業(yè)就沒(méi)有足夠的動(dòng)力去引進(jìn)成本較高的環(huán)保技術(shù)或采用環(huán)保設(shè)備來(lái)保護(hù)環(huán)境，因?yàn)檫@對(duì)于企業(yè)而言，會(huì)增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，不利于企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。而且，就短時(shí)期對(duì)一般企業(yè)而言，排放污染是一種外部成本，若無(wú)外力干預(yù)，企業(yè)無(wú)需承擔(dān)排污費(fèi)用。因此，這就決定了企業(yè)很難產(chǎn)生保護(hù)環(huán)境的沖動(dòng)和意愿。從公眾這一主體的角度來(lái)看，公眾何以會(huì)產(chǎn)生環(huán)保的主動(dòng)性和積極性？一般是涉及到公眾自身利益時(shí)，公眾從維護(hù)和改善自身生存環(huán)境的角度出發(fā)，才愿意去采取行動(dòng)約束或制裁企業(yè)的污染行為。另外，環(huán)境問(wèn)題的爆發(fā)一般都有較長(zhǎng)時(shí)間的潛伏期，公眾對(duì)環(huán)境污染的反應(yīng)有滯后性，即一般是在受到環(huán)境污染的侵害，實(shí)在忍無(wú)可忍的情況下，公眾才會(huì)在制度化正常表達(dá)和制度外奮起抗?fàn)幹g，選擇后者方式來(lái)表達(dá)自身對(duì)環(huán)境的問(wèn)題的不滿。綜上，在當(dāng)前的國(guó)情下，無(wú)論是從環(huán)境問(wèn)題本身的性質(zhì)，還是從主體的層面來(lái)權(quán)衡，在環(huán)境糾紛和污染治理中，地方政府是責(zé)無(wú)旁貸的，必須起統(tǒng)攝與主導(dǎo)作用來(lái)引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)。

盡管理論上應(yīng)該如此，但現(xiàn)實(shí)中政府在處理環(huán)境糾紛和環(huán)境治理過(guò)程中，不免發(fā)生角色偏差和職能的錯(cuò)位。有從事環(huán)保實(shí)踐工作的人有這樣的觀點(diǎn)：“在‘科學(xué)發(fā)展觀’提出前，中國(guó)的環(huán)境污染大都是政府污染，即政府允許、認(rèn)同、支持的污染”。[3] 也有觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境群體性事件的爆發(fā)和得不到有效解決，本質(zhì)上是在博弈的過(guò)程中，少數(shù)地方政府選擇了與企業(yè)合謀，而不是選擇保護(hù)公眾生存的環(huán)境。全方位考察最近幾年全國(guó)各地的突發(fā)環(huán)境群體性事件，可發(fā)現(xiàn)一個(gè)普遍的現(xiàn)象，造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)往往都是能給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)推動(dòng)力，能為地方政府帶來(lái)大量稅收的企業(yè)。甚至在一些省份，地方政府的重要財(cái)政來(lái)源就是這類高污染高耗能的企業(yè)。當(dāng)前的政績(jī)考核主要以地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為指標(biāo)，地方官員為政績(jī)、求升遷，求得一時(shí)的地方GDP增長(zhǎng)，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)。有些地方甚至對(duì)自然環(huán)境過(guò)度索取，竭澤而漁。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)因環(huán)境污染引爆社會(huì)矛盾和沖突，且數(shù)量日益增加，這與中國(guó)獨(dú)特的政治經(jīng)濟(jì)一體化增長(zhǎng)推進(jìn)機(jī)制有著密不可分的關(guān)系，“在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要任期考核指標(biāo)的壓力型行政體制下，GDP和稅收財(cái)源的增長(zhǎng)成為地方官員的優(yōu)先選擇，從而導(dǎo)致他們?nèi)菀撞扇≈卦鲩L(zhǎng)、輕環(huán)保的污染保護(hù)主義行為，并與追求利潤(rùn)的企業(yè)家結(jié)成利益同盟”。[4] 地方政府官員在考慮自身的政績(jī)和政治前程時(shí)，意識(shí)到促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所產(chǎn)生的績(jī)效比保護(hù)環(huán)境的效果更為立竿見(jiàn)影地影響政績(jī)，意識(shí)到地方的企業(yè)家的利益比分散的民眾的利益更能影響其升遷時(shí)，地方政府往往就會(huì)出現(xiàn)立場(chǎng)性的角色偏差，選擇保護(hù)高污染的企業(yè)的利益，而對(duì)公眾的生存環(huán)境權(quán)利，采取漠視的態(tài)度。如在一些地方，由于地方政府對(duì)民眾控告的環(huán)境問(wèn)題或視而不見(jiàn)，或處罰力度不夠。面對(duì)地方政府的這種態(tài)度，民眾沒(méi)有能力保護(hù)自身生存的環(huán)境，在生存危機(jī)的逼迫下，只得采取自救手段——奮起維權(quán)。大量環(huán)境群體性事件的案例顯示，民眾自救維權(quán)的方式就是在污染企業(yè)或是在地方政府靜候，表達(dá)自己的利益需求；若多次得不到回應(yīng)的話，就會(huì)做出一些影響企業(yè)生產(chǎn)的舉動(dòng)，如扣押污染企業(yè)的設(shè)備等。面對(duì)這種突發(fā)的愈演愈烈的環(huán)保群體性事件，一些地方政府在短期經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)下，采取的第一反應(yīng)不是去與民眾協(xié)商、也沒(méi)有充當(dāng)起民眾與污染企業(yè)之間協(xié)調(diào)者的角色，而會(huì)選擇以維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的公共秩序?yàn)槔碛桑鰟?dòng)地方警力阻止維權(quán)民眾，民眾見(jiàn)地方政府不但不予回應(yīng)，反而站在自己的對(duì)立面來(lái)阻止自己意愿的表達(dá)，就更易產(chǎn)生情緒性沖動(dòng)，導(dǎo)致警民沖突越來(lái)越激烈。

由此可見(jiàn)，當(dāng)政府未能擺正自己的角色，清晰自己的職能時(shí)，政府作為制度化解決群體利益受損、維護(hù)公眾利益的公器性質(zhì)就容易產(chǎn)生異化，而被地方上特殊的利益集團(tuán)所“俘獲”，成為捍衛(wèi)少數(shù)人利益的“私器”。這種情況下，政府就無(wú)法承擔(dān)調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾與沖突的“仲裁者”角色，在污染治理中，只能扮演虛設(shè)的“稻草人”角色。從這個(gè)角度上來(lái)講，政府的角色偏差、職能錯(cuò)位會(huì)導(dǎo)致環(huán)保群體性事件得不到合理解決，甚至以暴力結(jié)束。可想而知，以暴力結(jié)束的環(huán)保群體性事件僅僅是暫時(shí)地被壓制了，只要污染問(wèn)題得不到解決，老百姓的生存權(quán)利得不到維護(hù)，那么，這類環(huán)保群體性事件還是會(huì)再度發(fā)生，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，更不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

三、環(huán)境糾紛中政府角色偏差的成因分析

在環(huán)境群體性事件中，地方政府選擇充當(dāng)污染企業(yè)的保護(hù)傘角色，而不是充當(dāng)監(jiān)管者的角色，政府的角色偏差是如何產(chǎn)生的呢？根據(jù)博弈理論，博弈雙方之所以選擇合謀策略，而不選擇相互監(jiān)督策略，是需要現(xiàn)實(shí)的制度條件、技術(shù)條件等作為基礎(chǔ)和切入點(diǎn)的。從當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制、法規(guī)政策條件、合謀策略的成本與收益等多重因素來(lái)看，地方政府角色發(fā)生偏差，而選擇縱容企業(yè)追求利潤(rùn)最大化，不顧環(huán)境污染的嚴(yán)峻性是具有現(xiàn)實(shí)性的。

（一）環(huán)境監(jiān)管體制

從環(huán)境行政管理體制的角度來(lái)看，當(dāng)前在縣級(jí)以上的地方政府部門序列中都設(shè)有環(huán)保部門，履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。但是，地方環(huán)保部門卻缺乏獨(dú)立性，它僅僅是地方機(jī)關(guān)的組成部門之一。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，它既對(duì)上級(jí)環(huán)保部門負(fù)責(zé)，同時(shí)又聽(tīng)命于地方政府，且地方環(huán)保部門的官員一般是由地方政府任命；在經(jīng)費(fèi)來(lái)源上，地方環(huán)保部門也主要靠地方政府的財(cái)政撥款。這樣，在追求地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效的動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，地方政府因企業(yè)能給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)利益，所以選擇保護(hù)企業(yè)的利益，而不選擇去責(zé)罰在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)環(huán)境污染的企業(yè)時(shí)，環(huán)保部門想發(fā)揮監(jiān)管職能也是心有余而力不足。

此外，從官員晉升考核機(jī)制來(lái)看，地方官員的績(jī)效考核和晉升提拔中，最為重要的是地方的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。這種政績(jī)考核方式也在一定程度上縱容了地方官員對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的不管不顧。總體而言，正是在不夠科學(xué)的政績(jī)考核體系和監(jiān)管缺失的背景下，地方政府才選擇站在企業(yè)的角度來(lái)忽視污染問(wèn)題，保護(hù)那些重污染企業(yè)的利益。

（二）防治污染的政策法規(guī)漏洞

在防治環(huán)境污染方面，當(dāng)前我國(guó)的相關(guān)政策法規(guī)之間存在漏洞和不契合之處，這就為地方政府被污染企業(yè)“俘獲”制造了空隙。如在《行政處罰法》中早已規(guī)定，罰款要上繳國(guó)庫(kù)，但根據(jù)《大氣污染防治法》第六十一條規(guī)定，造成大氣污染事故的企事業(yè)單位，由所在地縣級(jí)以上政府的環(huán)保行政主管部門，根據(jù)危害后果處直接經(jīng)濟(jì)損失50% 以下罰款，但最高不超過(guò)五十萬(wàn)元；[5]這說(shuō)明地方環(huán)保行政主管部門只有環(huán)境污染危害結(jié)果的勘察權(quán)與處罰權(quán)，沒(méi)有收益權(quán)，不利于調(diào)動(dòng)其環(huán)保積極性。同時(shí)，地方環(huán)保監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)的污染行為有自行處罰的彈性區(qū)間，這就意味著地方環(huán)保行政部門有罰款的自由裁量權(quán)，及其被企業(yè)“俘獲”，得到不當(dāng)收益的私自留存權(quán)。這種可操作空間的存在，就暗中誘導(dǎo)地方政府與企業(yè)合謀污染環(huán)境。

（三）政府和企業(yè)對(duì)各自成本與收益的現(xiàn)實(shí)權(quán)衡

對(duì)于少數(shù)地方政府而言，選擇與企業(yè)合謀策略，對(duì)增加地方政府的財(cái)政收入是大有好處的，地方官員也能從中牟利。除了物質(zhì)利益之外，地方官員還能從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效中謀得自身的政治績(jī)效，尤其是仕途升遷更能誘導(dǎo)地方官員。而“縱容”企業(yè)污染的成本體現(xiàn)在：一旦環(huán)境污染很嚴(yán)重，被全社會(huì)廣泛議論聲討時(shí)，負(fù)主要責(zé)任的官員會(huì)因此被撤職，或是受到其他紀(jì)律處罰。若存在官員的尋租行為或嚴(yán)重失職行為，還可能會(huì)受到刑事處罰。盡管付出的成本也不小，但在實(shí)踐中，地方官員因環(huán)境污染受到處罰的情況并不多見(jiàn)，即使受到懲戒，處罰力度也不大。權(quán)衡成本與收益之下，一些地方政府及官員選擇冒險(xiǎn)縱容、放任企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境。

從企業(yè)的角度來(lái)看，為了節(jié)省成本或是獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，企業(yè)是有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)去接近政府官員的。尤其是一些重污染企業(yè)，它們尋求得到地方政府的“庇佑”，可以省去一大筆治污費(fèi)用，即便有尋租租金的存在，但大部分還是會(huì)轉(zhuǎn)為企業(yè)的收益的；即便尋租被曝光，企業(yè)受到懲罰，也是以經(jīng)濟(jì)處罰為主，且金額較小。違規(guī)成本遠(yuǎn)小于尋租所得到的收益。因此，不管是地方政府還是企業(yè)，在利益的激勵(lì)和驅(qū)使下，權(quán)衡成本與收益，還是會(huì)傾向于犧牲環(huán)境為代價(jià)。

四、環(huán)境糾紛中政府職能錯(cuò)位反映的環(huán)保問(wèn)題

選擇合謀策略，這個(gè)事實(shí)本身也反映了地方政府在環(huán)境治理中的職能錯(cuò)位，具體體現(xiàn)在政府的經(jīng)濟(jì)職能膨脹、環(huán)境制度供給職能發(fā)展嚴(yán)重滯后和環(huán)境保護(hù)教育職能發(fā)揮不夠等方面。

（一）地方政府經(jīng)濟(jì)職能過(guò)分膨脹

地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能可以分解為：（1）建立健全和維護(hù)市場(chǎng)體制、市場(chǎng)秩序，培育各類地方市場(chǎng)和市場(chǎng)主體；（2）制定和實(shí)施各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策以及區(qū)域發(fā)展政策，改善地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮本地區(qū)的比較經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；（3）培育本地新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，提升本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。地方政府發(fā)揮這些經(jīng)濟(jì)職能，一方面的確保障了地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的引導(dǎo)作用；另一方面，也不可避免地導(dǎo)致了政府經(jīng)濟(jì)職能一定程度的膨脹。在一些落后的地區(qū)，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式并沒(méi)有太大改變，政府制定的產(chǎn)業(yè)政策成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指揮棒，市場(chǎng)體系在一開(kāi)始建立的時(shí)候都帶有很強(qiáng)的政府色彩，因此發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用很有限。就是在市場(chǎng)機(jī)制比較完善的地區(qū)，由于政府一直以來(lái)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都是主導(dǎo)者，制度慣性使得政府的經(jīng)濟(jì)職能仍然能繼續(xù)膨脹，只不過(guò)這時(shí)市場(chǎng)機(jī)制起到的作用更大一些。

政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮引導(dǎo)作用是必要的，但如果對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)過(guò)度干預(yù)就很可能導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)職能的過(guò)分膨脹。經(jīng)濟(jì)職能過(guò)分膨脹會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展，而受傷害最大的當(dāng)然是自然環(huán)境。而且地方政府過(guò)分地看中經(jīng)濟(jì)職能，進(jìn)而袒護(hù)污染自然環(huán)境的企業(yè)；卻不從整體全局上通盤考慮，是很容易因小失大的，進(jìn)而不利于社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的整體和諧發(fā)展。

（二）環(huán)境制度供給職能發(fā)展嚴(yán)重滯后

政府的公共事務(wù)管理者職能中有很多與環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)有關(guān)。公共事務(wù)管理主要依靠各項(xiàng)公共管理制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，我國(guó)的制度供給主要存在兩種模式：一種是地方政府作為制度供給的主體，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、居民是制度需求的一方；另一種是地方政府作為需求的一方，而中央政府則是制度供給者。在中國(guó)當(dāng)前的政治運(yùn)行架構(gòu)下，從制度供給角度看，主要沿用后一種制度供給模式。所以，地方政府提供什么樣的制度安排，很大程度上取決于中央政府對(duì)制度變遷的方向、方式和進(jìn)程的規(guī)劃。在中央政府作為制度供給者的模式中，地方政府在公共事務(wù)管理中發(fā)揮的自主制度供給功能很有限，與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各項(xiàng)公共制度，如自然資源產(chǎn)權(quán)制度、環(huán)境污染收費(fèi)制度等，這些都是中央政府經(jīng)過(guò)選擇試點(diǎn)檢驗(yàn)后在地方強(qiáng)制推行的。同時(shí)地方政府在制度供給變革過(guò)程中可能遇到以下阻力：如預(yù)期成本的約束、原有意識(shí)形態(tài)的慣性影響及路徑依賴作用、民間制度需求的意愿強(qiáng)烈但實(shí)現(xiàn)供給的能力不足等。[6]

因此，現(xiàn)有制度供給模式的缺陷，再加上制度變革的阻力使得地方政府在環(huán)境制度建設(shè)中發(fā)揮的制度供給職能嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的開(kāi)展缺乏有效的制度載體，遇到群體性事件，難以做到有法可依有章可循，自然就影響了對(duì)環(huán)境糾紛的處理結(jié)果。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，更是不利于環(huán)境保護(hù)和社會(huì)和諧。

（三）環(huán)境保護(hù)教育職能發(fā)揮不夠

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年計(jì)劃的建議》提出：“面對(duì)日趨強(qiáng)化的資源環(huán)境約束，必須增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，樹(shù)立綠色、低碳發(fā)展理念，以節(jié)能減排為重點(diǎn)，健全激勵(lì)和約束機(jī)制，加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。”因此，要在行動(dòng)上切實(shí)做到環(huán)保保護(hù)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展的能力，首先就必須大力開(kāi)展環(huán)境保護(hù)的宣傳教育工作，引導(dǎo)社會(huì)公眾牢固地樹(shù)立環(huán)境保護(hù)的意識(shí)和理念。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，在環(huán)境問(wèn)題日益凸顯的當(dāng)前，盡快完善環(huán)保領(lǐng)域的法制法規(guī)等各項(xiàng)制度固然重要，但強(qiáng)化環(huán)保理念，將環(huán)保意識(shí)滲透到人們?nèi)粘Ｉ畹狞c(diǎn)點(diǎn)滴滴，引導(dǎo)教育工作也有其不可替代的作用。通過(guò)環(huán)境宣傳和教育，就可以引導(dǎo)公眾培養(yǎng)起正確的環(huán)保道德和倫理，為環(huán)保政策法規(guī)的實(shí)施提供廣泛的道德基礎(chǔ)和合法性前提；另外，道德、倫理是在長(zhǎng)期的實(shí)踐活動(dòng)中，逐漸深入人心，植根于每個(gè)人內(nèi)心的是非判斷，能夠引導(dǎo)并約束人們的日常行動(dòng)，進(jìn)而可以提高人們環(huán)保行為的自覺(jué)性和積極性。雖然不如其他環(huán)保工作能夠帶來(lái)立竿見(jiàn)影的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，環(huán)保宣傳教育的實(shí)際影響和深遠(yuǎn)影響是不可低估的。但在實(shí)際中，地方政府由于過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)職能，而對(duì)環(huán)保教育職能卻不夠重視、投入的時(shí)間和人力物力顯然不夠。

以上政府職能的錯(cuò)位已嚴(yán)重阻礙地方政府環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展，而且也不利于環(huán)保群體性事件的處理，若不予以重視的話，甚至?xí)绊懻诿癖娦哪恐械臋?quán)威和公信力、破壞民眾對(duì)政府的信任感。

五、監(jiān)管：政府角色回歸與職能矯正

地方政府在處理環(huán)境群體性事件中，角色發(fā)生偏差，職能發(fā)生錯(cuò)位，有悖于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向，根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年計(jì)劃的建議》所提出的加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的思路，就必須使政府的角色和職能得以理性回歸。在環(huán)境保護(hù)中，政府角色和職能的定位是一種戰(zhàn)略的考量，更重要的是通過(guò)這種考察找出制度路徑發(fā)展的方向，而加強(qiáng)對(duì)地方政府與企業(yè)合謀的監(jiān)管就是很重要的方向之一。

（一）強(qiáng)化政府監(jiān)管職能，優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制，加大對(duì)政府環(huán)境監(jiān)管失職的處罰

從上文的分析中可知，政府環(huán)境監(jiān)管不力的根本因素是不正確的地方發(fā)展觀和政績(jī)觀。不少地方政府只看到經(jīng)濟(jì)效益，卻忽視環(huán)境效益和整體的社會(huì)效益；將環(huán)境指標(biāo)視為“軟指標(biāo)”，只認(rèn)GDP這個(gè)硬指標(biāo)。地方保護(hù)主義手段名目繁多，甚至有的地方把正常繳納排污費(fèi)列為亂收費(fèi)。有些地方以政府名義出臺(tái)土政策、土規(guī)定，明目張膽地保護(hù)污染行為，導(dǎo)致不少“特殊”企業(yè)長(zhǎng)期游離于環(huán)境監(jiān)管之外。[7] 因此，必須加大對(duì)政府監(jiān)管失職的處罰力度，許多經(jīng)驗(yàn)研究表明，嚴(yán)懲政府的監(jiān)管不力行為，也是控制污染，有效進(jìn)行環(huán)境治理的重要手段。切實(shí)加大對(duì)環(huán)境監(jiān)管不作為的查處力度，一旦發(fā)現(xiàn)政府監(jiān)管失職，即按照法律規(guī)定給予嚴(yán)厲處罰。這一舉措會(huì)使政府部門處在嚴(yán)重的處罰和信譽(yù)危機(jī)的壓力下，不得不加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，從而有助于減少地方保護(hù)主義行為或其他政府失職問(wèn)題的發(fā)生，有力地強(qiáng)化政府的監(jiān)管職責(zé)。[8]

當(dāng)前各地方政府日益重視采用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具來(lái)控制環(huán)境污染，并制定了一系列的相應(yīng)措施，如環(huán)境污染押金制度、排污收費(fèi)制度、以及正試行的排污交易制度，這些制度在貫徹實(shí)施的過(guò)程中，如缺乏監(jiān)督，也易形成不同形式的腐敗溫床。因此，就必須采取嚴(yán)厲措施，讓廣大公眾參與到對(duì)地方政府環(huán)境監(jiān)管行為的監(jiān)督之中，加大對(duì)環(huán)境污染合謀行為的懲戒力度，尤其是提高中央執(zhí)法部門對(duì)地方的監(jiān)管力度，提高經(jīng)濟(jì)處罰標(biāo)準(zhǔn)和處罰力度。杜絕地方政府的環(huán)境不作為行為，決不能以環(huán)境污染為代價(jià)來(lái)求得短暫的發(fā)展。

（二）完善環(huán)境政策法規(guī)體系，使政府對(duì)環(huán)境違法行為的監(jiān)管“有法可依”

在環(huán)境治理中，相應(yīng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策就是政府提供的公共物品。政府就是要通過(guò)完善不同層面的環(huán)境政策，構(gòu)建起一套完善的環(huán)境政策法規(guī)體系，這樣，地方環(huán)保行政部門才能更好地開(kāi)展工作。第一，在環(huán)境領(lǐng)域的立法實(shí)踐中，必須將經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值理念滲透進(jìn)去，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)能協(xié)調(diào)促進(jìn)，圍繞著企業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，探明可能產(chǎn)生污染的源頭，針對(duì)具體的環(huán)節(jié)設(shè)定可操作的約束標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建起一整套完善的環(huán)境法規(guī)體系。第二，在環(huán)境治理的執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)淡化部門痕跡，理順環(huán)境執(zhí)法體制，提供執(zhí)法效率，并要呼吁和強(qiáng)調(diào)環(huán)保的公共性，讓廣大公眾參與在環(huán)保的執(zhí)法過(guò)程中。要在地方政府政績(jī)考核指標(biāo)體系中，根據(jù)各地環(huán)境治理狀況，納入不同程度和優(yōu)先級(jí)的環(huán)保績(jī)效指標(biāo)；要對(duì)環(huán)境監(jiān)管部門的組織體系與行政管理制度加以改進(jìn)和完善，確保環(huán)保部門能夠獨(dú)立執(zhí)法，進(jìn)而保障其監(jiān)管和處罰的效度；要建立健全環(huán)境信息公開(kāi)與披露機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)定地方政府和企業(yè)定期公布真實(shí)的環(huán)境污染信息，并引入環(huán)境公益訴訟制度，使訴訟的主體由直接的受害者擴(kuò)大到政府、環(huán)保組織和公民團(tuán)體。此外，考慮到環(huán)境治理的長(zhǎng)期性，就必須建立環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，動(dòng)員各種社會(huì)力量來(lái)監(jiān)督企業(yè)環(huán)境違法行為以及地方政府的環(huán)境不作為行為，切斷企業(yè)與地方政府進(jìn)行合謀的條件，使得環(huán)境污染合謀行為無(wú)處躲藏。

（三）改進(jìn)政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能，制定激勵(lì)性的環(huán)保經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)企業(yè)降低污染治理成本

靠政府和公眾的監(jiān)督和約束來(lái)促使企業(yè)減少污染排放，僅僅是一種被動(dòng)的環(huán)保行為，無(wú)法從根源處杜絕企業(yè)污染。因此，治本之策是要先了解到，企業(yè)逃避污染治理的根本原因是降低生產(chǎn)成本，防止治污成本的增加而削弱了企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。因此，要使企業(yè)采納環(huán)保理念做出環(huán)保舉動(dòng)，還需要打破以往主要依靠處罰來(lái)推動(dòng)企業(yè)污染治理的單一手段，通過(guò)有關(guān)制度安排為企業(yè)降低污染治理的成本，進(jìn)而為企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)造良好的環(huán)境。

要幫助環(huán)保型企業(yè)獲得差別優(yōu)勢(shì)，有了“創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)”和“先動(dòng)優(yōu)勢(shì)”的企業(yè)，自然愿意在不削弱其競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)提高其資源利用率。如制定綠色標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證政策，“據(jù)國(guó)家環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證委員會(huì)在上海調(diào)查顯示， 27%的消費(fèi)者完全分辨不清什么是綠色產(chǎn)品，58%的消費(fèi)者只能分辨部分綠色產(chǎn)品，僅有15%的消費(fèi)者能分辨綠色產(chǎn)品”。[9] 因此，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，必須要制定綠色標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)權(quán)威的綠色認(rèn)證、綠色知識(shí)的宣傳普及，提高消費(fèi)者的綠色辨認(rèn)能力；實(shí)行綠色政府采購(gòu)政策，定期發(fā)布綠色產(chǎn)品的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)與清單，逐步提高政府采購(gòu)中綠色產(chǎn)品的比例，發(fā)揮政府采購(gòu)的導(dǎo)向與示范作用，這些也都是為了保障環(huán)保型企業(yè)的合法權(quán)益。應(yīng)實(shí)行環(huán)保稅收政策，對(duì)從事環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新獲得的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)實(shí)行所得稅前抵免，對(duì)積極從高污染轉(zhuǎn)型到環(huán)保型，但資金缺乏的企業(yè)實(shí)行稅收延付，對(duì)取得環(huán)保認(rèn)證的產(chǎn)品實(shí)行增值稅優(yōu)惠。[10] 應(yīng)實(shí)行環(huán)保投資政策，通過(guò)設(shè)立環(huán)境保護(hù)技術(shù)創(chuàng)新基金，建立關(guān)鍵環(huán)境保護(hù)技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)，大力扶持環(huán)保技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新；實(shí)行環(huán)保擔(dān)保政策，對(duì)取得綠色認(rèn)證的企業(yè)在申請(qǐng)貸款時(shí)提供政府擔(dān)保。總之，利用“市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手”，不僅促使現(xiàn)有的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策更為靈活有效地應(yīng)用，而且可以為企業(yè)分擔(dān)環(huán)境污染防治的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使那些低成本控制污染的企業(yè)更有利可圖，有利于形成企業(yè)主動(dòng)控制污染的市場(chǎng)環(huán)境。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]