俞可平：如何防止改革碎片化

十八大以來，中央提出“要深入研究全面深化體制改革的頂層設計和總體規劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時間表”。媒體輿論中關于恢復“體改委”、踐行“頂層設計”的呼聲不絕于耳，相關專家學者或回憶總結“體改委”經驗，或著力探討當前環境下可行的新的“體改委”的框架。《財經國家周刊》為此專訪了中央編譯局副局長俞可平。

建立超越部門利益的決策機構

《財經國家周刊》：深化改革是朝野共識，但如何改革卻爭論不斷。有觀點認為，現在社會上的各種智囊研究機構，比如各個部委旗下的、體制外的民間研究機構，因為自身固有的利益取向，著重于局部和短期利益，忽視全局和長期利益，對此您怎么看？

俞可平：在利益多元化和政治民主化的背景下，一方面，各個利益群體必然要通過自己的代言人對公共政策施加影響；另一方面，政府的政策也必須盡可能地反映社會各個群體的不同利益訴求，以最大限度地實現公共利益的最大化。因此，社會的利益之爭和政治博弈通常體現為各個智庫間不同的政策倡議。每個利益群體都希望政府政策朝有利于自己的方向傾斜，但既得利益群體由于占據社會的主要資源，他們對公共政策的影響通常是最重要的。

黨和國家的決策要不被既得利益群體綁架，決策者僅有“執政為民”的意愿是遠遠不夠的，必須發展起一整套科學合理的決策程序和機制，讓不同的利益團體，特別是弱勢群體，都有通暢的利益表達渠道。

從某種意義上說，目前存在著的各種官方的和民間的政策咨詢機制，大多都有明顯的部門利益和群體利益偏好。這種利益偏好有時甚至不是故意的和自覺的，而是無意的和不自覺的。我們可以發現，不少公共政策是在“國家”和“人民”的名義下，尋求部門或群體利益的增長。決策者要實現公共利益最大化的政策目標，就要建立一個超越部門利益、地方利益和群體利益的決策咨詢機制，并且依靠這個決策咨詢機制實現公共政策的“帕累托最優”，即所有相關者的利益均有所增加，避免多數人的利益受損。

至于黨政機關內部數量眾多的各類“研究室”、“研究中心”，嚴格地說，還說不上是政策咨詢機構，它們的主要職能是為各級領導起草文稿，是“寫作班子”。改革各類黨政部門的“研究室”，應當及早提上議事日程。這既是領導干部轉變文風和作風的需要，更是建立現代政策咨詢機制的需要。

加強對改革的頂層設計研究

《財經國家周刊》：現在體制內外的一些專家學者，在呼吁成立或者恢復類似“體改委”的機構，如“改革委”，您怎么看待這種訴求？“改革委”是否像部分專家所預期的那樣，是踐行“頂層設計”、避開各種既得利益阻力、推進改革的最優方案？

俞可平：我也注意到這種呼吁，它反映了人們對進一步深化改革的某種期待和擔憂。改革要深化，在一些重點領域必須有所突破，就需要加強改革戰略的研究。缺乏長遠的和全局性的國家改革發展戰略研究，是我國現行決策體制的致命弱點之一。

同時，從國家層面看，公共決策存在著嚴重的碎片化現象，一些重大政策前后不統一，各個地區各個群體間不一致，一些政策甚至被部門利益和團體利益綁架。例如，最近披露的退休金高低相差50倍，就是公共政策碎片化的典型反映。其實，類似的政策碎片化在醫療、住房、教育、就業、低保等基本民生問題上，都有明顯的體現。

要有效克服這些弊端，設立一個超越部門利益之上的綜合性協調機構，專門負責研究和協調改革發展中的重大政策問題，對國家改革發展戰略進行“頂層設計”，確實有其客觀的需要。

《財經國家周刊》：在當前的政治經濟形勢下，中央層面應當有什么樣的決策咨詢機構，才能最有利于推動重點領域的改革？是否如部分專家所言，成立“改革委”這樣的機構，才算是改革真正的標志和信號？

俞可平：當然不能簡單地把是否設立這樣一個“改革委”當作是否真正改革的標志和信號。呼吁恢復原來的“體改委”或成立新的“改革委”，只是解決上述問題的一種思路。這種思路的優點是，有一個職司改革的專門機構，可以有力地推動改革的深化。但如果它一旦成為一個重要的職能部門，它就難免也會有自己的部門利益，自覺或不自覺地去尋求部門的職權。

其實我們還可以有另一種思路，即設立國家層面的綜合性決策咨詢協調委員會。凡是重大的國家改革發展政策，均須經過該委員會的討論審議。但它本身不是一個職權部門，而是一個政策咨詢議事機構。

與一般政策咨詢機構相比，它應當有兩個主要特點。其一，它是超越政府各個部門之上、橫跨黨政兩大系統的綜合性決策咨詢機構，可以使國家政策具有整體性、全局性和戰略性，防止公共政策“部門化”和“碎片化”的弊端。其二，它既被充分授權，又被嚴格限權，任何重大政策均須經過該委員會的論證和聽證，但它本身無權制定公共政策。它也不是過去的“體改委”，它本身沒有任何審批權和決策權，其政策咨詢和研究的范圍也不僅限于經濟體制改革的領域。

按照后一種思路，要加強對改革發展的“頂層設計”和戰略研究，與其設立新的“改革委”，不如建立和完善中央的決策咨詢協調機制。

《財經國家周刊》：從當年體改委的經驗教訓來看，這樣一個決策咨詢機構，如果權力過多則可能蛻變為一個新的官僚機構，但如果權力太弱則無助于突破權力部門設置的藩籬，那么它在現有的權力架構和決策程序中應當處于什么位置？

俞可平：與當年“體改委”面臨的情況極不相同，現在面臨的改革發展問題，已經遠遠超出了經濟體制的范疇，也遠遠超越了政府的管理權限。如果社會政治體制不做重大的改革，如果黨政關系不進行重大調整，即使經濟改革也難以深化。

因此，如果要設立一個擁有足夠權威的國家層面的決策咨詢協調機構，就必須直接對中央最高決策者負責。這樣一個機構，不應當設在國務院下面，而應由中共中央來設立，并對黨中央和國務院的最高決策層負責。現在已經到了必須將黨自身的改革與政府的改革統籌考慮，將經濟體制改革與社會政治體制改革統籌考慮的時候了，否則，改革還會進一步碎片化。統籌考慮政治、經濟和社會改革，恰恰是科學發展觀的必然要求。

建立現代決策咨詢機構的智囊團

《財經國家周刊》：您認為新的決策咨詢協調機構應當有什么樣的職能？原“體改委”有四項任務：理論創新，設計總體方案，協調各方利益，組織試點。當時，各部委的所有改革方案都要送到體改委征求意見，經過體改委協調后才能上報。這樣的模式可以參照嗎？

俞可平：原來的國家經濟體制改革委員會有很大的權力，它不僅是一個咨詢議事機構，也是一個決策機構，曾經是國務院的組成部門。當年的許多重要體制改革條例和規定，都是由體改委發布的。

如果要設立中央層面的政策咨詢機構，它不應當再成為一個新的職權部門，不應擁有原來體改委的那些決策權力。它的主要職能應當是兩項：一是研究設計重大改革的總體方案，二是咨詢協調國家的重大改革發展政策。

這些年來無論在中央層面，還是在地方層面，在黨政系統還是在學術系統，已經建立起了眾多的政策研究咨詢機構。但它們本身也處于嚴重的碎片化狀態，特別是體制外的政策咨詢機構，很難對中央政策產生影響。各官方咨詢機構之間，以及官方咨詢機構與民間咨詢機構之間，都缺乏一個統一的協調機構，中央的政策咨詢協調機構應當承擔起統籌協調的職能。

《財經國家周刊》：新的決策咨詢體系具體的運行機制是什么，應該如何吸納體制內外的智力資源？

俞可平：中央層面的政策咨詢協調機構，其工作重點不應當是自己招募人員開展研究和咨詢，而應是擔負起統籌協調業已存在的體制內外各智庫的作用。它可以就中央政府的某個重大政策動議召集全國范圍內的相關專家學者進行研討、聽證和咨詢，也可以向全社會發布政策咨詢招標課題或委托課題。總之，我的想法是，它不應當把著眼點放在新增機構和人員上，而應當放在充分協調和利用已有的各類政策咨詢機構的作用上。

此外，民間智庫的產生和發展，是現代決策咨詢體系的一個顯著特征。決策咨詢機構不僅僅為官方所有，非官方的民間智庫也開始對公共政策發揮日益重要的影響，這也是政治民主化的一個趨勢。民間智庫應當成為新型的決策咨詢體系的有機組成部分，中央和各級政府在決策過程中要充分發揮這些民間思想庫的作用，包括委托決策咨詢課題、參與政策聽證和論證等。

《財經國家周刊》：您怎么看待頂級智囊機構在歷史中的作用？比如曹操身邊有一群謀臣策士，李世民有天策府。基本上在每一個大的歷史環節都有一群智囊的影子，您認為他們與現在的政策智囊有什么區別？

俞可平：最聰明的人也是人而不是神，總有其知識、經驗和才能的局限。因此，一個優秀的政治家不僅自己要有雄才大略，更重要的是要善于吸取他人的智慧。

歷史上，政治家身邊總會有一群謀士，成功的政治家通常伴隨著杰出的謀臣、智囊、師爺。但在傳統政治下，決策者與謀士之間的關系，主要是一種私人的關系，而且缺乏制度性規定。在現代政治下，傳統意義上的謀士、智囊、師爺不復存在，取而代之的是現代的決策咨詢體制。重大政策應當經過專家的咨詢、論證和聽證，已經成為一種制度性規定。從事政策咨詢的專家學者，不再是領袖人物的私人顧問，而是公共政策的專業服務人員。

是否存在一個相對獨立的公共決策咨詢體系，是判斷傳統政治與現代政治的一個重要指標。合理的決策咨詢制度，對于政府公共決策的科學化和民主化，具有至關重要的意義。盡管我們習慣上還常常把那些從事決策咨詢的專家學者稱作智囊、文膽、顧問等，但我們必須明白，他們的作用與過去作為政治家私人顧問的謀士有實質性的區別。作為現代決策咨詢機構的智囊團和思想庫，其主要為國家和政黨的公共政策服務，不再是哪個政治家的私人顧問機構。

俞可平簡介

中央編譯局副局長、世界經濟論壇全球議程理事會制度治理議題組成員。推薦機構為世界經濟論壇全球議程理事會網絡（Global Agenda Councils）。該機構匯集來自世界各領域專業人士，根據不同議題分設88個理事會，就全球面臨的重大問題進行探討并提出建議。www.weforum.org/gac